田 豐

一、我國法官遴選制度的改革現(xiàn)狀

法官制度作為司法制度的基本組成部分，在司法運(yùn)作的發(fā)展中起著極其重要的作用。法官制度是指國家確保司法權(quán)的公平行使、法官的法律地位、法官的來源、培訓(xùn)方式、選拔方式、法官的身份保證、法官的管理，包括SUMM。一系列制度如晉升、考核、任期、彈劾、紀(jì)律處分等。也就是說，制度的運(yùn)行包括法官的選拔、獎懲和管理。在這些制度中，法官遴選制度具有更為重要的基礎(chǔ)地位。在司法改革全面深化的背景下，如何根據(jù)司法屬性及其運(yùn)行規(guī)律，真正建立和完善法官遴選制度，已成為當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注的重大問題。

第三次關(guān)于中央領(lǐng)導(dǎo)集體深化改革的審議通過了關(guān)于司法體制改革若干問題的框架，確定了司法體制改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題的政策取向。其中重要的政策取向之一是實(shí)行與普通公務(wù)員不同的管理體制。要建立法官職務(wù)制度，需把高素質(zhì)的人才放在辦案前列。最高法院發(fā)布的“四、五綱要”進(jìn)一步明確了“法官職務(wù)制度”的確立和法官在崗位設(shè)置中的崗位管理。法官職位制度的實(shí)施，凸顯了司法改革對“人為因素”的關(guān)注，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的“去行政化”和外部組織結(jié)構(gòu)的“本土化”，構(gòu)成了完整的定位。這對促進(jìn)司法改革具有重要意義。2014年7月，上海市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組第二次會議審議通過《上海市高級人民法院司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡稱《上海方案》），地方法院法官遴選制度建設(shè)由此正式拉開了序幕。2014年12月13日，法官遴選（紀(jì)律）委員會在上海成立。隨后，廣東、湖北、青海、海南、貴州等地陸續(xù)開始了法官遴選制度建設(shè)試點(diǎn)工作。

二、改革中存在的問題

然而，從法院內(nèi)外的反思和法院的實(shí)際工作來看，法官職務(wù)制度的實(shí)施會遇到許多問題。

（一）法官的遴選標(biāo)準(zhǔn)問題

法官遴選制度是依據(jù)法官是否符合司法性質(zhì)的法官素質(zhì)進(jìn)行考評，而最重要的是如何確保法官遴選標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，法官的素質(zhì)和辦案能力并不是由其所在法院的級別來確定，而是取決于法官辦理案件的質(zhì)量、個人司法能力等因素的考量。因此，如何制定符合擔(dān)任法官的基本條件從而評價法官素質(zhì)的高低，問題就顯現(xiàn)出來。從發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）角度來看，兩大法系對于法官素質(zhì)認(rèn)定存在一定的差異。就大陸法系國家（地區(qū)）的實(shí)踐做法來說，主要是通過嚴(yán)格的司法考試和職業(yè)培訓(xùn)來實(shí)現(xiàn)，比如，某一主體若想要擔(dān)任法官，首先要符合法官遴選的基本條件，如學(xué)歷、年齡條件等。然后再通過司法考試，這樣才可以獲得參加特定職業(yè)培訓(xùn)的資格，此外，他還需要接受各樣培訓(xùn)并再次經(jīng)歷通過率較低的肄業(yè)考試，如此才可以取得擔(dān)任法官一職的資格。就英美法系國家而言，他們更注重司法實(shí)踐，道德修養(yǎng)較高且品行好的人來擔(dān)任法官一職。因此，從律師專業(yè)群體中選拔人才，判斷職業(yè)群體，一直是一種典型的實(shí)踐。但這并不容易和舒服，因?yàn)樵谶@些國家，雖然法官在上任前不需要通過專門的考試，但他們必須具有一定年限的律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。律師執(zhí)業(yè)的前提是獲得律師資格、通過律師資格考試。年輕律師要成為一位經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，這是一個漫長而艱巨的過程。最終，從這些從事多年司法實(shí)踐的律師中再選拔出優(yōu)秀的人才到法官隊伍中，也使法官職業(yè)群體的整體法律素質(zhì)和道德素養(yǎng)得到提高。如果選擇標(biāo)準(zhǔn)存在問題，將會直接影響到職業(yè)群體的法官素質(zhì)，從而破壞司法公信力的基礎(chǔ)。還有，法官具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和較高的法律素養(yǎng)，已經(jīng)按照規(guī)定被提升到更高水平的法官，而不是“先后”地以法官的形式進(jìn)入行政管理的形式。

（二）法官隊伍的穩(wěn)定與發(fā)展問題

隨著法官遴選委員會的陸續(xù)建立，法官員額制改革也在逐步展開，各地都有一些具體舉措。法院工作人員分為法官、審判員和司法行政人員3種工作序列?！渡虾７桨浮吩O(shè)定的員額比例是：法官占33%、審判輔助人員占52%、司法行政人員占15%；中級人民法院按此員額比例試行，基層法院按35%、52%、13%的比例試行。2013年12月底，上海4個法院法官的比例為49%。2015年首次遴選過后，進(jìn)入員額的法官比例為27.63%。廣東省2014年出臺的司法改革試點(diǎn)方案提出，要將法官員額控制在39%以內(nèi)，司法行政人員所占比例調(diào)整至15%左右。上海和廣東明確提出法官員額比例后，在任的法官對遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序都特別關(guān)注。一些中青年法官因此產(chǎn)生了一定的危機(jī)感，有的開始重新調(diào)整自己的職業(yè)規(guī)劃?？傮w而言這是一種好現(xiàn)象，但也有負(fù)面效應(yīng)，那就是可能影響法官隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展。實(shí)行法官員額制，強(qiáng)調(diào)法官司法責(zé)任，目的是提高法官隊伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)司法公正。但是，由于過去存在許多措施不配套的問題，實(shí)踐中，法官獨(dú)立審判權(quán)難以保障，法官的司法責(zé)任邊界模糊，而且工作壓力大、工資低、晉升渠道狹窄。現(xiàn)在的改革對法官的要求提高了，部分法官難免會產(chǎn)生外流的想法。而一些工薪待遇相對較高的律師事務(wù)所、金融保險公司等單位，恰恰特別需要業(yè)務(wù)能力扎實(shí)、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的法律專業(yè)人才。這就可能加速司法系統(tǒng)人才的流失，引發(fā)法官離職潮。據(jù)媒體報道，2008—2013年，平均每年有67名法官離開上海。2014年，上海共有105人離開法院系統(tǒng)，其中86人是法官。而且離職的法官中有17人曾經(jīng)是審判長，63人是“70后”。2014年全國“兩會”期間，全國人大代表慕平表示，近5年，北京法院系統(tǒng)已有500多人辭職調(diào)動離開法院，大多數(shù)法官都有豐富的經(jīng)驗(yàn)和不俗的能力。在西方國家，法官一般來自律師，是從優(yōu)秀律師中推薦選拔而產(chǎn)生。比如在英國，除治安法官外，其他法官均是從優(yōu)秀律師中選拔產(chǎn)生。在我國卻出現(xiàn)了從法官到律師的逆向流動，不想做或不能做法官了就去做律師。法官流失現(xiàn)象嚴(yán)重，流失速度不斷加劇，這是法官隊伍建設(shè)中不得不面對的問題。

（三）法官職業(yè)保障問題

法官選任制度改革涉及多個方面，是一項系統(tǒng)工程。目前，我國的法官職業(yè)保障不足，法院獨(dú)立審判權(quán)欠缺；法官工作壓力大，但工資低、晉升渠道窄，職業(yè)尊嚴(yán)有待提高。這種現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)行法官審判責(zé)任終身追究制度、法官遴選制度和法官員額管理制度，在一定程度上加重了法官的工作責(zé)任和職業(yè)風(fēng)險。勞動者的勞動責(zé)任和風(fēng)險增加，其工作保障和待遇也需獲得相應(yīng)的提高。因此，法官遴選制度建設(shè)過程中，法官職業(yè)保障制度改革需同步或先行。上海和廣東的改革試點(diǎn)方案，簡要提到了法官職業(yè)保障問題，但沒有提出明確具體的配套措施和實(shí)施計劃。

三、完善法官遴選制度的建議

改革不是一蹴而就的，需在加強(qiáng)改革方向和堅持正確的改革措施的基礎(chǔ)上不斷調(diào)整。不斷健全與完善，與時俱進(jìn)，具體來說：

（一）嚴(yán)格法官遴選制度的準(zhǔn)入條件

法官素質(zhì)是司法公正的首要保障，是獨(dú)立行使審判權(quán)的重要前提，法官的職業(yè)屬性決定了法官的職責(zé)，而職責(zé)履行關(guān)系到司法公正、審判獨(dú)立以及司法權(quán)威。如上所述，我國對于法官任職資格的規(guī)定明顯過于寬松，明確法官的遴選標(biāo)準(zhǔn)不僅需要對法官的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)進(jìn)行考察，還需要法官具備相關(guān)的職業(yè)教育和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對于法律工作，應(yīng)當(dāng)出臺細(xì)致的規(guī)定，建立職業(yè)化的法官概念，規(guī)定法律工作具體的內(nèi)涵，這樣可以使得候選人在進(jìn)入法官隊伍前，經(jīng)歷相應(yīng)的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)教育。此外，還需要改良現(xiàn)有的考核機(jī)制，增強(qiáng)法官鑒定委員會運(yùn)行機(jī)制的民主性。將考評的重點(diǎn)放在法官的司法能力以及工作業(yè)績上，具體表現(xiàn)在法官的德、能、勤、績、廉等幾個方面。

（二）規(guī)范法官遴選程序

鑒于我國法官遴選程序出現(xiàn)存在嚴(yán)重公務(wù)員化的傾向，應(yīng)當(dāng)在遵循我國現(xiàn)行政治體制的基礎(chǔ)上，充分考慮我國地域遼闊的實(shí)際國情，盡量削弱地方或消除司法權(quán)力的地方化。具體而言，各級人民法院人事部門根據(jù)本法院每年的辦案量、案件難易程度、法官離任情況，確定是否需要遴選法官，如果需要，則向同級組織人事部門確定法官職位空缺，當(dāng)?shù)亟M織和人事部門批準(zhǔn)后由各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院匯總本省缺額法官人數(shù)報同級人大常委會法官遴選委員會，再依據(jù)缺額的數(shù)量以及崗位的性質(zhì)公開對外招錄法官。在此，對于法官的遴選仍需要依據(jù)候選法官專業(yè)素質(zhì)、道德素質(zhì)、職業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行綜合考評。

（三）完善法官遴選制度相關(guān)配套

法官遴選委員會設(shè)立是有其意義的。除了幫助選拔優(yōu)秀人才進(jìn)入法官隊伍之外，還可以更好地維護(hù)司法權(quán)獨(dú)立、減少行政力量的干預(yù)。首先，遴選委員會的成員應(yīng)該是專業(yè)的。遴選委員會的成員應(yīng)選自高級法官、檢察官、法律專家、高級律師等。其次，法官遴選委員會應(yīng)保持客觀中立，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。再次，法官遴選委員會的選擇應(yīng)該是公開透明的，特別是在采訪環(huán)節(jié)中。錄像應(yīng)貫穿整個過程。最后由委員會成員對候選人的組建結(jié)果和分級進(jìn)行宣傳，以確保選拔的可信度。最后，要保證遴選委員會的權(quán)威性。法官遴選委員會是一個實(shí)用的組織。通過委員會選舉的法官必須具備資格，能夠勝任批準(zhǔn)或任命。除非有足夠的證據(jù)證明這個決定是錯誤的，否則委員會的決定被不應(yīng)該輕易否決。

此外，法官遴選制度的完善，應(yīng)該加強(qiáng)遴選過程的獨(dú)立性，保證被遴選出的法官是公平公正的，不為政治利益、行政權(quán)力干擾，從而保證案件審判的公正性、獨(dú)立性。這就需要在法官遴選的過程中，保障遴選程序的公開透明性并接受明主的監(jiān)督。

（四）健全法官員額制度

法官員額制指的是確定法官員額，將各個法院法官人數(shù)固定化，使這些法官專職行使審判權(quán)，審判權(quán)以外的其他事物則交由其他部門人員去處理。員額制是對法官身份確認(rèn)，有利于遴選出優(yōu)秀的法官，提高法官隊伍的整體素質(zhì)。然而至今，我國并沒有關(guān)于法官員額制的法律規(guī)定。據(jù)此，依據(jù)我國各級法院的實(shí)際情況，在確定法官的遴選名額時，由各級法院的同級權(quán)力機(jī)關(guān)審核確定，同時也應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級法院的審判工作量，進(jìn)行綜合考慮。