●張金華 許 利

一、背景分析

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行著戰(zhàn)略性調(diào)整，我國農(nóng)業(yè)逐漸走向產(chǎn)業(yè)化，出現(xiàn)了規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的趨勢?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布以來，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系被正式確立。2016年，由中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，使得農(nóng)民對土地享有的經(jīng)營權(quán)可以作為抵押物向銀行申請貸款，金融部門作為資金提供方，“理性經(jīng)紀(jì)人”的趨利避害使其對農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物貸款的各方面條件有著嚴(yán)格的審核和把控，農(nóng)民切實(shí)可獲得的貸款資金并不足以滿足其生產(chǎn)生活等方面的需要。因此農(nóng)村長期存在融資難、融資貴的問題，這也成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素。

（二）國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國外大多數(shù)國家都實(shí)行了土地產(chǎn)權(quán)制度，這與我們國家的土地制度和法律制度有很大的不同。國外學(xué)者同意農(nóng)村土地房產(chǎn)抵押貸款融資應(yīng)與城市土地相同。在一定條件下，農(nóng)村土地具有一定的經(jīng)營價值，可以成為有效的抵押品。一旦債務(wù)人違約，已處置的抵押資產(chǎn)還款來源相對安全，因此土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險(xiǎn)不大可能存在（Lerman,2002;Deinininger,2003;Dwyer and Findeis,2008）。

國外大多數(shù)國家不同，國內(nèi)學(xué)者研究重點(diǎn)在于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。部分學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前法律政策、產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不具有推廣價值，理由為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在高風(fēng)險(xiǎn)，容易使得農(nóng)民失去土地和生活保障，危及社會穩(wěn)定（姜新旺，2007；陳錫文，2010）。占多數(shù)的另一部分學(xué)者對開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是支持的，研究的重點(diǎn)主要是如何破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制約因素，這主要分為兩個方面：一是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素，分析認(rèn)為農(nóng)地抵押貸款法律障礙并非決定因素，抵押難根本上還是取決于農(nóng)地流動性不足，承擔(dān)社會保障功能、抵押權(quán)保險(xiǎn)制度不健全，價值評估體系不完善等方面（王德福，2016；朱文勝，2017）；二是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式，有 “直接抵押”貸款模式（農(nóng)民將通過家庭承包獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)或以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位轉(zhuǎn)讓取得的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，在抵押登記、價值評估和其他程序后直接向銀行機(jī)構(gòu)申請貸款，沒有任何額外的擔(dān)保條件）和“間接抵押”貸款模式。間接貸款模式又分為三種：“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+擔(dān)保增信”貸款模式，“第三方擔(dān)保+農(nóng)地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)?！辟J款模式和 “農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+其他風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”貸款模式（黃惠春等，2016；李怡忻等，2016；紀(jì)秀江，2018）。

本文將學(xué)術(shù)界的理論研究與山東省沂南縣具體情況相結(jié)合，以沂南縣為例分析和探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的影響因素、面臨困境和實(shí)施成果，并提出相關(guān)的政策建議。

二、影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的因素分析

（一）確權(quán)登記頒證，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流動和抵押融資基礎(chǔ)

首先穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營權(quán)是重中之重。自新中國建立以來，我國農(nóng)村土地確權(quán)工作主要分為兩大階段。一是建國同年的11月正式成立地政司，并于次年頒布《中華人民共和國土地改革法》，以法定形式確認(rèn)農(nóng)民土地所有權(quán)，由政府向農(nóng)民頒發(fā)有關(guān)耕地、宅基地所有權(quán)的土地房屋所有權(quán)證書；二是從20世紀(jì)80年代后，通過對《土地登記規(guī)則》的頒布和幾次修改、補(bǔ)充，最終于1998年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂頒布《土地管理法》，標(biāo)志著我國又一次以立法形式完善了土地登記制度。2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《農(nóng)村土地承包法》，其中明確要求“村集體向農(nóng)民發(fā)放正式的權(quán)利文件，土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書”，這是我國第三次以立法形式對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的支持和保護(hù)。十九大報(bào)告提出“要保持保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，進(jìn)一步給農(nóng)民相對而言更加充分且更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

從2012年5月開始，沂南縣結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)，考慮到本縣實(shí)際情況，按照“先易后難、梯次推進(jìn)”的工作思路，推行創(chuàng)新型“一二三四”工作方法（一是落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障；二是強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)、督查考核兩項(xiàng)措施；三是嚴(yán)把調(diào)查摸底、勘測編繪、公示簽字三個環(huán)節(jié)；四是做好推進(jìn)改革、兩區(qū)同建、小城鎮(zhèn)建設(shè)、群眾路線教育四個結(jié)合），先后開展了兩輪試點(diǎn)、三次擴(kuò)面，確保確權(quán)登記工作穩(wěn)妥有序地開展。同時重視關(guān)鍵問題，著力解決具體問題，確保工作穩(wěn)步推進(jìn)。2014年8月底，全縣522個涉農(nóng)村莊21.4萬農(nóng)戶順利申領(lǐng) 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，沂南縣在全國率先全面完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，被《農(nóng)民日報(bào)》譽(yù)為頒鐵證賦實(shí)權(quán)的“縣級樣本”。

其次開展其他方式承包土地確權(quán)登記是有益補(bǔ)充。在開展確權(quán)登記頒證工作時，積極探索其他確權(quán)方式以認(rèn)證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，總結(jié)推廣了書面申請、鄉(xiāng)村初審、實(shí)地勘測、信息公示、登記備案、頒發(fā)權(quán)證“六步”確權(quán)登記工作法，先登記采取其他方式承包的土地，然后面向相應(yīng)對象發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。如，沂南縣盛大慶果樹種植專業(yè)合作社承包周邊4個村的荒山538.61畝，根據(jù)其申請，為其頒發(fā)了4本農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

三是放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵。近年來的政府工作報(bào)告提出，要進(jìn)一步推進(jìn)改革，完善農(nóng)村“三權(quán)分置”辦法。2016年10月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出三權(quán)分置并行。此項(xiàng)舉措也是當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革中最令人矚目的焦點(diǎn)。三權(quán)主要是指：第一，集體土地所有者依法有權(quán)占用，使用，收益和處分集體土地；第二，土地承包經(jīng)營者依法擁有、使用、承包經(jīng)營的收入的權(quán)利；第三，土地經(jīng)營權(quán)所有人依照法律規(guī)定在一定時期內(nèi)擁有、培育和取得相應(yīng)的土地出讓收入的權(quán)利。而三權(quán)分置就是要構(gòu)建好這三權(quán)之間的關(guān)系。沂南縣積極探索經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)相分離的具體形式。為了使經(jīng)營權(quán)放開，有關(guān)部門還擬定《沂南縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證登記頒證辦法》，并在“辦法”中規(guī)定：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位集中用于規(guī)模經(jīng)營的土地出讓，理應(yīng)被授予“農(nóng)村土地經(jīng)營資格證書”。目前，沂南縣政府已經(jīng)向雙收蔬菜種植合作社等52個合作社頒發(fā)了經(jīng)營權(quán)證。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)放活，為社會工商資本提供了許多下鄉(xiāng)機(jī)遇。

（二）搭建交易平臺，是土地順暢流轉(zhuǎn)的保證

為加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記成果轉(zhuǎn)化，盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，保證產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范有序進(jìn)行，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，沂南縣制定出臺了包括《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作實(shí)施意見》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易規(guī)則》在內(nèi)的多項(xiàng)文件，依據(jù)“政府建設(shè)、統(tǒng)一管理、管辦分離、全程監(jiān)察”的原則，建設(shè)完成了新型的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)體系。

同時，將農(nóng)民的可流轉(zhuǎn)土地與合作社的需求信息進(jìn)行公布，建造了土地流轉(zhuǎn)供求雙方的橋梁，為全縣土地流轉(zhuǎn)工作奠定了良好基礎(chǔ)。2017年我縣成立了1個縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易中心和16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心，并搭建網(wǎng)絡(luò)電子化交易系統(tǒng)，建立健全了交易規(guī)則、信息聯(lián)絡(luò)員、合同鑒證員崗位職責(zé)，保障了市場交易依法按規(guī)定有序進(jìn)行，切實(shí)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社為加快農(nóng)村資源開發(fā)和農(nóng)村資產(chǎn)資本化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積36萬畝，參加流轉(zhuǎn)的農(nóng)民人數(shù)達(dá)10.2萬人，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

（三）制度保障及措施

在堅(jiān)持和完善耕地保護(hù)制度前提下，沂南縣積極探索建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)以權(quán)抵押融資的工作體制機(jī)制，先后制定出臺了《關(guān)于開展土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作的意見》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金管理辦法》、《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)的實(shí)施意見》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作考核獎勵暫行辦法》等文件，建立注冊認(rèn)證、產(chǎn)權(quán)交易、價值評估、風(fēng)險(xiǎn)控制、信用評估和資產(chǎn)處置六大平臺，努力破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資瓶頸問題，為農(nóng)民融資提供相應(yīng)的制度保障和措施。

一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記管理制度。對需要以權(quán)抵押融資的經(jīng)營主體，縣農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資登記備案工作，產(chǎn)權(quán)抵押融資登記備案免收登記費(fèi)，其工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

二是明確以權(quán)抵押融資工作流程。沂南縣進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)抵押融資貸款流程，具體工作流程如下：貸款申請—資格審查—資產(chǎn)評估—抵押登記—發(fā)放貸款—貸后監(jiān)管，嚴(yán)格抵押貸款發(fā)放程序，完善貸款發(fā)放機(jī)制，做到以權(quán)抵押融資工作的簡單易操作，程序明了不復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)把控較容易，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資所有流程規(guī)范、公正、透明，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

三是建立以權(quán)抵押融資聯(lián)合審查機(jī)制。按照申請人的申請抵押標(biāo)的物屬性，具體而言，農(nóng)業(yè)銀行、財(cái)務(wù)部門和擔(dān)保和保險(xiǎn)部門多方聯(lián)合組成審查小組，對抵押貸款憑單的合法性、目標(biāo)對象的所有權(quán)、抵押狀況、個人身份、信貸、資產(chǎn)等進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，并共同撰寫聯(lián)合審查報(bào)告予以公示，設(shè)立抵押貸款工作檔案。

四是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估體系。按照抵押貸款管理辦法，建立完善的抵押物價值評估體系，以抵押財(cái)產(chǎn)權(quán)評估值的80%作為提高涉農(nóng)貸款貸款額度的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民享有的股權(quán)抵押貸款的評估細(xì)節(jié)將綜合考慮把地面作物預(yù)期收入、地面附著物價值、國家和地方財(cái)政補(bǔ)貼以及土地流轉(zhuǎn)成本、人工成本、生產(chǎn)資料成本等包括在內(nèi)的各方面情況，以及信貸業(yè)務(wù)的期限、風(fēng)險(xiǎn)度，抵押物變現(xiàn)的難易程度、變現(xiàn)貶值程度、變現(xiàn)稅費(fèi)等因素，評估機(jī)構(gòu)也會對抵押農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的評估，所收取評估費(fèi)用按最低標(biāo)準(zhǔn)的三分之一。此外，貸款金額低于30萬元的，可以參照當(dāng)?shù)厥袌鰞r格進(jìn)行評估，不得收取評估費(fèi)用。結(jié)合沂南縣的實(shí)際情況，因地制宜地健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估體系。

五是豐富農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保形式。建立完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保體系，鼓勵專業(yè)擔(dān)保公司積極開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作，縣財(cái)政按照確定的標(biāo)準(zhǔn)對出現(xiàn)的不良擔(dān)保進(jìn)行補(bǔ)償，對在擔(dān)保抵押工作中成績突出的給予獎勵。鼓勵二、三產(chǎn)業(yè)以不同形式進(jìn)入農(nóng)業(yè)抵押貸款擔(dān)保領(lǐng)域，通過村企、鎮(zhèn)企等社會資金設(shè)立區(qū)域性擔(dān)保公司，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作提供企業(yè)再擔(dān)保。鼓勵新型經(jīng)營主體通過多戶聯(lián)保，形成集體優(yōu)勢，增加貸款額度，分擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵有條件的鎮(zhèn)、村成立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)合會，負(fù)責(zé)經(jīng)營主體與金融機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)企業(yè)的協(xié)調(diào)，在貸款人向銀行提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等抵押物的基礎(chǔ)上，由聯(lián)合會再為貸款人提供擔(dān)保，增強(qiáng)抵御農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的能力。

六是建立以權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。從本質(zhì)上看，農(nóng)民對其土地享有的經(jīng)營權(quán)并不是一個完整的產(chǎn)權(quán)，因此，以其為抵押物融資必然會衍生出很復(fù)雜的各種情況。關(guān)于抵押貸款融資權(quán)的必然風(fēng)險(xiǎn)，沂南縣出資一千萬元人民幣，設(shè)立專項(xiàng)資金賠償農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資風(fēng)險(xiǎn)，來補(bǔ)償農(nóng)村房屋抵押貸款給有關(guān)承辦銀行。沂南縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心在發(fā)放抵押貸款的情況下，將為相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)問題提供優(yōu)惠產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)，處理抵押產(chǎn)權(quán)，加快處置不良資產(chǎn)，并將收益還清至銀行。處置后若有存在差價，則由縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金承擔(dān)1/3，最大程度保障了農(nóng)民和相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)的利益最大化和損失最小化。

七是引入涉農(nóng)保險(xiǎn)分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)。針對沂南縣實(shí)際情況，積極推動農(nóng)業(yè)貸款財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的發(fā)展，鼓勵擴(kuò)大保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和其他保險(xiǎn)的覆蓋面和規(guī)模，積極探索適宜農(nóng)作物，蔬菜和畜牧業(yè)的工業(yè)保險(xiǎn)。擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，增加保險(xiǎn)險(xiǎn)種，提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平，積極開展涉農(nóng)貸款保證保險(xiǎn)。使用戶、保險(xiǎn)公司、信貸部門分擔(dān)這一風(fēng)險(xiǎn)，提高貸款金額的同時降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為銀行信貸參與的一項(xiàng)內(nèi)容，鼓勵借款人為貸款擔(dān)保資產(chǎn)提供保險(xiǎn)，不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和滲透率。

八是建立貸后資金使用監(jiān)管機(jī)制。建立健全金融貸款項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法，不僅能加強(qiáng)信貸部門對貸后資金使用的監(jiān)督管理，而且對農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位貸款項(xiàng)目監(jiān)測力度的加強(qiáng)有促進(jìn)作用。建立相應(yīng)的監(jiān)督檢查小組，對以經(jīng)營權(quán)抵押融資項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督，對于及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營中可能存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)有利，提出財(cái)產(chǎn)保全和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等適時措施，以求盡量減少抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

九是建立抵押融資財(cái)政激勵機(jī)制。沂南縣財(cái)政為鼓勵對農(nóng)村抵押貸款融資做出突出貢獻(xiàn)的部分單位和個人，專門撥付資金設(shè)立專項(xiàng)獎勵基金，具體包括向農(nóng)村抵押貸款銀行發(fā)放同年新增貸款累計(jì)額度的5‰，獎勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)2‰。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資面臨的困境

（一）評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值存在困難

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，沒有專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)或評估人員。通常，銀行機(jī)構(gòu)和貸款方基于地租、預(yù)期土地收益等來協(xié)商定價。地租可以基于市場供需評估，是一個相對容易衡量的固定價值。土地的預(yù)期凈收入受自然條件和市場價格的很大影響，有很大的不確定性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，其被用于價值評估時往往被低估，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)估值偏離真實(shí)價值，影響農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位申請貸款的積極性。

（二）處置耕地管理權(quán)難

在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)逾期抵押貸款到位后，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)或第三方處置機(jī)構(gòu)可以按照合同處分抵押權(quán)，但在實(shí)際經(jīng)營中會遇到很多困難。首先，銀行機(jī)構(gòu)和第三方機(jī)構(gòu)都不能自己種植土地。他們只能通過折價和銷售來處置土地。鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，農(nóng)民出于人情方面的考慮通常不愿意接管這種問題，這使得銀行等金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。其次，土地流轉(zhuǎn)市場供給大于需求，是一種“買方市場”。從土地流轉(zhuǎn)情況來看，扣除部分農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)移、部分農(nóng)村土地條件不適宜流轉(zhuǎn)，產(chǎn)權(quán)交易市場仍有大量土地等待流通。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理實(shí)體寧愿接手新的土地經(jīng)營權(quán)，也不愿意接管這種出現(xiàn)“問題”的經(jīng)營權(quán)。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定

為保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的期限一般較為寬松。建立合同的前提條件是支付流轉(zhuǎn)租金，而一年的租金只能保證在一年內(nèi)對經(jīng)營權(quán)有完全控制權(quán)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)也具有完整的物權(quán)屬性，可以依據(jù)此向銀行機(jī)構(gòu)申請貸款。一旦企業(yè)實(shí)體經(jīng)營不善，就無法繼續(xù)支付租金，也就失去流轉(zhuǎn)合同的基礎(chǔ)法律關(guān)系。銀行沒有足夠的時間處理債權(quán)，農(nóng)民耕種收回的土地，這往往導(dǎo)致銀行和農(nóng)民之間的爭端。

四、山東省沂南縣的做法及成效

盡管存在上述一些困難，山東省沂南縣通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，已初步建立了一套農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機(jī)制，具有風(fēng)險(xiǎn)可控、程序簡潔、運(yùn)行高效、利于發(fā)展的優(yōu)勢，很大程度上拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實(shí)現(xiàn)了“政府搭建平臺，農(nóng)民得到實(shí)惠，擔(dān)保積極參與，銀行放心借貸，企業(yè)借勢發(fā)展，農(nóng)業(yè)升級富強(qiáng)”的改革發(fā)展之路。截至目前，全縣累計(jì)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款736宗，共計(jì)3.58億元。

（一）促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

沂南縣盛大慶果樹種植專業(yè)合作社利用頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》累計(jì)以證抵押融資8000萬元，用于馬泉創(chuàng)意休閑園建設(shè)，打造了一處集有機(jī)農(nóng)業(yè)觀光采摘、休閑度假、自然科普等于一體的高品位休閑農(nóng)業(yè)旅游區(qū)。

（二）促進(jìn)了新型經(jīng)營主體發(fā)展

沂南縣經(jīng)營餐館的李勝，厭倦了城市生活，向往風(fēng)景優(yōu)美、悠然自得的美國莊園生活，借著中央一號文件鼓勵興建“家庭農(nóng)場”的東風(fēng)，在沂南縣張莊鎮(zhèn)新莊村流轉(zhuǎn)土地160畝，并以權(quán)抵押貸款420萬元，盤活農(nóng)村土地、勞動力、資本、技術(shù)、技藝等資源要素，立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和市場需求，選擇成長空間大、最有競爭力的特色農(nóng)業(yè)，購買和配套微耕機(jī)、微滴灌、自動卷簾機(jī)等各種基礎(chǔ)投資，注冊成立了沂南縣首個家庭農(nóng)場——“智圣家庭農(nóng)場”，在綠色蔬菜的開發(fā)中，種植了十多種樹種（如櫻桃，柚子，蘋果，梨，李子和葡萄等），使采摘與觀光相得益彰，成為第一個“吃番茄”的人，為家庭農(nóng)場建設(shè)的起到典范和帶頭作用。

（三）促進(jìn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營

沂南縣雙堠鎮(zhèn)和平村有116戶353口人，土地面積1234.32畝。2013年5月發(fā)布農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證后，村民以一地一攤的方式加入合作社，共有300畝土地改建為潤澤縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園。 每畝年保證收入1000元，根據(jù)合作社所獲得收益，股息再次分配。截至2018年2月，合作社利用按揭貸款總投資400多萬元，建成35個溫室，4個大拱棚，完整的水回路。蔬菜年平均產(chǎn)量350萬斤，銷售收入1050萬元。

（四）促進(jìn)了農(nóng)民增收

沂南縣辛集鎮(zhèn)李家屯村的李學(xué)江用11畝地的土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押貸款8萬元，擴(kuò)建了養(yǎng)豬場，現(xiàn)有40間豬欄、14頭母豬，是原來的3倍，當(dāng)年收益就翻了一番，正準(zhǔn)備繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模。在沂南縣清洛鎮(zhèn)河西村，大多數(shù)中青年勞動者在外工作，土地只能以每畝400元的價格承包給個人，自從五豐源合作社將100畝流轉(zhuǎn)土地做起蔬菜大棚后,土地大幅增值,達(dá)到1500元/畝,成了“香餑餑”。

四、存在的問題及政策建議

（一）立法上的限制和沖突

這是目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押所面臨的最大的法律問題。目前,中央一號文件提出賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，但無論是民法的一般法律民事法律還是土地管理法律、擔(dān)保法律、農(nóng)村土地承包法律、產(chǎn)權(quán)法律等與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有關(guān)的相關(guān)法律，大多數(shù)都沒有明確規(guī)定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可以抵押或可以通過抵押轉(zhuǎn)讓，反而更多的是隱晦地限制或禁止。建議修改有關(guān)法律，允許農(nóng)民在獲取貸款時將住房、宅基地使用權(quán)、林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，統(tǒng)一規(guī)定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、抵押程序和長期保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，與商業(yè)銀行的逐利性相矛盾

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不但受自然條件制約，也要面臨不斷變化的市場需求，需要承擔(dān)較高的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。同時，農(nóng)產(chǎn)品本身供給彈性大、需求彈性小的特點(diǎn)又會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益低，收益偏低。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的上述特性，這必將削弱商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性，與商業(yè)銀行以利潤最大化目標(biāo)相悖。因此，國有商業(yè)銀行更傾向選擇戰(zhàn)略性退出農(nóng)村金融市場。目前，僅有農(nóng)村信用社和小額貸款公司參與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，其他金融機(jī)構(gòu)愿意參與的比重還很低。因此需要創(chuàng)新財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,打消其顧慮，建議各級政府加大財(cái)政扶持力度，建立土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，并對土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押貸款給予貸款貼息和保費(fèi)補(bǔ)貼。金融機(jī)構(gòu)也要轉(zhuǎn)變觀念,增強(qiáng)服務(wù)三農(nóng)的意識，以擴(kuò)大農(nóng)村信用貸款規(guī)模，把不斷推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作中的首要宗旨，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資的途徑方法，逐漸占領(lǐng)這塊市場。

（三）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系不健全

現(xiàn)階段，各商業(yè)銀行對權(quán)證抵押貸款不認(rèn)可，擔(dān)保公司又不愿為農(nóng)業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)，因此在一定程度上造成了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體“融資難”、“融資貴”的問題。建議創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，建立健全由財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，進(jìn)一步引導(dǎo)推動金融資本投入農(nóng)業(yè)，逐步化解“融資難”、“融資貴”的問題。建議與山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司合作，由各級財(cái)政出資建立風(fēng)險(xiǎn)基金，由山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司擔(dān)保，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)議放大15倍，充分發(fā)揮財(cái)政資金的撬動作用，放大財(cái)政支農(nóng)效果。土地承包經(jīng)營權(quán)證可作為擔(dān)保公司反擔(dān)保抵押物，在現(xiàn)階段充分發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的作用?！?/p>

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