黃梓洪

（四川綿南高速公路開(kāi)發(fā)有限公司， 四川 綿陽(yáng) 621000）

0 前言

伴隨社會(huì)的全面發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深化落實(shí)，我國(guó)交通事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，在過(guò)去的幾十年發(fā)展中高速公路獲得舉世矚目的成就?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展，交通先行”，高速公路對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮關(guān)鍵作用。但是受到諸多因素的影響，我國(guó)高速公路管理時(shí)效性不高，影響高速公路職能的全面發(fā)揮。

1 遼寧模式

所謂遼寧模型是指事業(yè)統(tǒng)籌管理模式在遼寧省的實(shí)踐。在管理高速公路的過(guò)程中，遼寧省始終堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本原則。在高速公路建設(shè)前期省級(jí)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)資金的籌措與償還。省級(jí)交管部門(mén)下屬的各層級(jí)交通管理部門(mén)是省交通廳授權(quán)的單位，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)設(shè)計(jì)、施工等工作，省高速公路管理局是省交通廳的下設(shè)單位，主要負(fù)責(zé)高速公路投入使用之后的相關(guān)管理工作[1]。

遼寧模式在實(shí)踐中的主要優(yōu)勢(shì)在于以下四個(gè)方面：第一，省級(jí)交管部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的資金籌措工作，這樣可以確保建設(shè)過(guò)程中資金的穩(wěn)定性，使得省內(nèi)高速公路能夠在預(yù)計(jì)的時(shí)間中被順利建設(shè)起來(lái)；第二，邊收費(fèi)邊償還貸款的管理模式下，運(yùn)營(yíng)成本得到了有效的控制，尤其是融資成本能夠得到控制；第三，統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式下，冷線與熱線得到了良好的平衡，實(shí)現(xiàn)了全省高速公路整體上的協(xié)調(diào)發(fā)展；第四，遼寧模式在管理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了對(duì)全省高速公路的統(tǒng)一化管理，有效避免了管理主體多元化，有利于各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)章制度的深化落實(shí)。

2 山東模式

所謂山東模式是指以事業(yè)統(tǒng)籌管理為主體的管理方式在山東省的實(shí)踐。山東省在管理高速公路的過(guò)程中，其中 72%的高速公路線路由事業(yè)單位進(jìn)行管理，公路局實(shí)施管理的主體，對(duì)于這一部分高速公路線路的管理基本與“遼寧模式”相同。而在實(shí)踐中，有 17%的高速公路線路是合資合作、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化的運(yùn)方式實(shí)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，在建設(shè)階段主要由各級(jí)公路局負(fù)責(zé)，運(yùn)營(yíng)管理階段中，名為省高速公路有限責(zé)任公司實(shí)施管理，但是實(shí)際上是公會(huì)路局按照“條塊結(jié)合”的方式對(duì)這些高速公路進(jìn)行托管。剩下 11%的高速公路的管理是由上市公司自己負(fù)責(zé)的，其中的國(guó)有資產(chǎn)部分是國(guó)資委實(shí)施管理的[2]。

山東管理模式的主要意義在于，在管理過(guò)程中堅(jiān)持統(tǒng)一化的管理，所呈現(xiàn)出的專業(yè)化水平比較高，對(duì)于高速公路管理的監(jiān)管工作時(shí)效性比較高，可以為社會(huì)發(fā)展提供良好的高速運(yùn)輸服務(wù)；在實(shí)踐中，雖然山東省進(jìn)行了融資多元化的嘗試，但是及時(shí)的發(fā)覺(jué)了多元化管理的弊端所在，積極與國(guó)資管理相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了對(duì)接，明確了專業(yè)管理與國(guó)資管理之間的界線。當(dāng)前，貴州省與陜西省事在實(shí)踐高速公路的管理過(guò)程中，也都開(kāi)始模仿山東模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行業(yè)管理與國(guó)資管理的界限劃分，逐步對(duì)國(guó)資委針對(duì)高速公路管理權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了明確。

3 四川模式

所謂四川模式是指從分散到集中的企業(yè)化管理模式在四川省的實(shí)踐。在實(shí)踐中，四川省高速公路線路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)管理等職能都由是四川省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司進(jìn)行，其中成都市的公路的建設(shè)與管理由成都市交通局進(jìn)行單獨(dú)的管理。四川省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司，簡(jiǎn)稱川高公司，其是四川省廳注冊(cè)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，代表省交通廳對(duì)全省的高速公路項(xiàng)目進(jìn)行控股或者參股，在管理過(guò)程中逐步形成了四川省交通廳——四川省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司——路公司三極的專業(yè)化管理結(jié)構(gòu)。在高速公路項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，交通廳設(shè)置管理處對(duì)建設(shè)進(jìn)行管理，高速公路的項(xiàng)目業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行，承擔(dān)項(xiàng)目的細(xì)節(jié)化管理責(zé)任。當(dāng)項(xiàng)目投入使用之后，一路一公司的管理模式付諸于實(shí)踐，負(fù)責(zé)收費(fèi)等日常行為[3]。

在實(shí)踐中，四川模式具有自身的特點(diǎn)，主要為：川高公司是和省級(jí)交管部門(mén)的下屬單位，其職能與遼寧模式中的高建局、高管局基本相似，其本身具有一定的行政管理職能，如建設(shè)的監(jiān)督與管理職能，路政的管理職能等，可以看做是其將事業(yè)型高速公路管理模式進(jìn)行了企業(yè)化的改造，一定程度上有利于行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)，不僅使得管理統(tǒng)一化，同時(shí)管理成本也得到了有效的降低。但是在實(shí)踐中，四川模式也是存在一定問(wèn)題的，其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，川高公司在實(shí)踐中集多項(xiàng)職能于一身，如融資功能、建設(shè)功能、養(yǎng)護(hù)與管理功能等，其也具有了一定的行政職能，這是政企不分的集中體現(xiàn)；另一方面，在實(shí)踐管理的過(guò)程中，川高公司于路公司不僅不屬于資本紐帶關(guān)系，也并不存在行政關(guān)系，川高公司對(duì)于路公司的監(jiān)管實(shí)際上是無(wú)力的，雖然實(shí)行統(tǒng)貸，但是難以保證統(tǒng)還。在我國(guó)高速公路發(fā)展過(guò)程中，四川模式是比較具有典型性的，1996年之后的發(fā)展歷程中，隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的深化，諸多省份的高速公路管理局都實(shí)現(xiàn)了體制改革，成為高速公路公司，但是實(shí)際上只是名稱的轉(zhuǎn)化，但是職責(zé)與管理內(nèi)容上并沒(méi)有發(fā)生大的改變，而四川模式是改制過(guò)程中的典型代表。

4 江蘇模式

所謂的江蘇模式是指從分撒到集中的企業(yè)化管理模式在江蘇省的實(shí)踐。江蘇省在管理公路的過(guò)程中，主要采取了“省領(lǐng)導(dǎo)小組決策、省高指監(jiān)管、公司籌資、市高指建設(shè)”的管理模式，逐漸形成了投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理四個(gè)職能獨(dú)立化的管理局面。在實(shí)踐中，江蘇省對(duì)全省的高速公路資源進(jìn)行了整合與重組，注冊(cè)成立了江蘇交通控股有限公司，簡(jiǎn)稱為江蘇控股，主要負(fù)責(zé)高速公路項(xiàng)目的籌資建設(shè)與管理。江蘇交通控股有限公司在性質(zhì)上屬于國(guó)有企業(yè)，省國(guó)資委進(jìn)行統(tǒng)一化的管理。省政府下設(shè)高速公路建設(shè)指揮部，簡(jiǎn)稱為“省高指”，各市下設(shè)高速公路建設(shè)指揮部，簡(jiǎn)稱為“市高指”，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與管理的具體事宜。在實(shí)踐中，省級(jí)交管部門(mén)主要負(fù)責(zé)高速公路項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督與管理，對(duì)其經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中的相關(guān)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，省廳公路局成立高速公路路政總隊(duì)行使路政管理職能。

江蘇模式在實(shí)踐中的主要優(yōu)勢(shì)就是政府統(tǒng)管下，分管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部的分工，權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一監(jiān)管、各司其職，極大程度的提高了高速公路的管理效率。但是也存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：第一，江蘇模式中的高指模式，本質(zhì)上屬于傳統(tǒng)建設(shè)管理模式，在實(shí)踐中不能更好的實(shí)現(xiàn)執(zhí)行與監(jiān)管的分離，并且在實(shí)踐中建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，在具體的實(shí)施過(guò)程中，時(shí)效性的合同管理是比較缺失的，不能對(duì)管理成本進(jìn)行有效的控制，管理機(jī)構(gòu)之間的摩擦將會(huì)頻繁出現(xiàn)；第二，在管理實(shí)踐中，企業(yè)往往追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，這與高速公路的社會(huì)公益特質(zhì)形成一定的沖突，雖然國(guó)資委監(jiān)督與管理下的交通企業(yè)在實(shí)踐中不會(huì)見(jiàn)利忘義，但是其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，同樣要保值增值，甚至在管理過(guò)程中，將國(guó)家的專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)入到其他領(lǐng)域，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫陀^上用戶的負(fù)擔(dān)已經(jīng)在增加了；第三，在管理實(shí)踐中，高速公路集團(tuán)的直接領(lǐng)導(dǎo)省政府，其基本上與交通廳處于同一個(gè)級(jí)別，這就使得行業(yè)專業(yè)化管理手段是缺失的，必要的行業(yè)監(jiān)管不能得到有效的落實(shí)。

5 結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)遼寧模式，山東模式、江蘇模式、四川模式的深入分析可見(jiàn)，隨著我國(guó)高速公路運(yùn)輸體系的不斷完善，高速公路管理正在逐漸深化改革，每一管理模式在實(shí)踐中都體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢(shì)，但是也存在著相應(yīng)的問(wèn)題。為進(jìn)一步提高高速公路管理效率，確保為社會(huì)發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)與完善高速運(yùn)輸服務(wù)，在日后的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該著眼高速公路實(shí)際發(fā)展情況，深化體制改革，逐步推動(dòng)管理模式的創(chuàng)新發(fā)展，確保我國(guó)好高速公路管理走出中國(guó)特色的改革道路。

[1]朱明正. 江蘇省高速公路建設(shè)管理體制研究[D].南京理工大學(xué),2017.

[2]康琦. 甘肅省高速公路管理模式研究[D].長(zhǎng)安大學(xué),2016.

[3]汪慧. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高速公路管理模式研究[D].長(zhǎng)安大學(xué),2010.