●肖 翔/財(cái)政部駐湖南專員辦黨組書記、監(jiān)察專員

全國財(cái)政工作會議提出要“堅(jiān)決防止和有效避免財(cái)政領(lǐng)域亂象叢生問題發(fā)生”，作為財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)的專員辦必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)，并加大力度查找監(jiān)管中的漏洞和空白點(diǎn)，做到提前發(fā)現(xiàn)問題，既抓前頭又抓后頭，發(fā)揮好財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用。

一、“財(cái)政亂象”的界定和背景

“財(cái)政亂象”是指不符合當(dāng)前財(cái)政法律、法規(guī)等的現(xiàn)象或問題。2017年全國財(cái)政工作會議指出，要“按既規(guī)范又加強(qiáng)的思路，研究改進(jìn)財(cái)政執(zhí)法檢查工作，堅(jiān)決防止和避免財(cái)政領(lǐng)域亂象叢生問題發(fā)生”。2017年2月，財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)在福建省調(diào)研時(shí)又進(jìn)一步指出 “專員辦要認(rèn)真思考，如何更有效發(fā)揮職能作用，特別在查找監(jiān)管漏洞和空白點(diǎn)方面，要注意提前發(fā)現(xiàn)問題，堅(jiān)決防止和有效避免財(cái)政領(lǐng)域亂象叢生問題的發(fā)生?！蔽覀冋J(rèn)為，“財(cái)政亂象”就是指所有違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)政規(guī)則的各種現(xiàn)象，它是我國當(dāng)前深化反腐倡廉中必須“堅(jiān)決防止和有效避免”的監(jiān)管問題。

二、當(dāng)前存在的主要財(cái)政亂象及其危害

現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政亂象五花八門，種類繁多。但從財(cái)政監(jiān)管的角度考察主要有以下幾種情況：

（一）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也有一定風(fēng)險(xiǎn)。我國《預(yù)算法》修訂后，財(cái)政部出臺了很多措施，在風(fēng)險(xiǎn)防控方面取得了明顯成效，但值得注意的是，有些部門違法違規(guī)采取花樣繁多的形式舉債，并且這些債務(wù)沒有納入地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中；有個別市縣政府和財(cái)政部門違法違規(guī)直接充當(dāng)舉債擔(dān)保和利用產(chǎn)業(yè)基金 “名股實(shí)債”；也有部分地方擅自將政府購買服務(wù)擴(kuò)大到工程建設(shè)領(lǐng)域，借道政府購買服務(wù)違規(guī)新增融資；還有部分地方利用PPP變相舉債，約定本金回購和最低回報(bào)；甚至個別地方新設(shè)融資平臺公司從事違規(guī)舉債，所有這些將構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累加大，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)滲透性和資金關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露，將會使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞，而由于金融體系的脆弱性，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很有可能演化成區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)隱患不得不防。

（二）地方財(cái)政收入“空轉(zhuǎn)”損害整體經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行

財(cái)政收入“空轉(zhuǎn)”，是指財(cái)政部門年初確定的收入目標(biāo)過高，年底難以實(shí)現(xiàn)，采取弄虛作假方式，通過財(cái)政部門向企業(yè)撥款后，由企業(yè)將資金以稅收等形式繳回財(cái)政，再通過倒賬虛增收入虛列支出，以完成每年的增長指標(biāo)行為。

地方政府財(cái)政“空轉(zhuǎn)”虛增財(cái)政收入的行徑看似多方得利，實(shí)則是一種虛假的敗壞經(jīng)濟(jì)的惡劣行為，最后損害的將是整個經(jīng)濟(jì)體系的正常運(yùn)行。地方政府財(cái)政“空轉(zhuǎn)”，同時(shí)也反映了政府對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的法律問責(zé)沒有到位，對地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)仍存在形式化、數(shù)據(jù)化、單一化的問題，必須脫虛向?qū)崱?/p>

（三）財(cái)政補(bǔ)貼中騙補(bǔ)、套補(bǔ)亂象導(dǎo)致腐敗發(fā)生

隨著我國財(cái)政補(bǔ)貼力度逐年加大，財(cái)政補(bǔ)貼所涉金額巨大、名目繁多、且具有明顯的“無償”性質(zhì)，從而導(dǎo)致不同群體強(qiáng)烈的“謀利”沖動。財(cái)政補(bǔ)貼的初衷是好的，但評選、發(fā)放中因監(jiān)管不力，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼被許多單位和個人視為“唐僧肉”，變著花樣大肆套取和擠占挪用，催生了大量騙補(bǔ)、套補(bǔ)的亂象。例如在開展中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理和使用情況專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，部分縣及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層村鎮(zhèn)在管理使用扶貧資金過程中管控不力，出現(xiàn)大量優(yōu)親厚友、虛報(bào)套取、謀取私利的問題；又如在開展新能源公交車運(yùn)行補(bǔ)助資金專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，部分市縣公交集團(tuán)、巴士公司故意篡改車輛上牌日期、年行駛里程等數(shù)據(jù)資料，虛假申報(bào)新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)助等，這些問題嚴(yán)重影響了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益和效果。

財(cái)政補(bǔ)貼有利于有效調(diào)節(jié)社會供求平衡，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)社會資源的優(yōu)化配置，維護(hù)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益，但由于企業(yè)開動各種腦筋想方設(shè)法要拿到資金，有時(shí)容易產(chǎn)生尋租行為，滋生官商勾結(jié)，出現(xiàn)返“回扣”、通“人情”現(xiàn)象，形成非法利益鏈條，導(dǎo)致腐敗問題多發(fā)。同時(shí)，這種亂象挫傷了企業(yè)、機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新積極性，透支了社會公信力，擾亂了黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣，甚至喪失了部分民心，必須予以整治。

（四）非稅收入比重居高不下致使投資環(huán)境惡化

為了減輕納稅人負(fù)擔(dān)，提高居民生活水平和生活質(zhì)量，增強(qiáng)企業(yè)活力，中央層面出臺了多項(xiàng)措施普遍降費(fèi)、簡政放權(quán)。然而，在一些地方財(cái)政收入中仍實(shí)行“稅不夠，費(fèi)來湊”，使得公共財(cái)政收入中的非稅比重上升，企業(yè)負(fù)擔(dān)加碼。

非稅收入占比過高不僅令財(cái)政收入質(zhì)量變差，也給企業(yè)帶來了沉重負(fù)擔(dān)。特別是一些不規(guī)范的收費(fèi)，還會成為滋生腐敗的溫床。非稅收入增長過快、占比過高，意味著企業(yè)的隱性負(fù)擔(dān)在加重，還會帶來當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的惡化，調(diào)整非稅收入比重成為提高財(cái)政收入質(zhì)量的必然選擇。

（五）“土地財(cái)政”引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不利于財(cái)政體制改革

多年來，我國地方財(cái)政過多依賴土地出讓金，地方財(cái)政出讓金的規(guī)模呈現(xiàn)大幅增長的趨勢。與此同時(shí)，我國政府債務(wù)規(guī)模也呈現(xiàn)大幅增長的趨勢，且部分地方政府債務(wù)相當(dāng)部分是用來收儲土地，強(qiáng)化了地方政府對土地財(cái)政的依賴。另一方面，大部分政府債務(wù)籌集的資金主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，難以取得良好的投資收益，更有部分項(xiàng)目屬于低水平重復(fù)建設(shè)和形象工程，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地出讓金從而形成的土地財(cái)政問題，既不利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，也在一定程度上制約了財(cái)政體制改革，同時(shí)也不利于房地產(chǎn)市場價(jià)格調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，因此有必要完善制度，深化財(cái)政體制改革。

（六）政府與市場邊界不清晰侵蝕了財(cái)政的公共性

近年來，部分地方政府為了擴(kuò)大可支配財(cái)力的規(guī)模，利用擁有的政治權(quán)力為國有資本提供各種優(yōu)惠待遇和政策支持，干涉市場環(huán)境，獲取了巨額經(jīng)濟(jì)收益。從長期看，這種趨勢會混淆政府與市場的邊界，破壞公平的市場競爭環(huán)境，侵蝕財(cái)政的公共性，不符合現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建方向，需要回歸本真。

（七）職能部門的“越位”和“缺位”破壞了市場的公平競爭

我國財(cái)政職能定位是明確的，但在我國財(cái)政活動中仍有職能“越位”和“缺位”現(xiàn)象發(fā)生，仍存在大量干預(yù)市場競爭，甚至直接介入市場競爭的行為。例如，有的地方政府直接通過財(cái)政補(bǔ)助的方式，給予處于競爭性領(lǐng)域的企業(yè)巨額資金補(bǔ)助，以達(dá)到扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的；有的地方政府為處于競爭性領(lǐng)域的企業(yè)違規(guī)提供稅收優(yōu)惠措施，提供超國民待遇；有的地方政府通過投融資平臺投資興辦國有企業(yè)參與市場競爭，以獲取國有資本經(jīng)營收益；甚至還有部分地方政府仍未擺脫“唯GDP是求”的執(zhí)政理念，地方財(cái)政承擔(dān)、提供社會公共服務(wù)和公共產(chǎn)品存在履行職責(zé)不到位的現(xiàn)象：不注重對基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能環(huán)保、科教文衛(wèi)事業(yè)等領(lǐng)域的投入。

根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政理論，財(cái)政具有非營利性，應(yīng)該在市場失效領(lǐng)域活動，發(fā)揮彌補(bǔ)市場失效的作用，而不能直接介入市場有效競爭領(lǐng)域，財(cái)政職能部門的職能“越位”和“缺位”會產(chǎn)生大量的尋租行為和破壞公平的市場競爭環(huán)境。

此外，“寅吃卯糧”征收過頭稅、虛列收支數(shù)據(jù)造假，以及各種違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為都屬于破壞經(jīng)濟(jì)秩序的財(cái)政領(lǐng)域亂象問題，必須加以整治。

三、新形勢下整治財(cái)政領(lǐng)域亂象的對策建議

目前，我國財(cái)政治理經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，已經(jīng)形成了一套比較完善的財(cái)政治理的理念、方法和途徑。本文僅從專員辦的工作職能轉(zhuǎn)型角度入手，探討強(qiáng)化現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)過程中，整治財(cái)政亂象的幾個主要著力點(diǎn)：

第一，進(jìn)一步加大預(yù)算管理監(jiān)察力度?，F(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，預(yù)算公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的基本特征，也是保障社會對財(cái)政運(yùn)行的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重大舉措。在新形勢下，財(cái)政專員辦工作職能轉(zhuǎn)型要突出對預(yù)算編制的監(jiān)督審核，在監(jiān)督檢查預(yù)算編制時(shí)，重點(diǎn)揭示預(yù)算編制過程中存在的預(yù)算編制不完整、預(yù)算指標(biāo)不細(xì)化、預(yù)算編制方法不合理的問題，并建議財(cái)政部門采用增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制方法、增加預(yù)算編制時(shí)間、逐步探索建立跨年度預(yù)算和中長期預(yù)算機(jī)制；在監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行過程中，要注重對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)察，強(qiáng)化預(yù)算約束力，堅(jiān)決查處違規(guī)調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算的行為,并督促他們建立起財(cái)政運(yùn)行有效的評價(jià)機(jī)制，完善更有效的財(cái)政資金審批、撥付和使用程序，既要嚴(yán)格資金申請審核力度，又要加快資金撥付流程，提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，促使財(cái)政更高效運(yùn)行；在監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行結(jié)果時(shí)，要配合執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)算的法治化執(zhí)行力度，堅(jiān)決查處以權(quán)代法強(qiáng)勢干涉財(cái)政資金分配的行為以及其他違法違規(guī)行為，不斷推進(jìn)財(cái)政管理的法治化。與此同時(shí)，要高度注重審查財(cái)政部門預(yù)算公開的范圍、內(nèi)容和時(shí)間是否符合相關(guān)規(guī)定，公開的范圍是否全面，內(nèi)容是否細(xì)化和易于理解，不斷提高預(yù)算公開透明程度。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)動態(tài)監(jiān)控。一是根據(jù)負(fù)債性質(zhì)進(jìn)行針對性監(jiān)管。對“顯性負(fù)債”要跟蹤監(jiān)管政府債務(wù)的增加和償還情況，關(guān)注其舉借的債務(wù)規(guī)模和條件是否符合相關(guān)規(guī)定，資金使用是否規(guī)范。對“隱性負(fù)債”要加強(qiáng)對國企，尤其是地方國企投融資平臺的調(diào)研，及時(shí)關(guān)注其是否可能形成政府債務(wù)。對“或有負(fù)債”加強(qiáng)監(jiān)控政府部門、事業(yè)單位以及國有企業(yè)是否存在違規(guī)對外提供擔(dān)保和保證的行為。二是發(fā)揮專員辦與省財(cái)政廳聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制優(yōu)勢，有效整合地方各級財(cái)政監(jiān)管力量，構(gòu)建多層次防控體系。三是發(fā)揮專員辦就地就近優(yōu)勢，深入基層實(shí)地調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢性問題，實(shí)地調(diào)研了解債務(wù)管理的具體情況，督導(dǎo)市縣及時(shí)采取措施化解風(fēng)險(xiǎn)。四是深化地方債務(wù)監(jiān)管政策研究,加強(qiáng)改革期間操作性問題研究，為完善地方政府債務(wù)監(jiān)管體系提出針對性、建設(shè)性的政策建議，助力建立、完善防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制和措施。

第三，疏堵結(jié)合治理收入虛增亂象，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管機(jī)制。一是構(gòu)建一套能疏通淤塞的科學(xué)指標(biāo)體系，淡化對財(cái)政收入增長率的考核，優(yōu)化年度收入預(yù)算編制方法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與GDP相適應(yīng)。二是增強(qiáng)堵住漏洞、規(guī)范地方財(cái)政收入的監(jiān)督管理職能，更加有利于依法實(shí)施收入征管和財(cái)政收入質(zhì)量提高。三是提高違規(guī)成本，遏制地方政府財(cái)政收入虛增，促使地方政府對虛增行為多發(fā)的稅種和非稅收入項(xiàng)目實(shí)行比例上解，將專員辦對中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管、地方收入質(zhì)量監(jiān)管等監(jiān)管工作的成果綜合運(yùn)用于一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配與收入質(zhì)量因素掛鉤。

第四，運(yùn)用大數(shù)據(jù)完善日常監(jiān)管，提升財(cái)政管理水平。嘗試建立地方財(cái)政收入運(yùn)行監(jiān)督數(shù)據(jù)平臺或定期分析報(bào)告制度。通過數(shù)據(jù)分析各地市縣非稅收入占比、非稅收入增長率、主體稅種增長率、地方獨(dú)享稅種增長率等指標(biāo)，對異常變動情況進(jìn)行分析研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)收入質(zhì)量出現(xiàn)的問題，并及時(shí)向財(cái)政部報(bào)送地方財(cái)政收入質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)管成果。這種監(jiān)管成果將作為中央轉(zhuǎn)移支付分配的重要依據(jù)，對專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題按一定比例扣減地方財(cái)力獎補(bǔ)資金，同時(shí)也可將查處的問題抄報(bào)當(dāng)?shù)厥〖壵⒓o(jì)委、組織部門等，以強(qiáng)化對市、縣政府的約束。另一方面，依據(jù)大數(shù)據(jù)掌握的情況合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。通過發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)一步理清中央、省、市縣之間的事權(quán)關(guān)系。

第五，加大財(cái)政法制建設(shè)力度。以改革的精神、法治的意識，全面貫徹實(shí)施預(yù)算法,為有效應(yīng)對預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》，全面提高政府依法行政、依法理財(cái)?shù)哪芰退?。此外，要不斷提升?cái)經(jīng)法律制度的質(zhì)量，更加強(qiáng)調(diào)財(cái)經(jīng)法制建設(shè)的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和漸進(jìn)性?！?/p>