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        推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策研究
        ——以湖北省武漢市為例

        2018-03-28 09:39:46黃清峰
        財(cái)政監(jiān)督 2018年11期
        關(guān)鍵詞:服務(wù)業(yè)財(cái)政養(yǎng)老

        ●黃清峰

        一、政府介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的理論分析

        養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)、滿(mǎn)足老年人特殊生活需求和精神需求的服務(wù)行業(yè)。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)提供主體的不同,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)又可分為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。就養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)律和所處階段而言,無(wú)論是作為滿(mǎn)足老年群體需要的基本公共服務(wù)保障事業(yè),還是作為以“服務(wù)”為產(chǎn)品的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng),政府必須要明確責(zé)任,既要承擔(dān)基本公共養(yǎng)老服務(wù)的兜底責(zé)任,同時(shí)還要引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本和民間力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

        (一)“市場(chǎng)失敗”理論

        “市場(chǎng)失敗”理論認(rèn)為,雖然市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用,但完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)只是存在于理論層面。市場(chǎng)機(jī)制本身存在自身無(wú)法克服的弊端和缺陷,比如壟斷、外部性、公共產(chǎn)品供給、社會(huì)福利和收入不公等。這就必須借助市場(chǎng)機(jī)制之外的力量予以校正和彌補(bǔ)。尤其政府是社會(huì)公共利益的代表,有責(zé)任在市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”失靈時(shí),伸出“看得見(jiàn)的手”,對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)施必要的干預(yù),保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

        在人口老齡化社會(huì)背景下,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖然是一項(xiàng)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè),但它也是一項(xiàng)復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程,存在“回報(bào)低、回收慢、經(jīng)營(yíng)難”等問(wèn)題,民間、社會(huì)資本介入面臨諸多掣肘。在當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足、養(yǎng)老服務(wù)需求呈多樣化和差異化發(fā)展的情形下,政府要在履行保障基本養(yǎng)老服務(wù)需求兜底職責(zé)的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,繁榮養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

        (二)“財(cái)政調(diào)控”理論

        財(cái)政調(diào)控是國(guó)家以一定的財(cái)政政策工具為基礎(chǔ),綜合運(yùn)用財(cái)政收入和支出政策手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供求平衡,保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的有效方式。其目的是為了彌補(bǔ)由于市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的空白,保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活得以正常進(jìn)行。政府投資、稅收收入和轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政調(diào)控的主要工具。近年來(lái),為激發(fā)社會(huì)資本活力和創(chuàng)造力,提升財(cái)政調(diào)控的質(zhì)量和效率,政府部門(mén)開(kāi)始廣泛采用PPP(政府和社會(huì)資本合作)、政府產(chǎn)業(yè)基金等新模式來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)公共需求。

        對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)而言,各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政職能,建立健全財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以及財(cái)政支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的政策體系,逐步加大政府直接投入以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)補(bǔ)貼力度,綜合運(yùn)用各類(lèi)財(cái)政政策工具,統(tǒng)籌、調(diào)動(dòng)社會(huì)各類(lèi)資源,增加養(yǎng)老服務(wù)有效供給。

        二、財(cái)政政策支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要做法和模式

        (一)完善資金籌措機(jī)制,不斷加大資金投入力度

        公共財(cái)政支出是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要資金來(lái)源,包括中央和地方政府的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助投資、各級(jí)福利彩票公益金等。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的公共財(cái)政支出主要用于老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和其他類(lèi)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼、社區(qū)日間照料和短期托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)補(bǔ)助、基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼等。“十二五”期間,養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度不斷加大,僅中央預(yù)算內(nèi)投資就投入108億元,各級(jí)彩票公益金投入285億元。2016年開(kāi)始,中央財(cái)政繼續(xù)每年投入10億元、累計(jì)投入50億元,在“十三五”期間開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。據(jù)相關(guān)研究預(yù)測(cè),在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域,“十三五”時(shí)期政府將合計(jì)投入2908億元,年均581.6億元,財(cái)政支持力度明顯加大,年均增長(zhǎng)18.2%。

        在地方層面,除了與中央層面配套的三類(lèi)資金外,一些地方政府還設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金,從地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)拿出資金給予支持。以武漢市為例,“十二五”以來(lái),武漢市老年人口平均每年以5萬(wàn)左右的速度增長(zhǎng)。截至2017年底,武漢市60歲以上老年人口達(dá)到178.85萬(wàn),占總?cè)丝诘谋壤秊?0.95%,進(jìn)入到中度人口老齡化社會(huì)階段。為積極適應(yīng)社會(huì)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì),切實(shí)滿(mǎn)足老年群體多層次、多元化養(yǎng)老服務(wù)需求,武漢市積極發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用,不斷完善養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金籌措機(jī)制。通過(guò)建立市區(qū)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金,構(gòu)建財(cái)政、彩票公益金、社會(huì)投入相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元化投入機(jī)制,加大政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的資金投入力度。

        (二)創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制,推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給PPP模式

        PPP模式即 Public—Private—Partnership (公私合營(yíng)模式),它是一種公共服務(wù)投入機(jī)制的創(chuàng)新。成功的PPP是一種“政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏”的模式。當(dāng)前,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),地方融資平臺(tái)開(kāi)始逐步規(guī)范轉(zhuǎn)型,推廣PPP模式勢(shì)在必行。2017年8月,財(cái)政部、民政部、人社部聯(lián)合發(fā)文,鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)財(cái)政投入及管理方式的創(chuàng)新,提升養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率,推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

        武漢市作為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)地區(qū),通過(guò)PPP、政府產(chǎn)業(yè)基金等新模式充分發(fā)揮財(cái)政資金的帶動(dòng)作用,加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域企業(yè)、社會(huì)組織的扶持,從而吸引社會(huì)資本流向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。同時(shí),加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度,增加購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目,扶持發(fā)展一批服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)、社會(huì)信譽(yù)好的社會(huì)組織和企業(yè)承接養(yǎng)老服務(wù)。目前,武漢市已經(jīng)累計(jì)吸引社會(huì)資金40多億進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。組建、培育、吸納參與居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織和服務(wù)加盟團(tuán)隊(duì)5800余家,對(duì)接提供家政服務(wù)、助餐應(yīng)急、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等綜合性服務(wù)。由社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)217家,養(yǎng)老床位數(shù)3萬(wàn)余張,社會(huì)力量已逐漸成為武漢市設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、提供養(yǎng)老服務(wù)的主體。2017年4月,武漢市民政局、九州通醫(yī)藥集團(tuán)有限公司和上海人壽堂國(guó)藥有限公司聯(lián)合打造我國(guó)目前最大的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目,將在武漢市社會(huì)福利院B座建設(shè)一家可提供1000多個(gè)床位的養(yǎng)老院。

        (三)支持新興技術(shù)推廣運(yùn)用,大力發(fā)展智慧養(yǎng)老

        智慧養(yǎng)老即將信息技術(shù)、人工智能和互聯(lián)網(wǎng)思維與養(yǎng)老服務(wù)相融合,并在此基礎(chǔ)上為老年群體提供個(gè)性、高效的智能養(yǎng)老服務(wù)。智慧養(yǎng)老模式將為老年群體提供更為高效、便捷、精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù),它不僅是一項(xiàng)技術(shù)革新,更是傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和未來(lái)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。但是,作為智慧城市建設(shè)的重要組成部分,智慧養(yǎng)老必須要有雄厚的財(cái)政投入支持。政府相關(guān)部門(mén)既要建立以老年人信息、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)平臺(tái),同時(shí)還要通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金、先建后補(bǔ)或PPP模式等加強(qiáng)對(duì)智慧養(yǎng)老的財(cái)政支持,鼓勵(lì)社會(huì)資本建設(shè)智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)和示范項(xiàng)目。

        近年來(lái),《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020年)》等支持智慧養(yǎng)老的政策密集出臺(tái),表明智慧養(yǎng)老建設(shè)已成為國(guó)家戰(zhàn)略。部分地區(qū)和城市也加大對(duì)智慧養(yǎng)老的財(cái)政資金投入,對(duì)于智能化養(yǎng)老平臺(tái)給予積極的財(cái)稅補(bǔ)貼。在北京、上海、深圳、天津、武漢等智慧養(yǎng)老先行城市,智能化、適老化的社區(qū)已經(jīng)初現(xiàn)雛形。

        武漢市智慧養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)一直走在全國(guó)前列。早在2013年初,武漢市就開(kāi)始實(shí)施“一鍵通”惠民工程,即老年群體在家通過(guò)“一鍵通”手機(jī)就可享受家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、助餐應(yīng)急、精神慰藉四項(xiàng)基本居家養(yǎng)老服務(wù)。2017年,武漢市民政、發(fā)改委、財(cái)政、公安、人社、綜治辦、衛(wèi)計(jì)委、網(wǎng)信辦等政府部門(mén)聯(lián)手打造智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持智慧養(yǎng)老運(yùn)作,鼓勵(lì)引導(dǎo)承接平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)力量組建、吸納各類(lèi)涉老服務(wù)資源。2018年1月,武漢市出臺(tái)《武漢市推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”新模式實(shí)施方案》,通過(guò)財(cái)政投資、稅費(fèi)優(yōu)惠、政府購(gòu)買(mǎi)等方式大力探索和培育養(yǎng)老服務(wù)新模式、新業(yè)態(tài)。

        (四)發(fā)揮稅費(fèi)杠桿作用,切實(shí)落實(shí)補(bǔ)助政策

        產(chǎn)業(yè)政策理論認(rèn)為,稅收優(yōu)惠政策是培育、引導(dǎo)某項(xiàng)幼稚產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展行之有效的產(chǎn)業(yè)政策工具之一,并且因其具有便于調(diào)控、行政費(fèi)用較低的優(yōu)勢(shì)而被世界各國(guó)政府廣泛使用。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性和當(dāng)前我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)實(shí)情況決定了完全依靠市場(chǎng)的力量來(lái)滿(mǎn)足老年群體的各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)需求是不現(xiàn)實(shí)的。因此,只有通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政資金的保障和引導(dǎo)作用,才能為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的資金和政策基礎(chǔ)。

        按照黨的十八大做出的“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的戰(zhàn)略部署,國(guó)務(wù)院及相關(guān)涉老部門(mén)密集出臺(tái)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策,對(duì)包括土地劃撥、場(chǎng)所建設(shè)、投融資、人才培養(yǎng)等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予稅收優(yōu)惠,大力扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

        自武漢市獲批全國(guó)首批42個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市之一以來(lái),不斷創(chuàng)新扶持舉措、不斷完善財(cái)政政策扶持體系。目前,武漢市建立了養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展資金保障制度,健全高齡老人的津補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。采取財(cái)政貼息、小額貸款、項(xiàng)目補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)榷喾N方式加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸投入,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)拓寬抵押擔(dān)保物范圍,支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)信貸需求。

        三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政支持政策中存在的問(wèn)題

        (一)政策支持體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性有待提高

        1、政策制定缺乏一定的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐?;A(chǔ)數(shù)據(jù)的掌握運(yùn)用是科學(xué)決策的基本前提,一項(xiàng)行之有效的公共政策必須要將理性的數(shù)據(jù)分析與感性的經(jīng)驗(yàn)判斷相結(jié)合。習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào),改革方案一定要搞好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測(cè)算。從當(dāng)前我國(guó)各個(gè)層級(jí)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策內(nèi)容和出臺(tái)的過(guò)程來(lái)看,包括老年人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息、老年人口服務(wù)需求信息、從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或業(yè)務(wù)活動(dòng)的企事業(yè)單位信息等在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)綜合監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系尚未構(gòu)建、形成,政策的制定往往是基于相關(guān)部門(mén)分別上報(bào)的零散數(shù)據(jù),再綜合考慮經(jīng)驗(yàn)判斷、各類(lèi)專(zhuān)家建言獻(xiàn)策、民意調(diào)查和領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)等,缺乏數(shù)據(jù)測(cè)算和實(shí)證研究環(huán)節(jié)。這就很難為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制定科學(xué)有效的財(cái)政支持政策,同時(shí)這也是導(dǎo)致在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中財(cái)政投入效率低下、難以穩(wěn)定持續(xù)的重要原因。

        2、管理分散導(dǎo)致政策缺乏系統(tǒng)性,落實(shí)力度不夠。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)涉及財(cái)政、規(guī)劃、住房城建、衛(wèi)生教育、國(guó)土資源、文化體育、公安消防等諸多部門(mén)的系統(tǒng)性工程,絕非僅僅通過(guò)財(cái)稅、民政等幾家部門(mén)之力能建設(shè)完成。從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì),尚未建立和完善部門(mén)間關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的合作協(xié)調(diào)機(jī)制,這就導(dǎo)致政策的出臺(tái)和實(shí)施缺乏完整而清晰的脈絡(luò),呈碎片化和零散狀態(tài)。而且,當(dāng)前國(guó)家各個(gè)層級(jí)頒布的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策多數(shù)是以通知、暫行條例、意見(jiàn)、補(bǔ)充說(shuō)明等形式分散于各種政策文件中,立法層次較低,界限不夠分明,規(guī)范性不強(qiáng)。各地區(qū)制定的優(yōu)惠政策存在協(xié)調(diào)配合不暢、適用性不清晰等問(wèn)題,不利于形成系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠體系,這也導(dǎo)致政策的實(shí)施力度和效果大打折扣。

        (二)各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入偏少、地區(qū)差距大

        1、各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入偏少。當(dāng)前,雖然各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的重視程度和支持力度正在逐步加大,但同目前人口老齡化的進(jìn)展速度以及老年群體迅速增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求相比,還存在一定差距。各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入資金的絕對(duì)量有限,占財(cái)政總支出的比重還較低,財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入主要集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位補(bǔ)貼以及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。例如,2013年全國(guó)公共財(cái)政支出中僅有約112億元用于老年福利支出,占整體財(cái)政支出的比重不到1‰。

        2、地區(qū)之間的財(cái)力差異加大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的差距。目前,養(yǎng)老服務(wù)的事權(quán)在地方,支出責(zé)任也主要在地方。從中央和地方政府的投入資金比重來(lái)看,地方政府投入超過(guò)了95%,基本負(fù)擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要支出,這也由此導(dǎo)致地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在差距。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的東部地區(qū)有更為堅(jiān)實(shí)的財(cái)政實(shí)力確保對(duì)本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不斷投入。而對(duì)于中西部地區(qū),特別是貧困地區(qū),有限的財(cái)力同養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入之間往往形成兩難的抉擇,這客觀(guān)上加大了地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展差距。例如,2017年,云南省級(jí)財(cái)政僅能籌措資金5.12億元推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展,其中還包括近2億元的中央各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付。而2016年,江蘇省各級(jí)財(cái)政僅社會(huì)保障類(lèi)投入養(yǎng)老事業(yè)資金就達(dá)530億元,其中省級(jí)財(cái)政約130億元,為云南省的26倍。

        (三)支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策手段單一、結(jié)構(gòu)失衡

        1、支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策手段單一。事實(shí)上,財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策的形式非常靈活。以稅收優(yōu)惠政策為例,不僅包括減稅、免稅、稅額抵扣,還包括其他實(shí)際減除或減輕納稅人和征稅對(duì)象稅收負(fù)擔(dān)的各類(lèi)鼓勵(lì)性和照顧性規(guī)定。但從總體來(lái)看,目前出臺(tái)的支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)稅政策主要還是政府財(cái)政直接補(bǔ)貼和稅收直接減免。財(cái)政貼息、出口退稅、優(yōu)惠稅率等手段運(yùn)用較少,未能充分激發(fā)社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。

        2、支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)失衡。例如,當(dāng)前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)“硬件”設(shè)施財(cái)稅支持政策較多,而針對(duì)老人群體的運(yùn)動(dòng)、旅游、咨詢(xún)、婚介等“軟件”服務(wù)的支持較為缺乏。

        (四)財(cái)稅支持政策引導(dǎo)社會(huì)資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的作用有限

        養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有投資大、回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低的特點(diǎn),政府必須在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)特別是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的萌芽階段予以政策性扶持。但由于當(dāng)前我國(guó)相關(guān)涉老支持政策還存在規(guī)范性不足、配套政策不健全等問(wèn)題,對(duì)被扶持對(duì)象還存在營(yíng)利與非營(yíng)利的爭(zhēng)論,很多扶持政策沒(méi)有真正“做實(shí)”。這就導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)財(cái)政稅收政策對(duì)社會(huì)資本介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域所起的引導(dǎo)作用十分有限,部分養(yǎng)老服務(wù)企事業(yè)和項(xiàng)目只是“看上去很美”,實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況卻并不理想。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)存在一定的“叫好不叫座”的現(xiàn)象。以武漢市2013年在全市推行的居家養(yǎng)老 “一鍵通”項(xiàng)目為例,由于社區(qū)缺乏支撐這一龐大服務(wù)體系的人力物力,同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)主體也缺乏提供服務(wù)的動(dòng)力,最終導(dǎo)致“一鍵通”項(xiàng)目推行兩年后陷入“通不了”的尷尬境地。

        四、完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政支持政策的建議

        (一)構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策支持體系

        1、建立完善養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。各級(jí)涉老管理部門(mén)要逐步建立完善包括老年人口信息、需求評(píng)估信息、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估信息、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和人員信息、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)等養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù),為相關(guān)部門(mén)制定政策提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),切實(shí)增強(qiáng)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策的科學(xué)性、合理性。

        2、進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算法律法規(guī)。推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)資金預(yù)算績(jī)效改革,將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)列入專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政預(yù)算單列科目,建立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)財(cái)政性資金預(yù)算管理機(jī)制,提高資金利用效率。同時(shí),各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)人口老齡化趨勢(shì)準(zhǔn)確測(cè)算養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼資金,建立資金動(dòng)態(tài)保障機(jī)制,確保養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)財(cái)政投入的穩(wěn)定性、連續(xù)性和科學(xué)性,從制度上杜絕養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金的挪用和違規(guī)使用。

        3、構(gòu)建系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策支持體系。要站在國(guó)家改革總體戰(zhàn)略的高度,以系統(tǒng)性思維對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策支持體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。逐步使促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和政策措施在縱向上實(shí)現(xiàn)中央政府與各級(jí)政府相連貫,在橫向上與人口政策、產(chǎn)業(yè)政策等相協(xié)調(diào),形成一個(gè)脈絡(luò)清晰、內(nèi)容完整的有機(jī)政策體系。

        (二)發(fā)展多元化的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政收入渠道

        1、合理劃分中央與地方關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任,調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。中央政府負(fù)責(zé)確立全國(guó)層面的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的頂層設(shè)計(jì),并按照部門(mén)分工的職能做好部門(mén)政策和資金安排工作。同時(shí),進(jìn)一步完善中央對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)地方轉(zhuǎn)移支付制度,設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金,平衡地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距。地方政府應(yīng)按照中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃和政策,根據(jù)自身實(shí)際制定和落實(shí)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃和優(yōu)惠政策實(shí)施細(xì)則。

        2、統(tǒng)籌各類(lèi)財(cái)政資金,加大各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的投入力度。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要充分發(fā)揮各類(lèi)財(cái)政資金的綜合、疊加效應(yīng),統(tǒng)籌使用一般公共預(yù)算資金、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、福利彩票公益金等扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。綜合人口老齡化趨勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入增長(zhǎng)情況合理、逐步提高財(cái)政投入比例。

        3、探索運(yùn)用市場(chǎng)化籌資方式,創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金籌資機(jī)制。通過(guò)政府采購(gòu)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股份制、股份合作制、債權(quán)籌資、股權(quán)籌資、“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式創(chuàng)新拓展我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制,帶動(dòng)社會(huì)資本介入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域,彌補(bǔ)政府財(cái)政投入不足的問(wèn)題。

        (三)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策

        1、調(diào)整和優(yōu)化補(bǔ)貼形式,精準(zhǔn)定位補(bǔ)貼主體。一是繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)涉老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老床位的補(bǔ)貼,同時(shí)增加對(duì)包括高齡老人、失能老人、失智老人以及城市、農(nóng)村貧困老人等在內(nèi)的特殊老年群體的直接補(bǔ)貼,強(qiáng)化政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的兜底保障職能。二是加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)志愿者、義工的補(bǔ)貼,引導(dǎo)全社會(huì)形成關(guān)心、服務(wù)老年群體的良好氛圍。三是注重對(duì)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的補(bǔ)貼,鼓勵(lì)有條件的高等院校、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)等設(shè)立與養(yǎng)老護(hù)老相關(guān)的專(zhuān)業(yè),培養(yǎng)高素質(zhì)的養(yǎng)老護(hù)老人才,滿(mǎn)足養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的人才需求。通過(guò)建立形成養(yǎng)老服務(wù)供給端和需求端補(bǔ)貼相結(jié)合的機(jī)制,更加精準(zhǔn)定位補(bǔ)貼主體,充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼效果。

        2、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠對(duì)居家養(yǎng)老的引導(dǎo)作用。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅,對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅,對(duì)符合條件的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng),如符合相關(guān)規(guī)定,則準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定的比例扣除。各地對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi),對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi),對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)也要適當(dāng)減半征收相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類(lèi)價(jià)格執(zhí)行。

        3、完善投融資政策,加強(qiáng)財(cái)稅優(yōu)惠政策對(duì)社會(huì)民間資本的引導(dǎo)作用。積極利用財(cái)政貼息、小額貸款等方式,加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效投入。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè),增強(qiáng)對(duì)信貸資金和民間資本的吸引力。逐步放寬限制,鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

        (四)建立健全養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

        1、加快研究制定科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系應(yīng)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況、資金使用情況、社會(huì)滿(mǎn)意度等進(jìn)行客觀(guān)、科學(xué)、合理的考核與評(píng)價(jià)。指標(biāo)體系的設(shè)立要秉持“長(zhǎng)期和近期、公平和效率、服務(wù)和公益”的原則,以促進(jìn)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步提高服務(wù)水平為根本目標(biāo),嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法規(guī)、政策性文件。指標(biāo)體系可分為內(nèi)部服務(wù)規(guī)范指標(biāo)和日常服務(wù)管理指標(biāo)兩大類(lèi),具體包括被服務(wù)老人的滿(mǎn)意度、專(zhuān)項(xiàng)資金的管理使用情況、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)狀況、未來(lái)發(fā)展規(guī)劃等,并逐條對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行分解。

        2、探索實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金使用的第三方評(píng)估。第三方評(píng)估作為一種行之有效的外部制衡機(jī)制,能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)的、體制內(nèi)自我性評(píng)估的弊端,是政府績(jī)效管理創(chuàng)新的重要舉措。第三方評(píng)估要充分體現(xiàn)“獨(dú)立性”、“專(zhuān)業(yè)性”和“權(quán)威性”三原則。要通過(guò)建立健全培養(yǎng)、發(fā)展、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)第三方評(píng)估的體制機(jī)制和政策保障,使第三方評(píng)估成為養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金高效利用的重要抓手和社會(huì)監(jiān)督的重要平臺(tái)。

        3、做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作。做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)公布工作,并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、發(fā)放建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、行政問(wèn)責(zé)中去。通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理,加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金的監(jiān)督,提高資金使用效益。■

        [1]楊良初.促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策思考[J].中國(guó)財(cái)政,2017,(3).

        [2]江治強(qiáng).我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成就、問(wèn)題與政策選擇[J].行政管理改革,2016,(2).

        [3]胡祖銓.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政府投資規(guī)模研究[J].宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理,2015,(3).

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