孫長安 楊鹍

（長江水利委員會陸水試驗(yàn)樞紐管理局，湖北赤壁437300）

2017年12月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》，針對湖泊功能的重要性、生態(tài)的特殊性、問題的復(fù)雜性，系統(tǒng)提出加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)的目標(biāo)要求和任務(wù)措施，明確要求2018年底前在湖泊全面建立湖長制。陸水水庫是長江一級支流陸水河上的大型水庫，1958年作為三峽工程的試驗(yàn)壩開建，承擔(dān)著防洪、灌溉、發(fā)電、供水、旅游和水利水電科學(xué)試驗(yàn)等綜合任務(wù)，曾為興建三峽工程發(fā)揮了重要作用，對我國水利事業(yè)發(fā)展起到了積極推進(jìn)作用。按照全面推進(jìn)河長制工作要求，陸水水庫運(yùn)行管理部門長江委陸水試驗(yàn)樞紐管理局（以下簡稱“陸管局”），堅(jiān)持以生態(tài)優(yōu)先、管理保護(hù)好水庫水資源為抓手，主動作為，積極探索水庫在推進(jìn)河長制、實(shí)現(xiàn)河長治工作中的試點(diǎn)示范作用。

1 陸水水庫推進(jìn)河長制工作中存在的難點(diǎn)

陸水水庫位于湖北省赤壁市城區(qū)東端的陸水河中段，是陸水河上的控制性樞紐工程，水庫總庫容7.42億m3，水面面積約60km2，是赤壁市唯一的城市集中式一級飲用水源地，國家風(fēng)景名勝區(qū)，國家水利風(fēng)景區(qū)。庫區(qū)風(fēng)光秀美如畫，青山蔥郁，碧水清澈，島嶼星羅棋布，被譽(yù)為“楚天明珠”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水庫上下游各種資源開發(fā)利用活動日趨頻繁，水庫水環(huán)境、水生態(tài)日益退化，水庫保護(hù)與管理面臨的形勢越來越嚴(yán)峻。

1.1 水庫的水資源保護(hù)面臨巨大壓力

陸水水庫上游流經(jīng)崇陽、通城兩個湖北省貧困縣，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，上游的工業(yè)廢水、生活污水超標(biāo)排放，以及農(nóng)業(yè)面源污染等問題日益嚴(yán)重。據(jù)監(jiān)測，上游來水中氮、磷的含量明顯高于庫區(qū)水體中氮、磷的含量，水庫水污染威脅呈加重趨勢。陸水水庫涉及赤壁市和崇陽縣，兩縣市交界處的管理還存在困難。庫區(qū)確權(quán)劃界工作尚未完成，群眾緊鄰庫岸居住，從事經(jīng)營活動情況難以控制，管理難度大，棄渣填庫、筑壩圍庫等現(xiàn)象時有發(fā)生。庫區(qū)內(nèi)亂扔垃圾，違規(guī)排放污水、過度養(yǎng)殖等導(dǎo)致水質(zhì)污染、水體富營養(yǎng)化和水環(huán)境、水生態(tài)系統(tǒng)破壞的行為日益突出。特別是每逢汛期，上游“白色污染”、棄渣、污水、動物死尸等直接沖入水庫至壩前，水體污染嚴(yán)重。

1.2 地方政府管理權(quán)限與水管單位管理職責(zé)都有局限性

《水法》《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》等法律條文設(shè)立了環(huán)境影響評價、排污許可、取水許可等制度，規(guī)定了地方人民政府對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，規(guī)定了水利、環(huán)保、住建、國土等部門的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)。但管理范圍僅是行政管轄區(qū)域內(nèi)，而且由不同部門分別管理，各自為政。而水庫運(yùn)行管理單位作為水庫的管理主體，主要承擔(dān)著樞紐工程的運(yùn)行和維護(hù)，水庫防洪調(diào)度，確保樞紐工程安全。在水資源保護(hù)與管理方面，雖負(fù)有水庫水資源管理與保護(hù)的職責(zé)，但由于沒有法律授權(quán)，缺乏水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，缺乏水行政執(zhí)法的處罰權(quán)，難以對水資源進(jìn)行有效管理。水庫運(yùn)行管理單位或水利部門既不能對水庫保護(hù)與管理這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)責(zé)，也無法牽頭解決現(xiàn)有部門難以解決的問題，更多的是承擔(dān)責(zé)任。

1.3 水庫水資源管理與保護(hù)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

水庫保護(hù)與管理是“山水林田湖”的統(tǒng)籌保護(hù)與管理，涉及水庫上下游經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面。陸水水庫及上下游涉及不同行政縣（市），各自為政的管理與保護(hù)體制是當(dāng)前的現(xiàn)狀和難點(diǎn)。一是缺乏高位推動的水庫管理與區(qū)域管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。陸水水庫的運(yùn)行管理單位和地方政府及其職能部門雖在水環(huán)境保護(hù)與治理方面有不同的職責(zé)范圍，但缺乏具體的條文規(guī)定，難以具體實(shí)施。同時，流域與區(qū)域之間，部門與部門之間未建立信息交流與共享機(jī)制，缺乏協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致在應(yīng)對水環(huán)境問題時無法形成合力。二是缺乏上下游協(xié)調(diào)機(jī)制。由于上游與下游之間沒有相互的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，跨縣水污染防治中的主體責(zé)任也沒有明確，流域內(nèi)各級涉水管理機(jī)構(gòu)更多地受本級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的影響，難以發(fā)揮監(jiān)督管理職能，一些排污行為管不住、管不到，導(dǎo)致水庫上游區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水庫水源地保護(hù)之間的矛盾比較突出。

2 河長制為推進(jìn)陸水水庫水資源保護(hù)與管理提供了良好機(jī)遇

全面推行河長制以來，各地在保護(hù)水資源、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、強(qiáng)化水域岸線管理保護(hù)等方面都取得了很大成績。水功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提升，水環(huán)境較大改善，主要是河長制構(gòu)建了強(qiáng)大的“責(zé)任機(jī)制”“協(xié)同機(jī)制”和“問責(zé)機(jī)制”。

2.1 推行河長制明確了地方政府負(fù)責(zé)的責(zé)任主體

河長制的核心是河長，《意見》明確提出：“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系”“形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局”。陸水水庫的各級河長、各段河長相應(yīng)成為水庫保護(hù)與管理的直接責(zé)任人，河長制辦公室承擔(dān)具體組織實(shí)施工作，各有關(guān)部門和單位按職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。由此，水庫形成了以“主體責(zé)任”為核心，以“分級定責(zé)”和“分段定責(zé)”為兩種主要形式的縱向水資源保護(hù)與管理責(zé)任體系。通過地方主管的“責(zé)任”，地方政府才能統(tǒng)籌相關(guān)部門、協(xié)調(diào)不同方面的利益，落實(shí)財政投入，加強(qiáng)水庫保護(hù)與管理。陸管局作為水庫管理部門同樣在河長的牽頭引領(lǐng)下，主動作為，協(xié)助地方政府將涉水部門職責(zé)分工進(jìn)一步明晰、責(zé)任邊界進(jìn)一步明確，按照水資源的自然規(guī)律，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，避免出現(xiàn)條塊分割治水現(xiàn)象，有效確保陸水水庫河長制落到實(shí)處。

2.2 推行河長制實(shí)現(xiàn)制度管理和綜合治理

陸水水庫由于跨行政區(qū)域，特別是水資源的流域性質(zhì)，河庫關(guān)系復(fù)雜，保護(hù)與管理工作涉及不同區(qū)域之間的利益沖突，往往難以協(xié)調(diào)。同時，水庫作為“山水林田湖”這個共同體的核心，通過河長制這個協(xié)調(diào)、議事平臺，整合資源、通盤考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)水治理工作，明確責(zé)任制，對庫面、庫底、庫岸、庫的上下游進(jìn)行全方位、無死角的治理，對交接斷面的水量、水質(zhì)進(jìn)行考核，形成保證水庫保護(hù)與管理的成效和持久的制度化機(jī)制。陸水水庫作為赤壁市唯一的飲用水源地，政府通過制定陸水湖（陸水水庫）環(huán)境綜合整治工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法，明確了市陸管委、環(huán)保局、水利局、住建局、國土局等19家市職能部門和涉湖的1鎮(zhèn)、2辦事處、1林場的工作職責(zé)和考核標(biāo)準(zhǔn)，通過開展?jié)O政管理、水庫保潔、排污達(dá)標(biāo)、取締采砂、查處違法用地等多種方式的整治行動，快速有效地實(shí)現(xiàn)了水庫水環(huán)境的改善。

2.3 推行河長制實(shí)現(xiàn)了考核問責(zé)機(jī)制的落實(shí)

河長制的保障是“考核問責(zé)機(jī)制”。陸水流域建立了不同層級的河長、庫長和湖長，建立了責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，通過將考核結(jié)果納入河長的政績考核指標(biāo)體系，使其與各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的評先表優(yōu)、職務(wù)任免、職級升降、交流任用、獎勵懲處直接掛鉤，督促河長認(rèn)真履責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)長效治理。通過河長制的考核，一方面可以進(jìn)一步檢驗(yàn)河長制的實(shí)施成效，查找河長制的不足，進(jìn)一步提升水庫治理管護(hù)的效率；另一方面可以有效避免水庫治理管護(hù)庸政懶政，形成倒逼機(jī)制，確?！昂娱L制”不跑偏方向、不流于形式。同時，考核機(jī)構(gòu)可吸納第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、環(huán)境法專家、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、普通群眾等參與，形成全民參與的監(jiān)督機(jī)制，社會輿論倒逼機(jī)制，從而增強(qiáng)相關(guān)部門水庫治理的責(zé)任心。

3 陸水水庫推進(jìn)河長制工作的主要做法

陸水水庫推行河長制工作中，主動參與探索陸水水庫綜合管理體制機(jī)制改革，發(fā)揮自身在水資源監(jiān)測、水資源管理與保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)和科技保障等方面的優(yōu)勢，不斷將河長制提檔升級，并整合多方資源，力爭將陸水河打造成全國綜合水利試驗(yàn)示范基地。

3.1 超前謀劃，積極參與推進(jìn)河長制工作

陸管局作為長江委推進(jìn)河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，在長江委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮信息優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，積極探索開展陸水水庫推行庫長制工作試點(diǎn)工作。一是主動參與，積極配合。經(jīng)過與咸寧市政府有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，主動申請成為咸寧市河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位；同時加入赤壁市河湖庫長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，直接參與水庫落實(shí)河長制各項(xiàng)工作。二是超前謀劃、建言獻(xiàn)策。在推進(jìn)河長制工作之初，陸管局借鑒長江流域其他省市推行河長制經(jīng)驗(yàn)和作法，主動為陸水河實(shí)施河長制提出詳細(xì)建議方案，為陸水河“一河（庫）一策”推進(jìn)河長制打好基礎(chǔ)。同時積極創(chuàng)新工作體制機(jī)制，推動建立庫長制試點(diǎn)，促進(jìn)水庫綜合管理與全面推行河長制工作深度融合。三是加強(qiáng)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)。在推進(jìn)河長制工作中定期不定期與咸寧市水利局溝通相關(guān)工作，提出意見和建議，直接參與赤壁市河長制工作。四是重視溝通協(xié)調(diào)，搭建信息交流平臺，交流成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)庫區(qū)及各支流相關(guān)責(zé)任單位編制完善河庫管理保護(hù)相關(guān)規(guī)劃，制定主要考核指標(biāo)體系，開展河湖水生態(tài)修復(fù)等。五是主動擔(dān)當(dāng)，落實(shí)責(zé)任。陸管局負(fù)責(zé)陸水水庫管理工作，按照職責(zé)要求，主動擔(dān)當(dāng)，在加強(qiáng)宣傳、強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)測、制止違法行為等方面做了大量工作。

3.2 發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，做好水資源調(diào)查評價和規(guī)劃整合

在推進(jìn)河長制工作中，定期開展調(diào)查摸底、水資源調(diào)查評價和規(guī)劃編制，推動涉庫的各個職能部門依據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃，科學(xué)劃定集中式飲用水水源地、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園等；編制水源地保護(hù)、水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)、入河排污口整治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)隔離帶建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃。推動劃定水庫的“三線一路”（水庫管理邊界線、水庫保護(hù)邊界線、水庫濱水建設(shè)控制線、環(huán)庫道路），確定生態(tài)服務(wù)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。推動涉水規(guī)劃“多規(guī)合一”，建立水資源管理與保護(hù)的規(guī)劃體系，形成“一河一檔”“一庫一策”，用以指導(dǎo)流域與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、水環(huán)境與水生態(tài)保護(hù)和日常監(jiān)督管理與應(yīng)急響應(yīng)等工作。

3.3 積極推進(jìn)確權(quán)劃界工作，強(qiáng)化行政監(jiān)督管理

水庫的確權(quán)劃界是水庫安全運(yùn)行的重要因素，是水庫保護(hù)與管理工作的基礎(chǔ)。陸水水庫創(chuàng)新確權(quán)劃界工作方法，按照“先易后難和先劃界后確權(quán)”的工作思路，分別公布了陸水水利樞紐工程保護(hù)范圍和陸水水庫庫區(qū)（赤壁區(qū)域）保護(hù)范圍，并繪制了保護(hù)范圍黃線圖。積極著手劃定陸水水庫庫區(qū)（崇陽區(qū)域）保護(hù)范圍，確權(quán)陸水水庫壩區(qū)和庫區(qū)的管理范圍。在此基礎(chǔ)上，開展水庫水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，進(jìn)一步劃定水域、岸線等水生態(tài)空間的范圍，完成水域岸線登記；開展水資源使用權(quán)確權(quán)，解決所有權(quán)邊界模糊、使用權(quán)歸屬不清、水資源和水生態(tài)空間保護(hù)難、監(jiān)管難等問題，為在全國開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)積累經(jīng)驗(yàn)。同時，加強(qiáng)涉水活動的水行政管理，按照審查權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、入庫排污口設(shè)置審批等制度；推動實(shí)施退田還庫、退漁還庫，維護(hù)水庫自然岸線和天然消落區(qū)、泛洪漫灘，構(gòu)建自然生態(tài)水庫；推動生態(tài)庫濱區(qū)和水源涵養(yǎng)林等生態(tài)隔離帶建設(shè)，構(gòu)建水庫生態(tài)岸線。

3.4 推進(jìn)綜合監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，明確考核指標(biāo)體系

水庫的保護(hù)與管理需要通過量化的數(shù)據(jù)、科學(xué)的評價來指引方向和體現(xiàn)成效。一是成立了長江流域水環(huán)境監(jiān)測中心陸水水庫分中心，完善陸水水庫水利綜合監(jiān)測站網(wǎng)體系，加大重要斷面、重點(diǎn)水域、入庫支流的監(jiān)控力度，定期開展水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等監(jiān)測；科學(xué)制定陸水水庫的健康評估、水污染防治控制、水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)、斷面水質(zhì)目標(biāo)等主要監(jiān)測、評估與考核指標(biāo)體系，為河長制考核提供權(quán)威監(jiān)測數(shù)據(jù)。二是繼續(xù)開展水庫管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)，利用GIS平臺、移動互聯(lián)、三維實(shí)物全景等現(xiàn)代信息技術(shù)，對水庫各類分散信息資源整合、共享，研發(fā)WEB業(yè)務(wù)應(yīng)用功能模塊以及水庫移動管理和移動巡檢APP，形成“水庫一張圖”。三是在“水庫一張圖”的基礎(chǔ)上，積極協(xié)商流域內(nèi)水利、環(huán)保、國土等各個職能部門，利用大數(shù)據(jù)、云平臺，推進(jìn)陸水流域河長制信息資源的整合與共享，形成“流域一張圖”，提升河長制信息化管理水平，提高保護(hù)與管理工作效能。

3.5 創(chuàng)新協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，維護(hù)水庫良好的水事秩序

積極發(fā)揮長江委水政監(jiān)察總隊(duì)陸水水庫支隊(duì)的作用，創(chuàng)新和完善與地方水利、環(huán)保、國土、公安、城管、風(fēng)景區(qū)等涉水管理部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，探索建立適應(yīng)水庫、河流生態(tài)環(huán)境的綜合執(zhí)法體制。聯(lián)合開展執(zhí)法巡查，開展“清河行動”“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)迎春行動”，聯(lián)合打擊圍墾水庫、筑壩攔汊、傾倒廢渣、侵占水域、岸線，超標(biāo)排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等涉河涉庫違法行為，堅(jiān)決清理整治飲用水水源保護(hù)區(qū)非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦等破壞水環(huán)境行為。創(chuàng)造條件逐步拆除圍庫攔汊構(gòu)筑物，恢復(fù)水系自然連通。落實(shí)庫面、支流管護(hù)責(zé)任，及時打撈漂浮物，保持庫區(qū)水環(huán)境潔凈。組織開展形式多樣的普法宣傳活動，提高公眾對水庫保護(hù)與管理的責(zé)任意識和參與意識，營造全社會關(guān)注水庫、珍愛水庫、保護(hù)水庫的良好氛圍。

3.6 整合資源優(yōu)勢，打造水利綜合試驗(yàn)示范基地

陸水試驗(yàn)樞紐作為毛澤東主席點(diǎn)將會商、周恩來總理批準(zhǔn)動工的三峽試驗(yàn)壩，歷來注重實(shí)踐與創(chuàng)新。陸管局利用三峽試驗(yàn)壩工程文化價值高、社會影響大、功能獨(dú)特、壩型多樣、壩址交通便利，陸水流域“山水林天湖”資源完整等優(yōu)勢，借助長江委在水質(zhì)水量監(jiān)測、水資源管理與保護(hù)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、科技保障等方面技術(shù)及項(xiàng)目扶持作用，編制了《陸水水利工程綜合試驗(yàn)示范基地策劃方案》，努力筑好“試驗(yàn)”與“示范”之“巢”，不斷引進(jìn)和推廣應(yīng)用水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)方面的新技術(shù)和新方法，為水庫水環(huán)境提升、全面推行河長制提供技術(shù)支撐和示范作用。努力探索在全面推行河長制方面的好經(jīng)驗(yàn)、好舉措，打造全國河長制試點(diǎn)水庫，爭取在創(chuàng)新、管理等方面走在前列，做出示范。

4 結(jié)論

水庫運(yùn)行管理單位作為水庫的主要管理者，在推進(jìn)河長制工作中既是參與者、執(zhí)行者也是受益者，必須利用好全面推行河長制契機(jī)，搶抓機(jī)遇，主動作為，創(chuàng)新水庫保護(hù)與管理的長效機(jī)制，統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)解決水庫管理中的重大問題，系統(tǒng)推進(jìn)水庫保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境整體改善。

水庫運(yùn)行管理單位要利用自身技術(shù)優(yōu)勢，突出重點(diǎn)，開拓創(chuàng)新，發(fā)揮好協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)測和監(jiān)督等作用。要以問題為導(dǎo)向，因庫施策，提出科學(xué)、符合實(shí)際的“一庫一策”，積極配合協(xié)助地方政府推進(jìn)河長制，確保河長制各項(xiàng)工作落地生根，實(shí)現(xiàn)河長治。

水庫運(yùn)行管理單位要認(rèn)真履行好水管單位水資源管理與保護(hù)工作職責(zé)，將水資源管理與保護(hù)工作與樞紐管理、防汛抗旱工作同部署，同檢查，同落實(shí)，同考核。同時將最嚴(yán)格的水資源管理制度、水生態(tài)文明建設(shè)、水土保持科技示范、水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和國家水情教育基地等工作與推進(jìn)河長制工作緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。

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