苗濤 焦作大學(xué)人文學(xué)院

人口政策的制定對(duì)于家庭而言，所引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)是巨大的，左右著千萬個(gè)家庭的命運(yùn)，可謂是“一石激起千層浪”。我國(guó)于21世紀(jì)70年代末實(shí)施的計(jì)劃生育政策是國(guó)家基于特殊時(shí)期的國(guó)情，為緩解環(huán)境和資源壓力，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)而提出的一項(xiàng)國(guó)策。至2016年全面放開二孩政策這短短30余年，獨(dú)生子女家庭一度成為我國(guó)主要的家庭結(jié)構(gòu)，根據(jù)《第六次全國(guó)人口普查》結(jié)果估計(jì)，至2015年，我國(guó)獨(dú)生子女約1.76億，到2050年將達(dá)到3.1億。獨(dú)生子女家庭是高風(fēng)險(xiǎn)家庭，且這種風(fēng)險(xiǎn)性隨著生命周期的延伸，特別是當(dāng)母親超出生育年齡之后會(huì)不斷增加。截至2010年，已登記在冊(cè)的失獨(dú)家庭約100.3萬戶，據(jù)中國(guó)社科院的王廣州教授測(cè)算，到2050年全國(guó)累計(jì)獨(dú)生子女死亡數(shù)量將達(dá)到1184萬。城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭作為失獨(dú)群體的主要組成部分，所面臨的養(yǎng)老困境亟待解決。

一、城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭的特殊性

相對(duì)于農(nóng)村獨(dú)生子女家庭而言，子女的健康存在對(duì)城鎮(zhèn)獨(dú)生子女居家養(yǎng)老意義更為重大，我們只有充分了解城鎮(zhèn)失獨(dú)老人的獨(dú)特性，才能更有針對(duì)性地采取有效的舉措來幫助這個(gè)特殊而無助的群體。

(一)數(shù)量多，精神慰藉空白

由于城鎮(zhèn)居民大部分是“城市中的單位人”，違反計(jì)劃生育所面臨的行政處罰和巨額的超生罰款使得城鎮(zhèn)家庭實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，而農(nóng)村因?yàn)閲?guó)家計(jì)生政策的傾斜，普遍實(shí)行大于1.5孩政策，這就導(dǎo)致城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村獨(dú)生子女家庭。據(jù)2015年5月發(fā)布的《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告2015》顯示，獨(dú)生子女家庭占全國(guó)家庭總數(shù)的70%左右，其中城鎮(zhèn)獨(dú)子女家庭占比達(dá)3/4以上。再加上城鎮(zhèn)生活壓力大，意外事故發(fā)生率都高于農(nóng)村，其失獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)也就遠(yuǎn)高于農(nóng)村獨(dú)生子女家庭。城鎮(zhèn)的生活模式較獨(dú)立，親人生活區(qū)域分布較廣，很少有幾代人同地區(qū)生活的現(xiàn)象，鄰里之間的關(guān)系比較淡漠，常處于“各人自掃門前雪”的生活狀態(tài)，而農(nóng)村血緣關(guān)系分布廣泛，地緣關(guān)系較緊密，因此，農(nóng)村失獨(dú)家庭更容易在遠(yuǎn)親近鄰那里得到生活和心理上的人文關(guān)懷，而城鎮(zhèn)失獨(dú)老人在面臨生活需求和情感慰藉時(shí)，常常無人可求、無人可訴。

(二)經(jīng)濟(jì)壓力大，心理傷害持久

城鎮(zhèn)生活繁華便利，有著豐富的生活資源和醫(yī)療服務(wù)資源，可這一切對(duì)于失獨(dú)老人來說，卻變成了他們生活和養(yǎng)老難以跨越的障礙。據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委副司長(zhǎng)郭震威等同志估算，城市獨(dú)子家庭中年喪子的概率為9.65%，平均喪子年齡為54歲。城鎮(zhèn)子女的養(yǎng)育成本遠(yuǎn)高于農(nóng)村，很多父母撫養(yǎng)孩子的花費(fèi)幾乎占據(jù)了家庭2/3的資金，失獨(dú)后，這些城鎮(zhèn)父母多處于退休或行將退休的狀態(tài)，失獨(dú)后生活和醫(yī)療的花費(fèi)使得他們的經(jīng)濟(jì)狀況雪上加霜，生活養(yǎng)老舉步維艱。城鎮(zhèn)失獨(dú)老人不僅要承受生活的孤苦，更要承受永久性的失子之痛，“積谷防饑，養(yǎng)兒防老”成了他們不可實(shí)現(xiàn)的奢望。他們不同于城市空巢老人，空巢老人的形成是因子女長(zhǎng)大成人離開父母獨(dú)自生活，是符合自然規(guī)律的，子女可以?；丶铱纯矗诮?jīng)濟(jì)和精神上都可以給年邁的父母以慰藉。失獨(dú)老人的空巢期是徹底的，沒有希望、寂寞而冰冷，他們經(jīng)歷了巨痛，然后更久地經(jīng)歷著一種綿長(zhǎng)的鈍痛，活如行尸走肉。

二、城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭養(yǎng)老存在的問題及原因分析

首先，立法保障不完善，政府執(zhí)行力不足。在實(shí)行計(jì)劃生育政策時(shí)，國(guó)家出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)以保證這一國(guó)策的順利實(shí)施，可是時(shí)隔30多年，當(dāng)年放棄了生育權(quán)的那一批獨(dú)生子女父母在失子年邁之時(shí)，國(guó)家對(duì)這個(gè)特殊群體生活養(yǎng)老的立法保障體系卻并不完善。雖然2008年發(fā)布了《全面實(shí)施計(jì)生家庭特別扶助制度》、2012年修訂了《老年人權(quán)益保障法》，2013 年的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》、《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》等扶助政策，它們的出臺(tái)和不斷調(diào)整，展示了國(guó)家對(duì)于失獨(dú)家庭這一特殊弱勢(shì)群體的關(guān)注，但是失獨(dú)群體一直是以“計(jì)劃生育特殊困難家庭”、“參照三無老人”的說法來籠統(tǒng)概括，立法機(jī)構(gòu)至今沒有出臺(tái)針對(duì)失獨(dú)家庭權(quán)益保障的專項(xiàng)法律法規(guī)，城鎮(zhèn)失獨(dú)群體仍缺少法律層面的制度保障。即使在2015年最新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》中，對(duì)于失獨(dú)家庭養(yǎng)老等社會(huì)保障的內(nèi)容也沒有在任何條款中被提及。量化標(biāo)準(zhǔn)和法律保障的缺失必然導(dǎo)致各地幫扶措施和物質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政府責(zé)任泛化和個(gè)人權(quán)利的虛化，使政策流于形式，失獨(dú)老人的合法權(quán)益在受到侵犯時(shí)很難依據(jù)法律法規(guī)來得到保障。其次，救助覆蓋面低，缺乏有效地心理輔導(dǎo)機(jī)制。目前登記在冊(cè)的失獨(dú)父母扶助對(duì)象約為47萬人，數(shù)量不足保守估計(jì)的一半數(shù)值，這種局面的出現(xiàn)與政府的初期宣傳工作不到位、政策制定的不合理性是有密切關(guān)系的。在失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助政策中，絕大多數(shù)地區(qū)都把女性是否滿足49歲作為領(lǐng)取扶助金的標(biāo)準(zhǔn)，這一年齡限制是不合理的。失獨(dú)家庭所承受的物質(zhì)和精神上的痛苦與年齡無關(guān)，即便有生育能力的失獨(dú)夫妻，女方也多處于高齡產(chǎn)婦的范疇，再生育要承擔(dān)較大的生育風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)水平、夫妻的和睦程度、對(duì)失子痛苦的承受力都是失獨(dú)家庭再生育需要慎重考慮的問題，因此將年齡做為能否受到經(jīng)濟(jì)扶助的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)獨(dú)生子女家庭是不公平的。但目前為止，只有江西省把女方未滿49歲以下的失獨(dú)家庭也劃進(jìn)了扶助范圍。據(jù)中國(guó)人口與發(fā)展研究中心調(diào)研顯示，70%-80%的失獨(dú)父母存在嚴(yán)重的精神創(chuàng)傷和心理障礙，38%的人想過自殺，64%的人長(zhǎng)期抑郁，70%的人感到自卑，我們?cè)趯?duì)焦作市部分失獨(dú)父母訪談中也發(fā)現(xiàn)，失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)需求中精神關(guān)懷占比最高，更需要專業(yè)的心理輔導(dǎo)介入。這就需要建立失獨(dú)老人情況分析數(shù)據(jù)庫(kù)，集中統(tǒng)計(jì)失獨(dú)老人的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，分析評(píng)估老人的心理狀態(tài)，在數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)有效的心理疏導(dǎo)機(jī)制采用相應(yīng)的手段進(jìn)行干涉。數(shù)據(jù)庫(kù)的建立這一重要而基礎(chǔ)的工作需要政府的介入，但卻未得到有效地組織實(shí)施。絕大多數(shù)社區(qū)對(duì)于失獨(dú)家庭的精神關(guān)懷僅限于節(jié)假日慰問、有限的走訪、簡(jiǎn)單的心理指導(dǎo)，方式單一，效果不佳。第三，養(yǎng)老資源不足，社區(qū)服務(wù)有限，社會(huì)參與熱度不高。城鎮(zhèn)失獨(dú)老人普遍的心態(tài)都是“不怕死，卻怕病怕老”，失去了“反哺式”的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，大部分失獨(dú)家庭只能依靠自己和配偶養(yǎng)老，但對(duì)于那些雙失老人，養(yǎng)老、看病住院簡(jiǎn)直成了他們的噩夢(mèng)。政府制定的有關(guān)失獨(dú)老人扶助政策在養(yǎng)老制度和醫(yī)療保障制度中都沒有具體的體現(xiàn)，造成了他們養(yǎng)老難、看病難。因?yàn)榕鲁袚?dān)經(jīng)濟(jì)和事故責(zé)任無法找到合適的監(jiān)護(hù)人簽字，使他們被養(yǎng)老院拒之門外，為數(shù)不多的公立養(yǎng)老院雖然支持接收“三無老人”，卻沒有專門針對(duì)城鎮(zhèn)失獨(dú)老人的服務(wù)，僧多粥少的局面使得城鎮(zhèn)失獨(dú)老人入住無門、一床難求。社會(huì)組織在開展義務(wù)服務(wù)時(shí)，因?yàn)槭欠菭I(yíng)利性質(zhì)，經(jīng)費(fèi)緊張、人員專業(yè)素質(zhì)不高、服務(wù)項(xiàng)目單一等問題凸顯，還有一些社會(huì)組織面對(duì)不能創(chuàng)造明顯價(jià)值的失獨(dú)群體，因獲利甚少，參與熱度不高。

三、進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)失獨(dú)群體養(yǎng)老保障的對(duì)策

隨著國(guó)家政策的不斷完善，社會(huì)對(duì)失獨(dú)群體也越來越關(guān)注，2017年，全國(guó)人大代表?xiàng)罾颉⑧嚾?、全?guó)政協(xié)委員遲子建等人的建議和提案又一次呼吁要關(guān)注這個(gè)生活在痛楚和無奈中的特殊群體。政府掌握著豐富的社會(huì)資源和公共權(quán)力，亟需承擔(dān)起失獨(dú)老人養(yǎng)老的主要責(zé)任，完善和解決城鎮(zhèn)失獨(dú)老人的養(yǎng)老問題。

(一)明確群體身份，完善制度體系

我們的社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì)，明確的立法制度是解決問題、維護(hù)權(quán)益的基礎(chǔ)，要想從根本上解決城鎮(zhèn)失獨(dú)老人養(yǎng)老問題，必須立法先行。政府應(yīng)當(dāng)修訂相關(guān)法律或制定一部維護(hù)失獨(dú)家庭權(quán)益的社會(huì)保障法，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則來維護(hù)失獨(dú)老人特別是城鎮(zhèn)失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)和精神慰藉等合法權(quán)益，將失獨(dú)老人納入到社會(huì)救助的立法范疇，有關(guān)失獨(dú)老人的醫(yī)療保障、心理指導(dǎo)、生活護(hù)理等養(yǎng)老需求以法律形式使其規(guī)范化，明確管理部門和管理內(nèi)容，由計(jì)生部門或民政部門擔(dān)負(fù)起對(duì)失獨(dú)群體的監(jiān)護(hù)職責(zé)，開通失獨(dú)老人醫(yī)療救助、養(yǎng)老院入住綠色通道。實(shí)行動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)扶助，根據(jù)地區(qū)消費(fèi)水平，在國(guó)家和地方政府財(cái)政補(bǔ)償基礎(chǔ)上，中央財(cái)政保底，從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、福利彩票、社會(huì)慈善基金等公益金中抽取一定比例的資金，建立“失獨(dú)老人養(yǎng)老基金”，用來解決失獨(dú)老人的醫(yī)療和養(yǎng)老問題。失獨(dú)老人不同于“三無老人”，“失獨(dú)家庭”應(yīng)當(dāng)以合法化的身份進(jìn)入國(guó)家話語體系。失獨(dú)者需要的不僅僅是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更需要的社會(huì)的理解、尊重和承認(rèn)，只有他們的身份被國(guó)家認(rèn)定，他們的困境才有希望從制度的層面被解決。

(二)整合社區(qū)資源，加強(qiáng)社會(huì)合力

首先，建立社區(qū)失獨(dú)老人數(shù)據(jù)庫(kù)。社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)各個(gè)轄區(qū)內(nèi)失獨(dú)家庭的年齡、健康狀況、家庭成員組成、經(jīng)濟(jì)收入、城市生活圈等基本情況和養(yǎng)老需求進(jìn)行詳細(xì)地統(tǒng)計(jì)，建立社區(qū)失獨(dú)老人數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)老人的不同需求和家庭情況構(gòu)建社會(huì)支持體系，有的放矢、因人制宜地制定不同的服務(wù)內(nèi)容和模式。其次，社區(qū)和社會(huì)力量合力，營(yíng)造社會(huì)關(guān)懷氛圍，進(jìn)行專業(yè)化輔導(dǎo)。失子初期老人情緒低落、自我封閉，社區(qū)除了提供正常的節(jié)日慰問、社區(qū)娛樂活動(dòng)和日常關(guān)懷之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社區(qū)的醫(yī)療保障水平，以滿足失獨(dú)老人的及時(shí)就醫(yī)和咨詢事宜，對(duì)失獨(dú)老人定時(shí)定點(diǎn)聯(lián)系，為其提供專業(yè)的心理輔導(dǎo)和護(hù)理常識(shí)。失獨(dú)老人的養(yǎng)老問題僅依靠政府是不能完全解決的，而是要在政府主導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)社區(qū)和社會(huì)力量參與，構(gòu)建社會(huì)扶助體系來提高城鎮(zhèn)失獨(dú)老人的養(yǎng)老問題。政府可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視、公益廣告等渠道，讓失獨(dú)老人這個(gè)特殊的群體進(jìn)入公眾視野，讓大家了解、理解這個(gè)為國(guó)家人口和持續(xù)發(fā)展作出犧牲的群體現(xiàn)在面臨的困境，鼓勵(lì)專業(yè)人員、志愿者、企事業(yè)單位、公益組織參與到失獨(dú)老人的養(yǎng)老扶助中，形成良好的社會(huì)關(guān)愛氛圍，幫助他們疏導(dǎo)情緒，激發(fā)生活信心，真正讓失獨(dú)老人走出精神困境。

(三)更新養(yǎng)老理念，實(shí)行多元化養(yǎng)老

子女贍養(yǎng)父母這樣一種代際反哺的家庭養(yǎng)老模式對(duì)于失獨(dú)家庭而言已無可能，失子后抗逆力比較差，社交障礙、心理抑郁還有養(yǎng)老困惑都讓他們對(duì)生存望而卻步。所以首先要幫助老人加強(qiáng)心理的自我修復(fù)力。據(jù)調(diào)查，90%的失獨(dú)父母會(huì)以各種方式讓子女繼續(xù)“活著”，這種懷念如果是他們情感和生活組成的一部分是正常的，過多則導(dǎo)致他們拒絕接納新的信息，使自己與世隔絕，有的還會(huì)陷入深深地自責(zé)中，失去生活的勇氣，進(jìn)而加劇身體健康的惡化，所以政府和社區(qū)要積極聯(lián)系專業(yè)的心理醫(yī)生和社工對(duì)他們及時(shí)救助。民間已有很多自發(fā)的失獨(dú)團(tuán)體為失獨(dú)老人提供互助互救、抱團(tuán)取暖的平臺(tái)，政府也可以參與其中，為失獨(dú)者搭建一個(gè)專業(yè)咨詢平臺(tái)，鼓勵(lì)心理、醫(yī)護(hù)人員、法律、保健方面的專業(yè)人士和志愿者加入其中，更精準(zhǔn)及時(shí)地為老人們提供義務(wù)指導(dǎo)，幫助老人們?cè)缛杖谌肷鐣?huì)，形成健康的生活方式。其次開展健康養(yǎng)生活動(dòng)。引導(dǎo)失獨(dú)老人走出家門，通過老年大學(xué)、集體娛樂健身、志愿者活動(dòng)，舉辦養(yǎng)生、醫(yī)療、緊急救助講座等活動(dòng)幫助他們找到自我價(jià)值，在飲食起居中做好養(yǎng)生保健，在生理上提高老人們自我保護(hù)的能力。第三，倡導(dǎo)多元化養(yǎng)老方式?？梢酝ㄟ^入住養(yǎng)老院、社區(qū)和社會(huì)力量聯(lián)合興辦的居家養(yǎng)老、寺廟養(yǎng)老、時(shí)間銀行等方式選擇適合自己的養(yǎng)老方式。2015年，北京為失獨(dú)老人建立了專屬養(yǎng)老院；2017年7月，全國(guó)78.6%的養(yǎng)老院均可提供不同形式的醫(yī)療服務(wù)；2016年，焦作市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)98家，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)達(dá)到76家；焦作市自2017年開始大力推進(jìn)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極打造“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)模式，建成了12349居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。這些數(shù)字都顯示了國(guó)家和政府對(duì)養(yǎng)老事業(yè)所做出的努力。針對(duì)失獨(dú)老人簽字難的問題，政府可以在社區(qū)建立失獨(dú)老人服務(wù)中心，為有意入住養(yǎng)老院的老人簽字擔(dān)保，也可以責(zé)成一些公益機(jī)構(gòu)或基金會(huì)作為擔(dān)保人和監(jiān)護(hù)人，辦理老人的入住事宜。失獨(dú)老人在經(jīng)濟(jì)上可以采取以房養(yǎng)老的方式，將房產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)，定取獲取養(yǎng)老金，以補(bǔ)足自己的養(yǎng)老之需。

習(xí)總書記在一系列講話中多次強(qiáng)調(diào)“民生觀”，把提高人民群眾的利益做為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要指標(biāo)。城鎮(zhèn)失獨(dú)群體是特定時(shí)代特定背景出現(xiàn)的特殊群體，二胎政策的實(shí)施有效緩解了失獨(dú)群體的數(shù)量，但是這個(gè)群體在以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里會(huì)依然存在。我們應(yīng)當(dāng)盡早完善城鎮(zhèn)失獨(dú)群體的醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度，讓這些為國(guó)家發(fā)展作出犧牲的人能夠老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂，真正擁有一個(gè)幸福的晚年。