杜 毅 曾 靜

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制度公平與完善農(nóng)村低保退出機(jī)制研究——以重慶市為例

杜 毅 曾 靜

（重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶萬(wàn)州 404020）

“能進(jìn)能出、動(dòng)態(tài)管理”是農(nóng)村低保制度健康運(yùn)行的基本要求。但從制度的運(yùn)行實(shí)際情況來(lái)看，“進(jìn)入容易，退出難”一直是困擾制度順利實(shí)施以及影響制度公平的一大難題?！案＠蕾嚒爆F(xiàn)象突出、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)難度大等因素造成退出機(jī)制的不健全，導(dǎo)致脫貧人口難以退出低保。這不僅制約低保制度的順利實(shí)施，同時(shí)也有悖于制度公平。因此應(yīng)找到切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)之策，完善退出機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村低保制度的健康運(yùn)行。

制度公平；農(nóng)村最低生活保障；退出機(jī)制；對(duì)策

一、引 言

習(xí)近平同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義。要讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)。公平是人類社會(huì)的理想，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本條件。而公平的最終實(shí)現(xiàn)需要一系列完善的制度作為保障。制度實(shí)施效果的好壞以及是否有效維護(hù)社會(huì)公平，是衡量一個(gè)社會(huì)制度設(shè)計(jì)是否合理的關(guān)鍵所在。最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱低保）是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的組成部分，是社會(huì)救助制度的核心，是社會(huì)安全的“最后一道防線”[1]274。同時(shí)，農(nóng)村低保制度也是我國(guó)農(nóng)村貧困人口脫貧致富的重要手段，與扶貧開(kāi)發(fā)政策一起形成我國(guó)農(nóng)村脫貧的雙輪驅(qū)動(dòng)[2]144-147。農(nóng)村低保制度自2007年在全國(guó)范圍建立至今已有十年。十年來(lái)，農(nóng)村低保制度在解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富方面起到了關(guān)鍵作用，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平等方面也發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村低保為農(nóng)村貧困人口提供最基本的生活保障，使改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成果惠及廣大農(nóng)村貧困人口，使得農(nóng)村居民能夠共享社會(huì)發(fā)展成果，彰顯著公平的價(jià)值理念。

但由于低保制度仍在不斷完善中，加之農(nóng)村貧困問(wèn)題的嚴(yán)峻性，以及需要救助的人口總量較大，農(nóng)村低保制度各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行都面臨諸多困境，一些地方的低保制度總體實(shí)施效果并不理想。特別是在低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中，進(jìn)入容易，退出難，一直是困擾低保制度順利實(shí)施以及影響制度公平的一個(gè)老大難問(wèn)題。低保戶“福利依賴”現(xiàn)象突出，只進(jìn)不出，低保戶主動(dòng)退出的只是個(gè)別現(xiàn)象，或者微乎其微。甚至一些地方的群眾誤認(rèn)為低保是終身享受，導(dǎo)致農(nóng)村申請(qǐng)低保的人口越來(lái)越多，使得原本就十分有限的救助資源顯得更加捉襟見(jiàn)肘。我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝階段，要確保2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。在這樣的背景下探討完善低保退出機(jī)制，顯得十分必要和迫切。

二、重慶市農(nóng)村低保退出機(jī)制效果評(píng)析

重慶市于2009年出臺(tái)了《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動(dòng)態(tài)管理規(guī)范（試行）》，近幾年來(lái)各區(qū)縣結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理，提高制度實(shí)施效率，維護(hù)制度公平，取得了一定的成績(jī)。當(dāng)然，動(dòng)態(tài)管理本身是一個(gè)難題，面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，尤其是低保退出難，難以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”。筆者深入重慶市各區(qū)縣（主要涉及渝東北和渝東南貧困地區(qū)）進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷進(jìn)行入戶調(diào)查以及個(gè)案訪談，較為深入地了解了重慶市農(nóng)村低保制度的實(shí)施情況以及低保退出機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀?？傮w上看，重慶市各地在完善農(nóng)村低保退出機(jī)制方面進(jìn)行了大量有益的探索，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，加大低保政策宣傳力度，“公平低保、誠(chéng)信低?！崩砟钪鸩降玫街匾?。重慶市一些區(qū)縣加大低保政策宣傳力度，通過(guò)印發(fā)宣傳資料、召開(kāi)村社專題會(huì)議、懸掛橫幅海報(bào)等形式，向廣大村民傳達(dá)公平與誠(chéng)信思想。例如榮昌區(qū)觀勝鎮(zhèn)長(zhǎng)期大力宣傳“公平低保、誠(chéng)信低?！庇^念，村民思想覺(jué)悟得到了提高。在該地以往歷年的低保評(píng)議會(huì)上，村民都為了爭(zhēng)低保名額而爭(zhēng)鋒相對(duì)，而在2014年第二季度低保評(píng)議會(huì)上，首次出現(xiàn)多例低保戶主動(dòng)退出續(xù)保申請(qǐng)的情況。在加大政策宣傳的同時(shí)，該鎮(zhèn)民政辦、紀(jì)委、人大辦等相關(guān)部門(mén)還聯(lián)合到轄區(qū)的各村（社區(qū)）進(jìn)行低保評(píng)議，以徹底杜絕低保工作中存在的“人情保、關(guān)系?！焙推渌还浆F(xiàn)象，近年來(lái)該鎮(zhèn)納入低保的家庭逐步下降。

其二，逐步建立了低保專項(xiàng)檢查制度，各類違規(guī)現(xiàn)象得到預(yù)防和及時(shí)糾正。為了切實(shí)維護(hù)低保制度的公平性，一些地方建立了以紀(jì)委牽頭、民政、財(cái)政等多部門(mén)參與的專項(xiàng)檢查制度，檢查、糾正各類違規(guī)和違法現(xiàn)象。例如，北碚區(qū)人大常委會(huì)組織檢查組，通過(guò)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、全面自查、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研走訪、集中檢查等方式對(duì)全區(qū)17個(gè)鎮(zhèn)街和相關(guān)部門(mén)對(duì)《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。檢查組圍繞該區(qū)在貫徹執(zhí)行低保制度過(guò)程中的程序合法、聽(tīng)證公開(kāi)、公示透明、資料規(guī)范、資金使用等情況，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，取得了很好的效果。長(zhǎng)壽區(qū)還加強(qiáng)全區(qū)低保檔案專項(xiàng)檢查情況的通報(bào)，堅(jiān)持落實(shí)低保長(zhǎng)期張榜公示制度。

其三，摸索出了一些切實(shí)可行的辦法，使低保退出逐步規(guī)范化和具有可操作性。重慶市一些區(qū)縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，就低保如何有序退出進(jìn)行了積極的探索。梁平區(qū)努力打造“陽(yáng)光低保”，堅(jiān)持以“十化”為主線：家庭成員規(guī)范化、受理主題明確化、收入核算精細(xì)化、近親屬備案制度化、入戶抽查常態(tài)化、信息對(duì)比硬性化、審核審批程序化、低保管理動(dòng)態(tài)化、固定公示長(zhǎng)期化、責(zé)任追究具體化。通過(guò)這“十化”緊密結(jié)合，環(huán)環(huán)相扣，使得低保退出更加通暢，更有說(shuō)服力。近年來(lái)，梁平區(qū)通過(guò)入戶抽查、信息對(duì)比以及固定公示，加大對(duì)貧困人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，完善能進(jìn)能出的社會(huì)救助制度，清退了不符合低保條件的申請(qǐng)戶，有效杜絕了關(guān)系保和人情保，切實(shí)維護(hù)了困難群眾基本生活權(quán)益。

三、重慶市農(nóng)村低保退出機(jī)制面臨的主要困境

“有進(jìn)有退，應(yīng)保盡?！笔谴_保低保制度公平的關(guān)鍵，重慶市各地在低保退出方面取得了一定的成績(jī)，為扎實(shí)做好“陽(yáng)光低保”工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但由于重慶市農(nóng)村脫貧任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，低保退出面臨諸多困境。

（一）“福利依賴”現(xiàn)象突出，低保對(duì)象主動(dòng)退出難

當(dāng)?shù)捅舻玫秸木戎驇头鰪亩鴶[脫貧困后，應(yīng)及時(shí)退出低保，即“應(yīng)退盡退”。但長(zhǎng)期以來(lái)被救助人群退出難。筆者在調(diào)查中了解到，農(nóng)村低保戶“福利依賴”現(xiàn)象比較突出，低保對(duì)象很少會(huì)主動(dòng)退出。所謂“福利依賴”是指有勞動(dòng)能力的人不愿意尋求或接受政府和社會(huì)提供的技能培訓(xùn)、工作崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，只想長(zhǎng)期依賴政府提供的福利維持生活的現(xiàn)象。學(xué)界對(duì)于福利依賴的研究正在逐步深入，一些學(xué)者既把福利依賴看作人們（尤其是貧困人口）權(quán)利的體現(xiàn)，同時(shí)又把它看作社會(huì)問(wèn)題[3]。在農(nóng)村現(xiàn)有貧困人口中，除了因病、因?yàn)?zāi)、因失去勞動(dòng)能力等原因?qū)е仑毨е?，有相?dāng)一部分人致貧的根本原因是自身懶惰，“等靠要”的思想依然嚴(yán)重。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些貧困戶仍然存在“小富即安、小富即滿”的思想，安于現(xiàn)狀，自身缺乏脫貧致富的內(nèi)在動(dòng)力。甚至一些貧困戶不以窮為恥，反以窮為榮，吃慣了國(guó)家的救濟(jì)糧，拿慣了國(guó)家的救濟(jì)款，不愿意下地干活、不愿意打工掙錢(qián)；有的貧困戶“等著扶、躺著要”，什么都不想干，一心躺在國(guó)家扶貧政策的懷抱里，靠窮吃窮，不愿脫貧。在低保工作人員入戶調(diào)查或進(jìn)行定期考核時(shí)，一些低保戶對(duì)動(dòng)態(tài)管理原則持有抵觸情緒，不配合工作人員的調(diào)查核實(shí)，故意隱瞞收入，加大了低保戶退出的難度。

低保對(duì)象主動(dòng)退出難的原因是多方面的。一是由低保制度的性質(zhì)決定的。社會(huì)救助制度的一個(gè)顯著特征是權(quán)利義務(wù)單向性，經(jīng)費(fèi)主要由政府財(cái)政單向給付，被救助者不需要履行繳費(fèi)義務(wù)。這樣，低保戶不需要付出任何代價(jià)就可以得到無(wú)償?shù)慕?jīng)濟(jì)援助，因此誰(shuí)也不愿意放棄這塊“天上掉下來(lái)的餡餅”。二是低保戶脫貧后返貧現(xiàn)象突出。調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，重慶市廣大農(nóng)村收入主要依靠農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工這兩個(gè)途徑，農(nóng)業(yè)收入靠天吃飯，外出務(wù)工收入不穩(wěn)定，因此農(nóng)村貧困家庭脫貧難度大，相當(dāng)一部分貧困戶脫貧后返貧現(xiàn)象也比較突出。因此都比較看重低保給他們帶來(lái)的救助，不愿意輕易退出。三是依賴思想的影響。長(zhǎng)期貧困一旦成為習(xí)慣，就會(huì)使貧困人群更加安于現(xiàn)狀而不思進(jìn)取，在心理上更加依賴于外界救助力量，最終滋生懶惰情緒，使其很難脫離貧困狀態(tài)，從而形成一種特殊的文化現(xiàn)象——“貧困文化”，加重了被救助者的福利依賴。四是違規(guī)現(xiàn)象加大了清退難度。由于低保是“免費(fèi)的午餐”，許多非貧困人口也加入了低保爭(zhēng)奪戰(zhàn)。筆者在農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方在低保申請(qǐng)過(guò)程中存在走后門(mén)、隱瞞收入、裝病等違規(guī)現(xiàn)象，使得吃低保的人越來(lái)越多，退出低保的人卻很少。

（二）貧困致因多元化，單靠低保難以激活貧困人口的“造血功能”

低保制度被喻為社會(huì)的“最后一道防線”，是為維持人體生命延續(xù)所必需消費(fèi)的商品和勞務(wù)的最低費(fèi)用，旨在保障貧困對(duì)象能夠維持基本的生存，因而保障處于較低的水平。加之我國(guó)貧困人口眾多，需要扶持的人口數(shù)量大，低保資金的扶持功能十分有限。據(jù)民政部的數(shù)據(jù)顯示，最近幾年我國(guó)每年納入低保的人口都在7 000萬(wàn)以上，占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?%以上。大量的實(shí)證研究都證明，農(nóng)村低保較低的保障水平削弱了制度本身的減貧效應(yīng)。調(diào)研中了解到，一些低保戶在獲得救助后其家庭收入水平仍很低，只能保障其基本的生存需要，更不用說(shuō)培養(yǎng)低保人員謀生和自給自足的能力，以及激活他們自身的“造血功能”，使得這部分人難以擺脫貧困從而長(zhǎng)期滯留于低保。此外，經(jīng)濟(jì)上的匱乏使得貧困家庭社會(huì)交往受到限制，難以接受到良好的教育，患病得不到及時(shí)治療等等，這一系列的社會(huì)剝奪和社會(huì)排斥使貧困家庭的發(fā)展機(jī)會(huì)受到制約，從而導(dǎo)致貧困的代際傳遞，不利于他們退出救助政策，使得農(nóng)村脫貧困難重重[4]。

農(nóng)村貧困人口的致貧原因是多方面的。除了因病、因?yàn)?zāi)等原因外，教育落后，技能缺乏是導(dǎo)致貧困的重要因素。所有窮困地區(qū)的一個(gè)共同特征是教育落后、教育資源匱乏、受教育人口比例低、對(duì)未成年人的教育普遍不重視。正是教育的匱乏與落后導(dǎo)致這些地區(qū)的居民既沒(méi)有走出去的勇氣，也沒(méi)有利用市場(chǎng)脫貧致富的技術(shù)與基本意識(shí)?？梢哉f(shuō)，最窮之窮，窮在教育，這是貧窮的根本問(wèn)題。在技能方面，農(nóng)民發(fā)展種植、養(yǎng)殖等致富副業(yè)，多數(shù)是摸著石頭過(guò)河或依靠傳統(tǒng)的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)，加之農(nóng)村缺乏專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)缺乏規(guī)劃，農(nóng)戶各自為政，很難形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)成功的極少。

（三）家庭收入難以核查，低保對(duì)象動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)難度大

家庭收入狀況是衡量其是否具備受助資格或應(yīng)退出的主要尺度，在低保制度實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)受助人口家庭收入的變化來(lái)決定其是否享有或繼續(xù)享有救助政策。當(dāng)收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)納入保障范圍；當(dāng)?shù)捅＜彝サ娜司杖敕€(wěn)定高于低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)按規(guī)定及時(shí)退出救助政策。因此，客觀、準(zhǔn)確地核查貧困戶家庭收入，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”的重要手段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶市農(nóng)村低保制度在具體實(shí)施中，家庭收入核定十分困難。對(duì)于農(nóng)村低保對(duì)象來(lái)說(shuō)，如何準(zhǔn)確核定家庭收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本，如何加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在操作上面臨較大的難度。主要問(wèn)題是農(nóng)村家庭收入來(lái)源具有多樣化的特點(diǎn)，主要有外出務(wù)工、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。要對(duì)多樣化的收入來(lái)源進(jìn)行核查，以及對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，其難度較大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，低保工作隊(duì)伍與貧困戶準(zhǔn)確識(shí)別要求不相適應(yīng)。在千家萬(wàn)戶中準(zhǔn)確識(shí)別出農(nóng)村低保對(duì)象，工作任務(wù)繁重，面臨的矛盾較多，操作難度較大。目前，重慶市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦專職從事低保的工作人員一般只有一名，村（居委會(huì)）沒(méi)有專職低保工作人員，一般由村主任等村干部兼職。低保戶提出申請(qǐng)后，按規(guī)定要對(duì)眾多的貧困家庭逐一進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，對(duì)其收入進(jìn)行核算。但由于工作人手有限，要想高質(zhì)量完成這么大工作量，難度可想而知。因此，基層干部在進(jìn)行家計(jì)調(diào)查時(shí)，一些地方仍然主要采取生活形態(tài)法，主觀性較強(qiáng)，往往采取一些較簡(jiǎn)單的法，如“進(jìn)村上門(mén)看房子，進(jìn)屋看被子，吃飯看盤(pán)子，穿著看身子，銀行看折子”，雖然操作簡(jiǎn)便，但很難真實(shí)反映貧困家庭的收入情況。所以，一些地方實(shí)際上沒(méi)有進(jìn)行收入核算，為了及時(shí)完成核保任務(wù)，只是粗略地估計(jì)了一下申報(bào)家庭的大致收入。同時(shí)，目前從事家計(jì)調(diào)查的工作人員大多缺乏必要的統(tǒng)計(jì)、核算等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，對(duì)準(zhǔn)確識(shí)別低保對(duì)象感到力不從心。

其二，農(nóng)戶謊報(bào)虛報(bào)收入導(dǎo)致錯(cuò)保漏?，F(xiàn)象。農(nóng)村致貧因素具有多元化特點(diǎn)，家庭收入也難以準(zhǔn)確核定。農(nóng)村家庭種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)戶收入的確定是假定一個(gè)正常勞動(dòng)力勞作后所獲得的收入，但農(nóng)村貧困家庭形態(tài)各異，患病、殘疾、年老等風(fēng)險(xiǎn)較為普遍，也是低保制度覆蓋的主要群體，而這些家庭的勞動(dòng)能力通常難以達(dá)到正常勞動(dòng)力，因而其收入核算需要通過(guò)系數(shù)進(jìn)行折算，但如何準(zhǔn)確合理折算，難度較大[5]。同時(shí)，農(nóng)村家庭贍養(yǎng)費(fèi)的計(jì)算也極為復(fù)雜。因此，在基層干部無(wú)法掌握農(nóng)戶的收入信息的情況下，在“低保爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中，一些農(nóng)戶通過(guò)謊報(bào)虛報(bào)收入來(lái)獲取或者繼續(xù)享受低保，這種基于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，使得退保難上加難。

其三，流動(dòng)人口收入難以準(zhǔn)確界定。農(nóng)村流動(dòng)人口就業(yè)不穩(wěn)定，徘徊在城鄉(xiāng)之間，這給民政部門(mén)了解和掌握他們的收入狀況增加了一定的難度。尤其是流動(dòng)人口的工資性收入，基層干部更無(wú)法掌控，農(nóng)戶在申請(qǐng)低保時(shí)以及在享受低保過(guò)程中都不會(huì)主動(dòng)報(bào)告其工資性收入，甚至想方設(shè)法故意隱瞞收入。

（四）附加福利的存在，客觀上激發(fā)了低保對(duì)象滯留于低保政策的愿望

隨著農(nóng)村低保工作力度的加大，近年來(lái)，低保資格的“含金量”越來(lái)越高，功能不斷拓展，納入低保范圍的困難家庭在保障基本生活、醫(yī)療、教育、住房等多方面得到救助和優(yōu)惠減免，低保戶不僅可以無(wú)償領(lǐng)取低保金，還可以憑低保戶資格在其他方面享受“特別關(guān)照”，形成了“勝者全得”和“肥上加膘”的現(xiàn)象[6]。例如：《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見(jiàn)》（2012年）規(guī)定，城鄉(xiāng)低保戶是醫(yī)療救助的主要對(duì)象，低保戶在參加合作醫(yī)療時(shí)給予資助，生病后在門(mén)診和住院方面都會(huì)享受相應(yīng)的救助。在教育方面，各地普遍建立了覆蓋農(nóng)村建卡貧困戶和低保戶家庭學(xué)生、覆蓋學(xué)前教育到高等教育各個(gè)學(xué)段的“兩個(gè)全覆蓋”教育資助體系，低保家庭在教育方面也享有一定的資助。因此，農(nóng)民一旦被確定為低保對(duì)象，就可以享受到多項(xiàng)救助和社會(huì)福利。把這些附加待遇的價(jià)值加起來(lái)，一個(gè)低保家庭每個(gè)月從各種制度中能獲得的福利就頗為可觀了。

在現(xiàn)行制度下，附加福利是以低保資格為前提和基礎(chǔ)的，不具備低保資格的低收入人群（邊緣人群）很難享受到這些附加福利。如果兩個(gè)貧困程度大致相當(dāng)?shù)募彝?，一個(gè)被評(píng)上低保戶，而另一個(gè)未被評(píng)上，前者在獲得各種福利后家庭收入就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)后者，而后者則有明顯的被剝奪感，從而又進(jìn)一步加劇了“低保爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。一旦低保戶失去低保資格，不僅僅失去每月固定的低保金，而其他附加福利也被隨之取消。因此，在“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”前提下，這些附加福利的存在，客觀上激發(fā)了低保對(duì)象長(zhǎng)期留守低保救助的動(dòng)力，同時(shí)也在一定程度上扼殺了一部分人通過(guò)勤勞致富的積極性，從而催生懶漢，加大了低保退出的難度。

四、完善農(nóng)村低保退出機(jī)制的對(duì)策建議

“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”是農(nóng)村低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理的目標(biāo)和要求，對(duì)于目前農(nóng)村低保退出難的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）扶貧先扶志，努力消除“福利依賴”現(xiàn)象

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。隨著我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)階段，必須要著手解決一些深層次的問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)村因“懶”致貧的貧困戶，對(duì)這部分人的精準(zhǔn)幫扶措施不能僅限于生產(chǎn)扶持，而應(yīng)該將重點(diǎn)放在扶“志”上面。避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，根本是要轉(zhuǎn)變貧困戶的觀念，消除福利依賴思想。物質(zhì)扶貧管一時(shí)，思想扶貧管一世。尤其是對(duì)于低保制度這種“輸血式”的扶貧方式，如果扶志工作跟不上，就會(huì)在一定程度上助長(zhǎng)“等靠要”的依賴思想。如果不能激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，精準(zhǔn)脫貧的任務(wù)很難完成，即便靠政策完成了，返貧概率也很高。從根本上阻斷貧困代際傳遞，就必須要扶志治懶，重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的工作。

一是基層政府部門(mén)要通過(guò)多種形式，加大宣傳力度，尤其要開(kāi)展針對(duì)貧困對(duì)象的宣傳教育。在全社會(huì)倡導(dǎo)自強(qiáng)自立、艱苦奮斗的高尚品質(zhì)，擯除一些低保戶長(zhǎng)期存在的“等、靠、要”思想，消除他們對(duì)救助政策的依賴心理。特別是對(duì)于有勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)摿Φ牡捅?，在他們領(lǐng)取低保和享受其他扶持政策期間，要引導(dǎo)他們積極勞動(dòng)，艱苦創(chuàng)業(yè)，一旦收入發(fā)生變化或超過(guò)保障線，引導(dǎo)他們主動(dòng)要求降低救助金或逐漸退出扶持政策，努力消除低保戶的“福利依賴”現(xiàn)象。同時(shí)，堅(jiān)持正確的輿論宣傳，發(fā)揮新聞媒體輿論導(dǎo)向作用，通過(guò)輿論和媒體宣傳主動(dòng)退保的先進(jìn)個(gè)人事跡，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立精神，批判那些依賴政府救助、好逸惡勞的落后消極思想，擯除“貧困文化”，使公眾對(duì)低保有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立自立自強(qiáng)的觀念，擺脫依賴政府的消極思想；在全社會(huì)形成倡導(dǎo)自立自強(qiáng)反對(duì)依賴的良好氛圍。

二是進(jìn)一步提高農(nóng)村低保制度執(zhí)行的公開(kāi)性和透明度，加強(qiáng)群眾監(jiān)督?；鶎诱皶r(shí)公開(kāi)各項(xiàng)救助政策，加大政策執(zhí)行的透明度。切實(shí)做好低保公示環(huán)節(jié)，采取有效措施做到低保政策及執(zhí)行情況家喻戶曉，讓村干部清清白白干事，讓群眾明明白白致富，使農(nóng)村各項(xiàng)救助政策在陽(yáng)光下運(yùn)行。此外，對(duì)于依靠自身力量勤勞致富的低保戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)依賴思想嚴(yán)重的低保戶及時(shí)提醒和督促。通過(guò)這些辦法，提升低保戶脫貧致富的自覺(jué)性和緊迫感。

三是樹(shù)立脫貧致富典型，開(kāi)展積極退保帶頭人活動(dòng)?；鶎痈刹恳匾暶撠氈赂粠ь^人的示范作用，在工作中善于發(fā)現(xiàn)脫貧典型事跡，營(yíng)造“我退保、我驕傲”的良好氛圍，傳遞正能量。對(duì)于積極主動(dòng)退出低保政策的家庭，要?jiǎng)?chuàng)造條件和機(jī)會(huì)進(jìn)行推廣和宣傳，比如通過(guò)村民大會(huì)、政治學(xué)習(xí)，以及召集全體低保受助人員開(kāi)展集體討論等形式，介紹自己脫貧致富退出低保的經(jīng)驗(yàn)和感想。

（二）扶貧必扶智，增強(qiáng)貧困人口自身“造血功能”

授人以魚(yú)不如授人以漁。扶智就是扶知識(shí)、扶技術(shù)、扶思路，幫助和指導(dǎo)貧困群眾著力提升脫貧致富的綜合素質(zhì)。如果扶貧不扶智，就會(huì)知識(shí)匱乏、智力不足、身無(wú)長(zhǎng)物，甚至造成貧困的代際傳遞。針對(duì)農(nóng)村貧困人口脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力的短板，目前應(yīng)主要抓好以下兩個(gè)方面的工作：

一是緊緊抓住教育扶貧這個(gè)根本。扶“錢(qián)”不如扶“智”，扶“今天”更要扶“明天”。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，阻斷貧困代際傳遞，這是貧困地區(qū)脫貧致富的根本之策。要加大資金支持力度，實(shí)施教育扶貧，統(tǒng)籌中央、地方財(cái)力向教育脫貧任務(wù)較重的地區(qū)和定點(diǎn)村傾斜，打好教育脫貧殲滅戰(zhàn)。推進(jìn)“教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃”，采取免、減、獎(jiǎng)、貸、助、補(bǔ)等多種方式，確保每個(gè)貧困孩子在各個(gè)教育階段“有學(xué)可上”“上得起學(xué)”，決不讓一名貧困孩子失學(xué)，不讓貧困孩子輸在起跑線上。

二是通過(guò)技能培訓(xùn)使貧困群眾都有一技之長(zhǎng)。技能培訓(xùn)是幫助貧困群眾脫貧最直接最有效的途徑。培訓(xùn)不能大水漫灌、大而化之，一定要因人而異，精準(zhǔn)施策。首先，基層政府要深入農(nóng)村開(kāi)展培訓(xùn)前的調(diào)研，充分了解貧困群眾所思所盼、所需所求；其次，要制定詳細(xì)的培訓(xùn)計(jì)劃，培訓(xùn)的組織者、培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)課程內(nèi)容、培訓(xùn)專家的聘請(qǐng)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等都要做出詳細(xì)的安排；再次，培訓(xùn)要符合實(shí)際，要符合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，符合貧困群眾文化程度，根據(jù)貧困群眾的實(shí)際需求量身定制、量體裁衣，真正發(fā)揮培訓(xùn)立竿見(jiàn)影的功效；最后，培訓(xùn)形式應(yīng)多樣化，既要注重“引進(jìn)來(lái)”，聘請(qǐng)外地專家現(xiàn)身說(shuō)法，也要組織貧困群眾“走出去”開(kāi)闊眼界，開(kāi)展各種形式的考查和學(xué)習(xí)。既要有針對(duì)性的培訓(xùn)致富知識(shí)和技能，也要讓貧困群眾在培訓(xùn)過(guò)程中增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)、提升本領(lǐng)。

總之政府要精心組織，重點(diǎn)抓好農(nóng)村職業(yè)技能培訓(xùn)，向建檔立卡貧困家庭全面免費(fèi)敞開(kāi)，讓他們“只要一技在手，全家脫貧有望”。提高貧困人口自謀職業(yè)、自我生存發(fā)展的能力，鼓勵(lì)其進(jìn)行自助生產(chǎn)，盡早退出低保制度。

（三）創(chuàng)造有利條件，加強(qiáng)對(duì)貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)考核

一是改進(jìn)工作流程，建立低保誠(chéng)信制度，使低保的退出更具有操作性。農(nóng)村家庭在申請(qǐng)低保時(shí)應(yīng)提供書(shū)面承諾，確保其信息真實(shí)有效，并授權(quán)低保部門(mén)查核其財(cái)產(chǎn)收入情況。未如實(shí)申報(bào)收入和財(cái)產(chǎn)情況的，經(jīng)查實(shí)應(yīng)取消低保資格并追回補(bǔ)助金，并將其列入重點(diǎn)監(jiān)控名單，再次申請(qǐng)時(shí)要接受更嚴(yán)格的審查。已申請(qǐng)到低保待遇的低保對(duì)象，應(yīng)定期向村（居）委會(huì)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)、收入、就業(yè)等情況，申報(bào)情況不實(shí)或拒絕申報(bào)的，暫停其低保待遇直至其如實(shí)申報(bào)為止。

二是加強(qiáng)基層低保工作隊(duì)伍建設(shè)。農(nóng)村貧困對(duì)象家計(jì)調(diào)查以及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)較多，而低保工作人員身處第一線，直接承擔(dān)家計(jì)調(diào)查過(guò)程中大量原始數(shù)據(jù)的收集、分類與整理工作。因此，目前要加強(qiáng)對(duì)基層低保工作人員的培訓(xùn)工作，有針對(duì)性地組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，更新知識(shí)，減少業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的差錯(cuò)。不僅要學(xué)習(xí)計(jì)算機(jī)知識(shí)、統(tǒng)計(jì)知識(shí)以及涉及農(nóng)村社會(huì)救助的相關(guān)知識(shí)，還要認(rèn)真學(xué)習(xí)低保的有關(guān)數(shù)據(jù)、政策、方法，注意收集整理，提高他們的業(yè)務(wù)水平和工作責(zé)任心，使他們了解家計(jì)調(diào)查以及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的性質(zhì)和意義，熟練掌握業(yè)務(wù)技能。

三是完善制度規(guī)范，加強(qiáng)信息聯(lián)動(dòng)。通過(guò)建立和完善制度規(guī)范，從制度層面明確民政部門(mén)進(jìn)行家計(jì)調(diào)查時(shí)的職責(zé)和權(quán)限，確保家計(jì)調(diào)查順利實(shí)施。成立基層社會(huì)救助事務(wù)協(xié)調(diào)小組等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)掌握低保扶持對(duì)象的數(shù)據(jù)信息和福利收入等情況，確保貧困對(duì)象家庭收入信息能夠準(zhǔn)確及時(shí)獲?。欢ㄆ谶M(jìn)行考核，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握貧困對(duì)象家庭收入的變化情況。協(xié)調(diào)小組要定期召開(kāi)低保工作專題會(huì)，對(duì)低保對(duì)象的進(jìn)退進(jìn)行會(huì)商、評(píng)估和認(rèn)定。對(duì)年人均純收入下降到低保標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶，應(yīng)將其納入低保對(duì)象并享受相關(guān)政策待遇；對(duì)年人均純收入達(dá)到或超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，按規(guī)定及時(shí)予以退出。

四是加大家計(jì)調(diào)查以及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)和設(shè)備的投入。貧困人口的家計(jì)調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作是貧困地區(qū)一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，任務(wù)繁重，各級(jí)民政部門(mén)在工作經(jīng)費(fèi)中應(yīng)列支貧困人口家計(jì)調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于數(shù)據(jù)采集、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、資料印刷、信息錄入、設(shè)備添置等，為該項(xiàng)工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造必要的條件。

（四）完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，加強(qiáng)對(duì)邊緣人群的救助

低保邊緣人群（也稱臨界低保人群）是指未能被低保制度覆蓋的貧困群體。目前針對(duì)低保邊緣人群的救助主要是臨時(shí)性救助，這部分人群收入水平低，收入不穩(wěn)定，返貧現(xiàn)象突出，成為潛在的低保救助人群。近年來(lái)，我國(guó)東部一些農(nóng)村地區(qū)相繼探索如何對(duì)低保邊緣人群實(shí)施有效的救助，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效[7]。通過(guò)完善社會(huì)救助體系為這部分人群提供必要的救助和扶持，努力在低保線之外構(gòu)筑一道新的防線。

一是建立和完善農(nóng)村低保邊緣群體臨時(shí)救助制度。2014年9月17日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定建立臨時(shí)救助制度，為困難群眾兜底線救急難。將一些由于突發(fā)事故、重大疾病、大量教育支出等原因致使生活暫時(shí)陷入困境的群眾納入救助體系。同時(shí)，應(yīng)在科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，科學(xué)確定邊緣人群體救助標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)可以考慮為低保標(biāo)準(zhǔn)的一定比例（如60％）。二是完善保障項(xiàng)目。低保邊緣人群比較脆弱，返貧風(fēng)險(xiǎn)較高，應(yīng)為收入稍微高出低保標(biāo)準(zhǔn)的低收入人群提供必要支持，從而避免低保制度對(duì)于這些邊緣人群所形成的“相對(duì)剝奪”[8]。因此，這部分人也應(yīng)納入到醫(yī)療、教育、法律等臨時(shí)性救助，防止其返貧，也使得低保戶不用擔(dān)心喪失低保附加福利，從而不自愿退出低保。這實(shí)際上是弱化了低保資格對(duì)享有附帶福利的影響，對(duì)減少福利依賴現(xiàn)象也能起到一定的作用。三是加大支出型貧困家庭救助力度。充分發(fā)揮社會(huì)救助各項(xiàng)目的作用，將家庭支出后生活水平在低保線下的貧困家庭納入低保范圍。例如，家庭成員因醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)支出過(guò)大影響家庭基本生活的，應(yīng)予以相應(yīng)的醫(yī)療救助和教育救助。制定支出型貧困家庭認(rèn)定辦法，完善救助條件和申請(qǐng)審核審批程序，制定臨時(shí)救助資金管理辦法和相對(duì)統(tǒng)一的臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，建立“救急難”制度。四是有效整合多部門(mén)救助力量。社會(huì)救助涉及多個(gè)部門(mén)，可以通過(guò)建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制或社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，不斷根據(jù)社會(huì)困難群體的需要，完善對(duì)困難群體的聯(lián)合救助。聯(lián)席會(huì)議成員應(yīng)包括民政、勞動(dòng)、殘聯(lián)、建設(shè)、教育、工會(huì)等政府職能部門(mén)，每年或每季度定期召開(kāi)一次，各部門(mén)可充分交流信息，能有效避免社會(huì)救助中因?yàn)槿狈贤ǘ赡艹霈F(xiàn)的“有的問(wèn)題重復(fù)管，有的問(wèn)題沒(méi)人管”的尷尬局面，有效杜絕社會(huì)救助的“盲點(diǎn)”。

[1] 鄭功成．社會(huì)保障學(xué)[M]．北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2005．

[2] 陳良瑾．社會(huì)救助與社會(huì)福利[M]．北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009．

[3] 徐麗敏．國(guó)外福利依賴研究綜述[J]．國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2008（11）：78-83．

[4] 方菲．農(nóng)村低保制度的公平正義問(wèn)題探討[J]．求實(shí)，2013（1）：90-93.

[5] 鄧大松，王增文．我國(guó)農(nóng)村低保制度存在的問(wèn)題及其探討[J]．山東經(jīng)濟(jì)，2008（1）：61-64.

[6] 韓華為，徐月賓．中國(guó)農(nóng)村低保制度的反貧困效應(yīng)研究——來(lái)自中西部五省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J]．經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014（6）：64.

[7] 肖云，鄒力．重慶農(nóng)村低保實(shí)施情況評(píng)析——政府執(zhí)行力視角[J]．重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）:30-34+141.

[8] 陳玲，亓棟．農(nóng)村低保邊緣群體救助問(wèn)題研究[J]．內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015（4）：39-43.

（責(zé)任編輯 李朝平）

A Study on System Fair and Perfecting the Exit Mechanism of Rural Subsistence Allowances System: A Case Study of Chongqing

DU Yi ZENG Jing

“Mobility management and dynamic management” are the basic requirements of the normal running rural subsistence allowances system. But from the point of view of system operation, “it is easy to enter but hard to quit” has always been the major problem which puzzles the smooth implementation of the system and the impact of the system fair. “Welfare dependency” phenomenon, high requirement of dynamic monitoring and other factors lead to imperfect of exit mechanism, which then result in the alleviate poverty population hard to withdraw from the system. This not only restricts the smooth implementation of the minimum living security system, but also is contrary to the justice of system. So we should find practical countermeasures to improve the exit mechanism and to promote the healthy operation of the rural subsistence allowances system.

system fair; rural subsistence allowances system; exit mechanism; countermeasures

杜毅（1977—），男，重慶人，重慶三峽學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民工問(wèn)題以及就業(yè)保障。曾靜（1995—），女，四川宜賓人，重慶三峽學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)2014級(jí)本科生，主要研究農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“農(nóng)村最低生活保障與扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制研究”（14YJC840004）；重慶社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下重慶農(nóng)村因病致貧返貧治理機(jī)制研究”（2017YBGL138）階段性成果。

F323.89

A

1009-8135（2018）02-0031-08