莫張勤

浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008

社會(huì)生活中有諸多環(huán)境問(wèn)題，不是每個(gè)環(huán)境問(wèn)題都可以成為法律規(guī)范的焦點(diǎn)。法律調(diào)整的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、解決社會(huì)矛盾需要通過(guò)法律“格式化”的路徑，也就是把環(huán)境關(guān)系轉(zhuǎn)換成為法律關(guān)系（劉超，2010）。通過(guò)對(duì)環(huán)境法律規(guī)制問(wèn)題的梳理，環(huán)境法律在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞之后，繼而轉(zhuǎn)向生態(tài)空間保護(hù)和管制（劉超，2014）。2013年，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》專章劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。此處所提及的國(guó)土空間主要分為生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間。其中，生態(tài)空間作為生態(tài)保護(hù)紅線的上位概念，能夠矯正以環(huán)境要素為核心構(gòu)建的環(huán)境法律體系，這種生態(tài)空間理念落實(shí)以生態(tài)保護(hù)紅線為起點(diǎn)。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)紅線）是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，必須強(qiáng)制嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。生態(tài)保護(hù)紅線成為2015年《環(huán)境保護(hù)法》的創(chuàng)新制度，國(guó)家林業(yè)局、環(huán)保部、水利部等部門紛紛劃定各自的紅線，掀起一股“紅線”高潮。目前中國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線缺乏相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，導(dǎo)致范圍不明，空間交叉，管理重疊，責(zé)任模糊，難免陷入各部門劃紅線、搶項(xiàng)目、爭(zhēng)資金的怪圈。生態(tài)保護(hù)紅線落地難，根源在于其與傳統(tǒng)環(huán)保法立法理念與管理模式存在不相融合的問(wèn)題。生態(tài)保護(hù)紅線產(chǎn)生的直接契機(jī)源自當(dāng)前的生態(tài)危機(jī)，它作為環(huán)保法的創(chuàng)新制度向傳統(tǒng)環(huán)境法律制度和理念提出了挑戰(zhàn)，過(guò)去被人們稱道的以環(huán)境要素作為環(huán)保法立法和管理依據(jù)的理念正受到整體性生態(tài)空間的重新審視。生態(tài)保護(hù)紅線試圖探尋當(dāng)前環(huán)保法立法完善而執(zhí)法不力的內(nèi)在根源，促進(jìn)傳統(tǒng)環(huán)境法律理念的發(fā)展，成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策和制度創(chuàng)新（陳海嵩，2014）。

1　生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境法律理念的挑戰(zhàn)與革新

1.1　以環(huán)境要素為核心構(gòu)建環(huán)境法律體系的弊端

立法理念上較難貫徹生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性?，F(xiàn)行的環(huán)境污染防治與自然資源保護(hù)這兩大類單行法體系，均是針對(duì)自然環(huán)境中的某一特定環(huán)境要素制定的，沒(méi)有考慮到自然生態(tài)環(huán)境的整體性和各生態(tài)要素的相互依存關(guān)系（汪勁，2011）。在自然主導(dǎo)下，諸多環(huán)境要素構(gòu)成一個(gè)完整有機(jī)整體，任何生態(tài)系統(tǒng)都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的整體。生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)部分都是整體的一部分，而各個(gè)環(huán)境要素不具有生態(tài)系統(tǒng)所具有的特征，不同的環(huán)境要素之間相互聯(lián)系、相互制約、相互作用。生態(tài)系統(tǒng)所顯現(xiàn)的結(jié)構(gòu)與功能，并不是各個(gè)環(huán)境要素結(jié)構(gòu)與功能的簡(jiǎn)單疊加。以環(huán)境要素構(gòu)建的環(huán)保法使各個(gè)要素之間存在分割，它破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，不能以特定狀態(tài)的最佳組合秩序構(gòu)成最優(yōu)化的整體生態(tài)系統(tǒng)（候愛(ài)敏，2016）。

以環(huán)境要素為規(guī)制對(duì)象使生態(tài)管理碎片化?！渡蜿?yáng)市生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》規(guī)定，環(huán)保部門負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和調(diào)整方案，并對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)估、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警工作；水利部門負(fù)責(zé)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的河道、水庫(kù)、灘地、灌渠等進(jìn)行管理；林業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)林地、濕地、自然保護(hù)區(qū)等進(jìn)行管理；農(nóng)業(yè)、城建部門負(fù)責(zé)對(duì)紅線區(qū)內(nèi)有關(guān)農(nóng)業(yè)、城建的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理。雖然該辦法規(guī)定了建立生態(tài)保護(hù)紅線管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，但多個(gè)部門共同作用于同一個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，不同權(quán)力通過(guò)對(duì)空間的縱向分割易造成同一空間碎片化管理（如武漢市規(guī)定應(yīng)該有明確的牽頭主管部門，統(tǒng)籌管理線內(nèi)工作，其他部門基于職責(zé)進(jìn)行分類管理）；同一個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)有可能橫跨不同的行政區(qū)域，對(duì)空間的橫向切割破壞了生態(tài)系統(tǒng)完整性。其結(jié)果是：一方面，每個(gè)部門對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的差異化利益訴求和規(guī)制方式使完整的生態(tài)系統(tǒng)被權(quán)力肢解成為碎片，圍繞自己所負(fù)責(zé)領(lǐng)域制定目標(biāo)并實(shí)施管理，于是出現(xiàn)前文所述的紅線爭(zhēng)相劃地怪圈，生態(tài)系統(tǒng)整體目標(biāo)無(wú)人關(guān)注；另一方面，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)部各部門權(quán)責(zé)配置嚴(yán)重不匹配，生態(tài)保護(hù)責(zé)任大的權(quán)力主體卻僅有較小權(quán)力，擁有強(qiáng)勢(shì)權(quán)力主體卻不承擔(dān)明確的生態(tài)保護(hù)責(zé)任。

1.2　生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律制度的革新

首先，生態(tài)保護(hù)紅線突破環(huán)境要素的單一性和分離性。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的“物物相關(guān)”律，各環(huán)境要素之間的鉗制、磨損可能導(dǎo)致某種功能的消減退化。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)不同于其他的環(huán)境保護(hù)區(qū)，它作為不可觸碰的生態(tài)底線，其重要性、敏感性、脆弱性特征凸顯。環(huán)境要素之間缺乏聯(lián)系中介，信息溝通不暢將導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線總體目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)保護(hù)紅線強(qiáng)調(diào)的是由諸多環(huán)境要素組成的整體空間，改變了單一環(huán)境要素所展開(kāi)的制度設(shè)計(jì)現(xiàn)狀，這樣可以從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，考慮各個(gè)要素之間的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)且綜合的設(shè)計(jì)制度以保護(hù)生態(tài)紅線區(qū)域。

其次，生態(tài)保護(hù)紅線轉(zhuǎn)變現(xiàn)有環(huán)境管理模式。事實(shí)證明環(huán)境法律制度以單一的環(huán)境要素進(jìn)行規(guī)制，雖然對(duì)單個(gè)要素針對(duì)性強(qiáng)，但對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性目標(biāo)的考慮欠佳。生態(tài)保護(hù)紅線的提出使環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始轉(zhuǎn)向整體的生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)空間的管治。生態(tài)保護(hù)紅線并不再以某一環(huán)境要素“污染”或者“破壞”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是以生態(tài)空間與生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)作為標(biāo)準(zhǔn)，這與以往的環(huán)境法律制度明顯不同。生態(tài)系統(tǒng)雖然也包括水、草原、森林、大氣等諸多環(huán)境要素，但是其內(nèi)容并不是《環(huán)境保護(hù)法》所列舉的簡(jiǎn)單集成概念，而更加注重這些要素之間的相互作用、相互影響的關(guān)系。事實(shí)已證明以環(huán)境要素作為分類的傳統(tǒng)管理模式并不能取得滿意的效果，鑒于生態(tài)保護(hù)紅線的突出重要性與急迫性，必須采用統(tǒng)一部門的管理模式，這也契合生態(tài)文明與生態(tài)理性對(duì)環(huán)境法治提出的生態(tài)整體性需求。

最后，有利于環(huán)境保護(hù)實(shí)施成本的降低。以環(huán)境要素作為規(guī)制對(duì)象建立了龐大的環(huán)境法律體系并成立大量的管理部門，各部門為了執(zhí)行環(huán)境管理，制定了相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并添置了大量設(shè)備，導(dǎo)致為了執(zhí)行某個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最后一步而重復(fù)耗費(fèi)大量的人力物力，各部門難以從整體上考慮規(guī)制效果。生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)從整體性出發(fā)，創(chuàng)建以政府為統(tǒng)籌，以環(huán)保部門為單一主管部門的管理模式，不僅大大降低生態(tài)保護(hù)紅線的落地成本，還能有效管理生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全。

2　生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境法律制度的融合基礎(chǔ)與方法

2.1　生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境法律制度的融合基礎(chǔ)

2.1.1生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境法律制度共同原則——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

生態(tài)保護(hù)紅線的本質(zhì)內(nèi)涵包含了最低限度的生態(tài)安全保障，也即對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀把控，這與環(huán)保法秉持的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則遙相呼應(yīng)，在生態(tài)保護(hù)紅線制度設(shè)計(jì)中承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是具有重要意義的（曹明德，2014）。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則即政府在處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上，當(dāng)存在足夠的證據(jù)證明可能會(huì)引起嚴(yán)重生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府不能以損害不能被證實(shí)作為不采取行動(dòng)的正當(dāng)理由（Birnie et al.，2002）。早在20世紀(jì)70年代，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則就得到了國(guó)際法律與政策的承認(rèn)，2007年《IUCU應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則開(kāi)展生物多樣性保育和自然資源管理指南》中指出，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)以法律與政策作為載體，建立資源配備充實(shí)的機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境決策和生態(tài)管理的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性進(jìn)行研究。生態(tài)保護(hù)紅線是用以保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全與維護(hù)人類生命安全等重大且不可逆向修復(fù)事件的法益，當(dāng)出現(xiàn)知識(shí)有限不能完全證明生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這種不確定性不能成為生態(tài)紅線制度不采取行動(dòng)的借口。從某種意義上分析，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為生態(tài)保護(hù)紅線提供了預(yù)測(cè)、避免和減輕自然環(huán)境威脅的基本政策基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)紅線本身蘊(yùn)含了環(huán)保法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

2.1.2生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境法律制度共同實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)——生態(tài)承載力

可以說(shuō)環(huán)保法是生態(tài)承載力的法律。地球上任何生命體的生存、發(fā)展與活動(dòng)都以生態(tài)環(huán)境作為支撐，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)承載是保障生態(tài)系統(tǒng)各生物正常生長(zhǎng)發(fā)育與人類持續(xù)發(fā)展的最基本條件，人類要想持續(xù)生存下去，必然離不開(kāi)資源的供給，而資源和環(huán)境容量都是有限的。因此，基于危情下提出的生態(tài)保護(hù)紅線就是用生態(tài)承載力的方法精算出保護(hù)地范圍以維護(hù)生態(tài)安全，保障人類的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)承載力是指生態(tài)系統(tǒng)的自我維持與調(diào)節(jié)的能力，資源與環(huán)境子系統(tǒng)的容納能力及其可維持的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度和具有一定生活水平的人口數(shù)量（高吉喜，2002）。生態(tài)承載力可分為資源承載力（基礎(chǔ)條件）、環(huán)境承載力（約束條件）和生態(tài)彈性力（支持條件）。資源承載力的大小直接取決于對(duì)資源的利用方式和手段，利用的方式不同，產(chǎn)生的效果就不同。在生態(tài)保護(hù)紅線錐度對(duì)資源的利用方式是根據(jù)適度資源承載力的原則，即在不危害生態(tài)系統(tǒng)的前提下考慮資源與環(huán)境的雙重效益。環(huán)境承載力主要關(guān)注的是環(huán)境子系統(tǒng)所承受的污染物數(shù)量和可支持的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與相應(yīng)的人口數(shù)量。生態(tài)彈性力是生態(tài)系統(tǒng)的可自我維持、自我調(diào)節(jié)及其抵抗各種壓力和擾動(dòng)的能力大小。生態(tài)紅線彈性力對(duì)生態(tài)系統(tǒng)具有重要作用，因?yàn)槿魏紊鷳B(tài)系統(tǒng)都不是孤立存在的，它必須與其他生態(tài)空間聯(lián)系在一起，任何生態(tài)系統(tǒng)也不是靜止不動(dòng)的，而是隨時(shí)承受各種壓力而變化發(fā)展。生態(tài)彈性度高，表明人類的活動(dòng)余地就大，可選擇的機(jī)會(huì)就多，可承受自然災(zāi)害等沖擊力就高。生態(tài)保護(hù)紅線的脆弱區(qū)、敏感區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等區(qū)域生態(tài)彈性力低，表明人類活動(dòng)余地小，可選擇機(jī)會(huì)少，可承受自然災(zāi)害等沖擊力低?？梢?jiàn)，以生態(tài)承載力為劃分標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)保法的通用方法。

2.1.3生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境法律制度的前期基礎(chǔ)——耕地紅線

工業(yè)革命以后，人口迅猛增長(zhǎng)、城市化的無(wú)序擴(kuò)張與耕地面積日趨減少，嚴(yán)重威脅中國(guó)糧食安全與生態(tài)安全。面對(duì)饑餓和貧困，政府高度重視土地糧食生產(chǎn)，于是生物學(xué)家和人類學(xué)家把承載力應(yīng)用到人類生態(tài)學(xué)中，用以研究土地所能承納的人口數(shù)量，并在2006年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出了 18億畝（1公頃=15畝）耕地紅線，這一目標(biāo)也體現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃和《土地管理法》中。這是“紅線”在環(huán)保法上的第一次實(shí)踐，并從概念到真正劃定經(jīng)歷了10余年時(shí)間，用具有法律效力的約束指標(biāo)來(lái)保護(hù)耕地、保護(hù)糧食安全。十八屆三中全會(huì)提出“生態(tài)保護(hù)紅線”并以《環(huán)境保護(hù)法》的形式確定下來(lái)，不得不說(shuō)是“紅線”的二次再戰(zhàn)。耕地紅線本身也是以對(duì)自然資源的利用、人類生存質(zhì)量及安全為出發(fā)點(diǎn)提出的概念，其屬于廣義上的生態(tài)保護(hù)紅線范疇（朱前濤，2015）。生態(tài)保護(hù)紅線統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)并未出臺(tái)，但是耕地紅線在區(qū)域補(bǔ)償辦法、劃定原則、劃定程序和績(jī)效考核體系方面為紅線的制度安排提供了有益經(jīng)驗(yàn)。因此，在現(xiàn)有環(huán)境法律制度下實(shí)行生態(tài)保護(hù)紅線在理念、方法和經(jīng)驗(yàn)上都給予了充分的準(zhǔn)備，也為作為新制度的生態(tài)保護(hù)紅線融入環(huán)保法做了良好鋪墊。

2.2　生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境法律制度融合方法——系統(tǒng)規(guī)劃

生態(tài)保護(hù)紅線并不是孤立存在的，與其他環(huán)境法律制度相互聯(lián)系、相互作用，但卻又存在理念上的差異。系統(tǒng)規(guī)劃為兩者差異到融合提供了一個(gè)有效路徑。所謂系統(tǒng)規(guī)劃是在現(xiàn)有國(guó)家法律制度層面上開(kāi)展生態(tài)紅線管理規(guī)劃，以生態(tài)系統(tǒng)的整體性、生態(tài)紅線的優(yōu)先性、法律制度的融合性為契點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全的一種有組織方式。這種方法要求生態(tài)紅線的實(shí)施與土地、漁業(yè)、森林、陸地與海洋資源利用相配合，與旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的公共政策工具相兼容。

系統(tǒng)規(guī)劃被國(guó)際社會(huì)廣泛運(yùn)用，起初較早應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)地的管理，它的目標(biāo)是使國(guó)家保護(hù)地體系可取特點(diǎn)最大化。根據(jù)世界保護(hù)地委員會(huì)（IUCN-WCPA）的解釋，保護(hù)地是基于國(guó)家密切關(guān)注的價(jià)值判斷規(guī)定的保護(hù)地優(yōu)先次序；保護(hù)地與其他相關(guān)陸地與海洋的保護(hù)關(guān)系，保護(hù)地不同類別之間的關(guān)系；對(duì)保護(hù)地應(yīng)給予戰(zhàn)略性的高度重視；規(guī)定保護(hù)地的關(guān)鍵參與者之間的關(guān)系；保護(hù)地覆蓋范圍是否恰當(dāng)；預(yù)測(cè)現(xiàn)有和未來(lái)的可能影響（Davey，1998）。參照國(guó)際做法，在生態(tài)保護(hù)紅線框架下引用系統(tǒng)規(guī)劃方法以解決以下主要問(wèn)題：（1）在處理紅線制度與土地規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃作為優(yōu)先次序。（2）生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)與現(xiàn)行已有法律保護(hù)的生態(tài)區(qū)域之間的關(guān)系。（3）生態(tài)保護(hù)紅線關(guān)鍵參與者之間的關(guān)系。（4）生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋范圍與管理是否存在缺陷，具體如下：

第一，在處理生態(tài)保護(hù)紅線與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上，正如《意見(jiàn)》的基本原則規(guī)定，強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)禁任意改變用途，杜絕不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的破壞。系統(tǒng)規(guī)劃經(jīng)過(guò)分析生態(tài)安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的權(quán)衡，建立短期與長(zhǎng)期目標(biāo)下的發(fā)展優(yōu)先次序、資源分配和總體預(yù)算，有步驟、有計(jì)劃落實(shí)紅線制度，嚴(yán)禁一切不合理的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)禁更改紅線范圍。第二，在處理紅線區(qū)與之前保護(hù)地問(wèn)題上，系統(tǒng)規(guī)劃的目標(biāo)是建立與其他保護(hù)地全面的、融入性的生態(tài)體系或網(wǎng)絡(luò)，這種系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)包括生態(tài)保護(hù)紅線立法之外的土地利用規(guī)劃、森林保護(hù)法、野生動(dòng)植物保護(hù)法等。紅線區(qū)是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中最嚴(yán)峻、最亟待保護(hù)的代表性區(qū)域，例如2016年《河南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定，生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)內(nèi)涉及其他保護(hù)地的區(qū)域，按其保護(hù)地屬性已有的法律法規(guī)要求從嚴(yán)落實(shí)管控。第三，生態(tài)保護(hù)紅線關(guān)鍵參與者之間的關(guān)系分為兩類，一類是生態(tài)紅線劃定主體、管理主體和擔(dān)責(zé)主體，如上文所說(shuō)紅線劃定主體多樣，導(dǎo)致管理混亂、責(zé)任不到位、浪費(fèi)行政資源的現(xiàn)象嚴(yán)重。系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)按照生態(tài)空間劃分原則以生態(tài)系統(tǒng)整體性為出發(fā)點(diǎn)建立統(tǒng)一的劃分主體、管理主體與擔(dān)責(zé)主體，并制定編制和監(jiān)督負(fù)責(zé)人。另一類利益相關(guān)方或受影響的社區(qū)和居民，他們熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源，能為紅線管理提供重要信息。2016年廣西省政府規(guī)定，確因社區(qū)群眾生產(chǎn)生活需要，經(jīng)批準(zhǔn)建立的特殊功能區(qū)，人民政府協(xié)調(diào)認(rèn)為必須調(diào)整的，可以申請(qǐng)調(diào)整。紅線關(guān)鍵參與者對(duì)紅線的劃定與調(diào)整具有重要的影響。第四，生態(tài)紅線單元與范圍組成上，系統(tǒng)規(guī)劃認(rèn)為生態(tài)紅線應(yīng)與周圍陸地景觀和海洋景觀相結(jié)合，全面考慮生態(tài)連通性的可能，建立連接紅線的生態(tài)廊道，以便連通生態(tài)過(guò)程、植被分布、瀕危和脆弱物種棲息地以及其他生態(tài)因素。生態(tài)紅線的劃定取得了土地、水、礦產(chǎn)等特定機(jī)會(huì)，但如果使保護(hù)地的選擇和管理完全獨(dú)立于其他區(qū)域，且沒(méi)有能力基于生態(tài)安全的貢獻(xiàn)應(yīng)對(duì)周圍建設(shè)活動(dòng)，那么，很可能因外部威脅而無(wú)法保障紅線實(shí)施。《意見(jiàn)》也對(duì)此作了規(guī)定，優(yōu)先保護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性。在系統(tǒng)規(guī)劃的方法下設(shè)計(jì)和管理保護(hù)地和生態(tài)廊道，使之遠(yuǎn)離污染、物種入侵和人為破壞，那么保護(hù)地系統(tǒng)就是最成功的。概言之，系統(tǒng)規(guī)劃確定生態(tài)紅線保護(hù)的優(yōu)先級(jí)和需要保護(hù)的生態(tài)功能，以及在選址、設(shè)定邊界和管理模式上，提供了合適的尺度，有利于排除生態(tài)紅線對(duì)當(dāng)前和遠(yuǎn)期危險(xiǎn)的外部因素，結(jié)合土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、重要生態(tài)功能區(qū)劃等配套措施融入環(huán)境法律體系之中。

3　現(xiàn)行環(huán)保法視野下生態(tài)保護(hù)紅線的治理維度

生態(tài)保護(hù)紅線與現(xiàn)行環(huán)保法的融合主要體現(xiàn)在對(duì)紅線治理選擇方面，治理的選擇不僅影響紅線的具體落實(shí)措施，還決定了與環(huán)境法律制度的匹配程度。世界自然保護(hù)聯(lián)盟將保護(hù)地的治理分為兩個(gè)維度：治理的質(zhì)量（如何治理）和治理的主體類型（誰(shuí)治理）。將這兩個(gè)維度應(yīng)用于中國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線的管治方面可進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為善治與誰(shuí)治理逾越生態(tài)保護(hù)紅線的問(wèn)題（即誰(shuí)擁有決策權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題）。

3.1　善治

善治主要考慮生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)如何治理的問(wèn)題，它通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公眾等多元互動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)空間的共同治理，根據(jù)不同地域敏感度、重要度、脆弱度等因素劃定紅線，并對(duì)不同紅線區(qū)域的空間控制與發(fā)展提出相應(yīng)的實(shí)施措施。這個(gè)理論表明，生態(tài)保護(hù)紅線的管制與善治不同，對(duì)紅線的管制是政府利用法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件對(duì)生態(tài)保護(hù)地進(jìn)行制約，而善治是通過(guò)社會(huì)不同力量之間的權(quán)力平衡，涉及到同一層級(jí)政府之間、不同層級(jí)政府或社會(huì)發(fā)展主體之間的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系，是對(duì)不同利益平衡協(xié)調(diào)的過(guò)程。管制強(qiáng)調(diào)的是以政府作為主導(dǎo)，自上而下的垂直線性的控制、命令。而善治是政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公眾等各種利益之間的相互協(xié)商，是橫向的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的政府干預(yù)或純市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式，將政府的部分權(quán)力讓渡給個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等，更強(qiáng)調(diào)多元主體在生態(tài)紅線區(qū)域治理中的緊密參與，共同在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)和合作來(lái)解決矛盾沖突的社會(huì)治理模式。善治作為生態(tài)紅線制度設(shè)計(jì)和管理過(guò)程的一部分，必須將這些理念與原則轉(zhuǎn)換為適當(dāng)?shù)姆尚问剑ㄟ^(guò)社會(huì)公平正義、信息公開(kāi)與公眾參與的規(guī)定將它們落實(shí)到立法當(dāng)中。

社會(huì)公平正義。生態(tài)保護(hù)紅線所包含的公平正義體現(xiàn)了法的平等與正義兩種基本價(jià)值，正如美國(guó)法理學(xué)家博登海默所言：“平等乃是一個(gè)具有多種不同含義的多行概念。它所指的對(duì)象可以是政治參與的權(quán)利、收入分配的制度，也可以是不得勢(shì)的群體的社會(huì)地位和法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會(huì)的平等和人類基本需要的平等?！闭x則是把我們的注意力轉(zhuǎn)到作為規(guī)范大廈組成部分的規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)的公正性與合理性之上（蔣姮，2012）。生態(tài)保護(hù)紅線制度設(shè)計(jì)上必須體現(xiàn)公平正義，紅線區(qū)所在的地區(qū)、部門和個(gè)人在履行額外的保護(hù)環(huán)境義務(wù)的同時(shí)，被剝奪了通過(guò)經(jīng)濟(jì)擺脫貧困的機(jī)會(huì)；而受益主體在享受更高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境的同時(shí)并沒(méi)有承擔(dān)額外的義務(wù)，這顯然有失公平，違背了權(quán)利義務(wù)對(duì)等性的法理學(xué)原理。因此，在生態(tài)保護(hù)紅線立法中必須實(shí)現(xiàn)受益地區(qū)向生態(tài)紅線區(qū)、開(kāi)發(fā)地區(qū)向禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、受益主體向受損主體進(jìn)行補(bǔ)償，才能保證社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

信息公開(kāi)制度。生態(tài)紅線信息公開(kāi)制度有利于促進(jìn)政府決策的透明度，這種透明度不僅提高了公眾及時(shí)接收和酌情請(qǐng)求的能力和作為利益相關(guān)方實(shí)質(zhì)參與紅線建設(shè)的能力，而且完善了生態(tài)紅線制度建立的合法性、問(wèn)責(zé)性和公正性。政府公開(kāi)化程度決定知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度（劉暢，2015）。因此，政府應(yīng)建立兩個(gè)體系以滿足公眾獲取紅線信息，一是公眾請(qǐng)求和接受信息機(jī)制，包括信息的范圍、形式、政府作出回應(yīng)的時(shí)間以及其他合理要求。特別是政府或者其他實(shí)體對(duì)生態(tài)紅線的科學(xué)報(bào)告和數(shù)據(jù)分析的信息，與監(jiān)理或管理生態(tài)紅線的決策的信息，涉及公共資金的計(jì)劃草案審查過(guò)程的評(píng)論信息。當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)包含生態(tài)紅線拒絕披露的相關(guān)信息標(biāo)準(zhǔn)與指南，如涉及正在進(jìn)行的司法或者行政程序部分、現(xiàn)有生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域某種瀕臨滅絕的物種野外生活或被圈養(yǎng)的地方、生態(tài)紅線區(qū)的重要商業(yè)資源在臨時(shí)保護(hù)前公開(kāi)可能被非法利用等。二是用來(lái)建立政府記錄與分發(fā)機(jī)制，以便政府及時(shí)發(fā)布未經(jīng)請(qǐng)求的信息。由法律明確規(guī)定政府應(yīng)公開(kāi)的文件、草案及終稿等，并且指明負(fù)責(zé)發(fā)布的主體、發(fā)布時(shí)間、方式和范圍。隨著科技的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運(yùn)用，公眾可以通過(guò)電子數(shù)據(jù)庫(kù)或網(wǎng)絡(luò)在線查詢有關(guān)生態(tài)紅線的資料。例如政府發(fā)布某個(gè)區(qū)域劃定為生態(tài)紅線區(qū)的提案、生態(tài)紅線的管理措施的草案與終稿、涉及紅線保障資金的來(lái)源與監(jiān)管等。

公眾參與制度。善治在生態(tài)紅線制度中的運(yùn)用前提是承認(rèn)和重視社會(huì)認(rèn)識(shí)論中的規(guī)范性作用，對(duì)知識(shí)生產(chǎn)和組織的預(yù)測(cè)與診斷，處理好專家和新手的關(guān)系。專家對(duì)生態(tài)紅線權(quán)威的合法性辯護(hù)首先需經(jīng)受“政治化”考驗(yàn)，即將專家意見(jiàn)置于新手和大眾的質(zhì)疑和批判之中，然后再“去政治化”，維持對(duì)專家意見(jiàn)的支持與信賴。生態(tài)紅線的劃定與管理是專家經(jīng)過(guò)反復(fù)論證的結(jié)果，其具體落實(shí)與適用的過(guò)程都需要公眾參與?！稐l例》規(guī)定政府應(yīng)采取措施加強(qiáng)對(duì)生態(tài)紅線保護(hù)和管理的宣傳，社會(huì)公眾以各種形式參與紅線保護(hù)工作，對(duì)表現(xiàn)突出者，政府應(yīng)當(dāng)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。有效的監(jiān)督和制約政府，有利于維持生態(tài)紅線管理過(guò)程的正當(dāng)性和民主性。

3.2　生態(tài)保護(hù)紅線主體治理類型

政府。在上下級(jí)政府之間，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定生態(tài)紅線保護(hù)責(zé)任由中央和地方政府負(fù)責(zé)。區(qū)域之間由于存在空間資源稀缺性以及空間功能外溢性，伴隨著空間資源競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生矛盾、不協(xié)調(diào)和不和諧的空間關(guān)系（程進(jìn)，2015）。上下級(jí)政府之間亦存在職權(quán)與責(zé)任不符的矛盾。地方政府出于屬地管轄等原因?qū)ι鷳B(tài)紅線負(fù)有主要的管理職責(zé)，因此中央政府把責(zé)任委托給地方政府的同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障其資金、人員、設(shè)備等方面的充足以促使責(zé)任與權(quán)力對(duì)等。在政府與其所屬職能部門之間，政府對(duì)生態(tài)紅線的制度保障需要具體的職能部門去實(shí)現(xiàn)，相關(guān)的職能部門的管理需要政府統(tǒng)籌安排，兩者相互依存，互相支撐。

紅線區(qū)管理機(jī)構(gòu)。從《條例》來(lái)看，生態(tài)紅線區(qū)歸屬不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理。由于現(xiàn)行環(huán)境法律體系只是對(duì)各個(gè)部門具體職責(zé)進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定，并沒(méi)有涉及專門調(diào)整多部門之間的利益沖突問(wèn)題，導(dǎo)致各管理部門權(quán)責(zé)不清，交叉重疊，各圖所利，遇到責(zé)任相互推諉，碰見(jiàn)利益一窩而上。對(duì)于現(xiàn)行環(huán)境法律體制難解之題，應(yīng)在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)成立專門的管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)技術(shù)人才，保障生態(tài)紅線管理資金，負(fù)責(zé)紅線區(qū)具體管理工作。

原住民。IUCN和國(guó)際保育社會(huì)在保護(hù)地問(wèn)題上推廣新治理方法讓原住民和地方社區(qū)參與陸地或海洋區(qū)域的治理，在此區(qū)域他們擁有所有權(quán)或資源使用權(quán)并長(zhǎng)期承擔(dān)保育管理工作（王曦等，2016）。在中國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)采用把原住民趕出保護(hù)區(qū)，建立大量無(wú)人區(qū)的做法，并沒(méi)有遏制生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。生態(tài)環(huán)境與人類是一個(gè)相互制約、相互作用的過(guò)程。生態(tài)保護(hù)紅線可采用適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制吸納原住民作為生態(tài)保護(hù)的捍衛(wèi)者，并對(duì)紅線區(qū)域的勞作給予經(jīng)濟(jì)報(bào)酬；其他原住民也可自愿選擇生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)遷移等方式離開(kāi)紅線區(qū)。

企業(yè)。生態(tài)保護(hù)紅線在不違背主體生態(tài)功能的前提下，可適當(dāng)開(kāi)發(fā)旅游、科研、休閑娛樂(lè)等生態(tài)功能。企業(yè)取得資源開(kāi)發(fā)、旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)后應(yīng)遵守相關(guān)的法律法規(guī)，但由于紅線區(qū)域管理部門長(zhǎng)期的資金不足加之開(kāi)發(fā)利用符合當(dāng)?shù)卣c管理機(jī)構(gòu)的利益訴求，因此在實(shí)踐中企業(yè)得到了政府默許或者違規(guī)違法的特權(quán)。生態(tài)紅線制度規(guī)定政府主管人員的法律責(zé)任同時(shí)應(yīng)突出企業(yè)違反生態(tài)紅線理應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

宗教機(jī)構(gòu)。某些生態(tài)紅線區(qū)設(shè)立在甘南藏族自治州等少數(shù)民族聚集區(qū)，宗教機(jī)構(gòu)通常在這些區(qū)域擁有一小片的山林支配權(quán)。這類機(jī)構(gòu)可利用宗教教義或先古遺訓(xùn)勸導(dǎo)信徒保護(hù)生態(tài)環(huán)境，也有可能存在旅游開(kāi)發(fā)與宗教活動(dòng)過(guò)程中破壞紅線的管理與建設(shè)。生態(tài)紅線應(yīng)因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r，利用生態(tài)習(xí)慣法引導(dǎo)宗教機(jī)構(gòu)及原住民樹(shù)立紅線意識(shí)。生態(tài)習(xí)慣法作為一種與宗教信仰相關(guān)且世代傳承的自發(fā)規(guī)范，有時(shí)候它的影響力比國(guó)家制定的法律更有威懾力。綜上，生態(tài)紅線制度與現(xiàn)有環(huán)保法的融合過(guò)程必須通過(guò)紅線參與的大眾化、紅線管理的民主化、紅線決策的科學(xué)化和認(rèn)知權(quán)威的合法化加以實(shí)現(xiàn)。

4　結(jié)論與展望

生態(tài)保護(hù)紅線從2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的創(chuàng)新制度到中共十九大報(bào)告在加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度方面明確生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。生態(tài)保護(hù)紅線的提出使環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始轉(zhuǎn)向整體的生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)空間的管治。生態(tài)保護(hù)紅線并不再以某一環(huán)境要素“污染”或者“破壞”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是以生態(tài)空間與生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)作為標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)紅線雖然在立法理念、管控方式、制度設(shè)計(jì)方面對(duì)環(huán)境法律制度進(jìn)行了更新，但它并不是對(duì)既有的環(huán)境法律制度體系的沖擊與替代，而是與現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)劃制度等生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度一起為保障生態(tài)安全協(xié)同努力。

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高血壓伴心力衰竭為目前臨床中較為常見(jiàn)的一種心血管疾病，該疾病可損害患者的機(jī)體，且致死率較高，對(duì)患者正常的生活和生命安全均有嚴(yán)重影響存在。[1]針對(duì)高血壓伴心力衰竭患者，不僅需要給予其合理的用藥治療，且需要加強(qiáng)臨床護(hù)理干預(yù)力度。

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