董澤輝，李囡囡，王傳菲

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

0 引 言

大中型水利水電工程建設(shè)的征地補(bǔ)償和移民安置是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、利益錯(cuò)綜復(fù)雜、投資巨大的工作，涉及諸多單位、組織和個(gè)人，參與征地補(bǔ)償和移民安置的有關(guān)各方通常都會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)簽署各種形式的協(xié)議或合同，以明確各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、工作任務(wù)。隨著法制化社會(huì)的建立和完善，單位、個(gè)人的法律意識(shí)都在逐步加強(qiáng)，運(yùn)用法律武器解決糾紛的案例也逐漸增多。因此，重視征地補(bǔ)償和移民安置工作中所簽訂的協(xié)議、合同所起的作用，完善協(xié)議、合同的內(nèi)容，避免因?yàn)楹炗嗊^(guò)程中的缺陷或瑕疵導(dǎo)致協(xié)議、合同無(wú)效或部分條款無(wú)效的情況，可減少合同履行過(guò)程中不必要的糾紛。

1 征地補(bǔ)償安置協(xié)議中容易出現(xiàn)的問(wèn)題

大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置與其他項(xiàng)目的征地不同，其他項(xiàng)目的征地一般是在獲得批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府進(jìn)行公告，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人主動(dòng)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理補(bǔ)償?shù)怯洝６笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置首先要編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃，在移民安置規(guī)劃大綱獲得批準(zhǔn)、移民安置規(guī)劃獲得審批或者核準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施。水利水電工程較多的地方人民政府一般會(huì)設(shè)有專門負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償和移民安置工作的專門的機(jī)構(gòu)。對(duì)于大中型水利水電工程建設(shè)，由于工程性質(zhì)、特點(diǎn)決定了其所淹沒(méi)、影響或占用的多為農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地；因此在實(shí)施征地補(bǔ)償和移民安置的過(guò)程中，工作量最大的就是對(duì)農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的征收。較普遍的做法是在進(jìn)行了公示后與被征地的移民簽訂征地補(bǔ)償和安置協(xié)議，明確移民所享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)以及個(gè)人的財(cái)產(chǎn)登記情況，告知補(bǔ)償安置方案。大中型水利水電工程建設(shè)的征地補(bǔ)償和移民安置實(shí)施過(guò)程中，簽訂數(shù)量最多的是涉及這些土地征收的補(bǔ)償安置協(xié)議，其中值得關(guān)注的就是土地的征收、征用和地面附著物的補(bǔ)償所簽訂的征地補(bǔ)償和安置協(xié)議的主體的資格問(wèn)題。常見(jiàn)的情況是，這類補(bǔ)償安置協(xié)議的甲方是地方政府的移民機(jī)構(gòu)，或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。甲方是縣級(jí)人民政府或者當(dāng)?shù)赝恋匦姓芾聿块T的相對(duì)較少，乙方則是土地承包經(jīng)營(yíng)人或者村集體。在簽訂協(xié)議的時(shí)候，有的忽略了被征收土地的所有權(quán)人，有的忽略了安置地的土地所有權(quán)人，有的忽略了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，有的忽略了其他權(quán)屬人。

另外，征地安置補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容不符合政策的情況也并不少見(jiàn)，補(bǔ)償對(duì)象把關(guān)不嚴(yán)，拋開(kāi)原設(shè)計(jì)、不結(jié)合實(shí)際、不做分析、調(diào)查，將生產(chǎn)、生活安置簡(jiǎn)化為一次性補(bǔ)償；在約定補(bǔ)償款的分配上也有未嚴(yán)格履行法程序的情況，損害權(quán)屬人合法權(quán)益的條款時(shí)有出現(xiàn)，個(gè)別地方存在未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家批復(fù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況，等等。

2 與征地補(bǔ)償有關(guān)的法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

大中型水利水電工程永久用地包括水庫(kù)淹沒(méi)影響范圍和工程建設(shè)區(qū)用地范圍內(nèi)除去臨時(shí)用地之外所占用的土地，涉及國(guó)家所有的土地和農(nóng)民集體所有的土地，也涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，不僅涉及土地，還涉及地面附著物和青苗，權(quán)利、利益方有政府、土地的所有權(quán)人、土地的使用人、地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

2.1 與征地補(bǔ)償協(xié)議主體有關(guān)的規(guī)定

依照法律規(guī)定，征收土地以及單位和個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)是政府行政行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《大中型水利水電征地補(bǔ)償和移民安置條例》，征收土地應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施，征收農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地，征地補(bǔ)償和移民安置協(xié)議的乙方應(yīng)該包括土地的所有權(quán)人、土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

根據(jù)土地的所有權(quán)的不同，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，根據(jù)《中華人共和國(guó)民法總則》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)，未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》根據(jù)土地所有權(quán)關(guān)系分設(shè)的村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。所謂農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》，農(nóng)用地包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其他園地、喬木林地、竹林地、紅樹(shù)林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農(nóng)村道路、水庫(kù)水面、坑塘水面、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等。由于《中華人民共和國(guó)土地管理法》嚴(yán)格禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地，并明確承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)收回發(fā)包的耕地，當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地，包括林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等其他用于農(nóng)業(yè)的土地均應(yīng)依法實(shí)行了承包經(jīng)營(yíng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。依照法律，農(nóng)村集體所有的土地可以發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人可以承包；另外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以依法進(jìn)行抵押。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，征地補(bǔ)償還應(yīng)對(duì)被征土地上的地面附著物和青苗進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，包括未收割的農(nóng)作物、林木、果樹(shù)、魚塘、水利設(shè)施等。

農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，指農(nóng)村村民住宅以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)用地。其中，數(shù)量最多的就是農(nóng)村村民的宅基地。農(nóng)村村民的住房允許有條件地出賣。對(duì)于征收鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所使用的建設(shè)用地，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地的使用權(quán)不可以單獨(dú)抵押，企業(yè)以廠房等建筑物進(jìn)行抵押的，建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并進(jìn)行抵押。因此農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地會(huì)涉及土地的所有權(quán)人、建設(shè)用地的使用權(quán)人，可能還包括宅基地上住房的所有人、地面廠房的所有權(quán)人、抵押權(quán)人。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，興建大中型水利水電工程，有關(guān)地方人民政府土地行政主管部門可以在報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，收回國(guó)有土地的使用權(quán)。對(duì)該土地上單位或者個(gè)人所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)可以依照法律的規(guī)定和程序進(jìn)行征收，并依法給予補(bǔ)償、退還相應(yīng)的出讓金。鑒于建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)依法將建設(shè)用地使用權(quán)依法進(jìn)行抵押的情況，雖然這種情況并不多見(jiàn)，但永久占用國(guó)有建設(shè)用地可能涉及國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人、該土地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人、建設(shè)用地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)的抵押權(quán)人。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)有土地也可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，直接用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等。對(duì)于永久占用國(guó)有農(nóng)用地可能涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以及地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

大中型水利水電工程因?yàn)槭┕そㄔO(shè)需要臨時(shí)征用大量的土地，以布設(shè)營(yíng)地、料場(chǎng)、取土場(chǎng)、棄土場(chǎng)等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，不論臨時(shí)使用的是國(guó)有土地還是農(nóng)民集體所有的土地，均由縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)使用土地與永久征用土地不同，臨時(shí)使用土地簽訂的是臨時(shí)使用土地合同，臨時(shí)使用土地合同的甲方不再是政府或其業(yè)務(wù)部門。

2.2 與征地補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容有關(guān)的規(guī)定

根據(jù)《大中型水利水電征地補(bǔ)償和移民安置條例》，對(duì)農(nóng)村移民應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，并使移民擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。對(duì)于大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償與移民安置，有關(guān)法律規(guī)定的因征收、征用土地應(yīng)依法給予的相應(yīng)補(bǔ)償，首先考慮的不應(yīng)是一次性貨幣補(bǔ)償，而是將征地補(bǔ)償投資用于對(duì)被征地移民的生產(chǎn)、生活安置。根據(jù)《農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)移民的生產(chǎn)安置分為農(nóng)業(yè)安置、土地開(kāi)發(fā)整理、第二、第三產(chǎn)業(yè)安置以及社會(huì)保障安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)安置、一次性補(bǔ)償安置等其他安置方式。

《大中型水利水電征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，包括使用其他單位或者個(gè)人依法使用的國(guó)有耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，以及征收土地上的零星樹(shù)木、青苗等補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3 對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂的幾點(diǎn)建議

3.1 關(guān)于征地補(bǔ)償安置協(xié)議的主體

綜上所述，政府補(bǔ)償和移民安置協(xié)議的甲方應(yīng)為縣級(jí)以上地方人民政府或其土地行政管理部門，或者按照《中華人民共和國(guó)各級(jí)地方人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》根據(jù)工作需要設(shè)立的移民管理機(jī)構(gòu)，但不應(yīng)是項(xiàng)目法人或者其他營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、非法人組織，也不宜是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者其他單位。

征地補(bǔ)償協(xié)議的乙方，應(yīng)根據(jù)土地的所有權(quán)確定，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者根據(jù)土地所有權(quán)關(guān)系分設(shè)的村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。涉及出村分散有土安置的，征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方不僅應(yīng)該有遷出地的，還應(yīng)有安置接收地的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。自愿投親靠友的，征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方還應(yīng)有接收地縣級(jí)人民政府。涉及在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)集中進(jìn)行生產(chǎn)安置的，征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方還應(yīng)有國(guó)有土地的使用權(quán)人。

征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方除了土地的所有權(quán)人之外，還應(yīng)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方并不局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人也可以是征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方。征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方還應(yīng)包括抵押權(quán)人。

征地補(bǔ)償和安置協(xié)議的乙方除了土地的所有權(quán)人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之外還應(yīng)包括被征土地上的地面附著物和青苗的權(quán)屬人。地面附著物和青苗的所有權(quán)人可能與土地的承包經(jīng)營(yíng)人非同一人，也可能是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之外的其他單位和個(gè)人。

征收農(nóng)村村民的宅基地簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方應(yīng)包括土地的所有權(quán)人、建設(shè)用地的使用權(quán)人，可能還包括宅基地上住房的所有人。征收農(nóng)民集體所有由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的建設(shè)用地，征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方根據(jù)具體情況可能包括土地的所有權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人、地面廠房的所有權(quán)人、抵押權(quán)人。

另外，部分地區(qū)農(nóng)村村民的住房還存在著未辦理權(quán)屬證書的情況，在簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，通常是將戶口本的戶主當(dāng)作房屋的所有權(quán)人，加之有些較發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是結(jié)合城市開(kāi)發(fā)的近郊區(qū)受安置政策的影響，普遍存在突擊分戶的情況；因此，確定征地補(bǔ)償安置協(xié)議的乙方應(yīng)格外慎重。

對(duì)于永久占用國(guó)有建設(shè)用地所簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議的乙方應(yīng)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人、該土地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人、建設(shè)用地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)的抵押權(quán)人。對(duì)于永久占用國(guó)有農(nóng)用地所簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議的乙方應(yīng)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以及地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

臨時(shí)使用土地合同的甲方可是項(xiàng)目法人，也可是施工單位。臨時(shí)使用國(guó)有土地的，合同的乙方是有關(guān)土地行政主管部門；使用農(nóng)村集體所有的土地，合同的乙方是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)。

3.2 關(guān)于征地補(bǔ)償安置協(xié)議的內(nèi)容

征地補(bǔ)償安置協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)該是如何調(diào)劑土地、興修農(nóng)田水利設(shè)施、改造中低產(chǎn)田，而不僅僅是征地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額。征地補(bǔ)償安置協(xié)議中應(yīng)明確移民個(gè)人的房屋及附屬建筑物、個(gè)人所有的農(nóng)副業(yè)設(shè)施、青苗、零星樹(shù)木等個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)和搬遷費(fèi)，應(yīng)由縣級(jí)人民政府直接全額兌付給移民；不應(yīng)層層轉(zhuǎn)撥，更不能截留。征地補(bǔ)償安置協(xié)議所涉及的征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按照《大中型水利水電征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意改變標(biāo)準(zhǔn)。不能對(duì)禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口的通告發(fā)布后搶建的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)使用未確定給單位或者個(gè)人使用的國(guó)有未利用地，也不應(yīng)給予補(bǔ)償。

對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，經(jīng)村民會(huì)議討論決定，不能未經(jīng)村民會(huì)議討論決定就擅自決定土地補(bǔ)償款的使用、分配方案。村民會(huì)議所做出的決定必須符合《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)的法律規(guī)定，不得侵害土地所有權(quán)人或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)利。

4 結(jié) 語(yǔ)

大中型水利水電工程建設(shè)的征地補(bǔ)償和移民安置涉及千家萬(wàn)戶的切身利益。其中，征地補(bǔ)償安置協(xié)議是貫徹執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)政策最好的載體。對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議進(jìn)行深入的分析研究，有利于移民政策的落實(shí)，也有助于協(xié)議各方充分理解自身所享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)；不僅保障了移民的合法權(quán)益，也有助于征地補(bǔ)償和移民安置工作的順利開(kāi)展。