韓 ?。ǜ苯淌冢蛏?/p>

一、引言

現(xiàn)階段我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)匹配程度不夠完善，加之過(guò)去過(guò)于唯GDP論的考核方式使得地方官員盲目擴(kuò)大舉債規(guī)模[1]，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模不可小覷。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策和措施來(lái)控制地方債務(wù)規(guī)模、規(guī)范政府舉債行為。2015年，新《預(yù)算法》對(duì)地方債務(wù)發(fā)行的主體、用途、規(guī)模、方式等進(jìn)行了限制，以法律的形式規(guī)范政府舉債行為。2018年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金［2018］23號(hào)），進(jìn)一步理清了地方政府與社會(huì)資本合作的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了地方政府在舉債過(guò)程中的禁止行為。盡管如此，巧借債務(wù)置換、PPP模式與政府變相擔(dān)保等舉債的新手法粉墨登場(chǎng)。這些手段不僅擴(kuò)大了地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模，而且某些地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能起到積極的促進(jìn)作用[2]，再加上非常規(guī)貨幣政策的頻繁運(yùn)用對(duì)債券二級(jí)市場(chǎng)的沖擊效應(yīng)，不可避免地影響到金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，并可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)[3]。十九大報(bào)告中提出“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)”，這不僅是對(duì)新時(shí)代金融市場(chǎng)監(jiān)管與發(fā)展提出的要求，也為地方政府舉債行為的規(guī)范化提出行為指導(dǎo)。因此，有必要具體分析地方政府性債務(wù)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的各種可能傳導(dǎo)路徑并提出防范對(duì)策。

二、誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的累積路徑

1.通過(guò)PPP項(xiàng)目傳導(dǎo)。PPP即政府與社會(huì)資本合作模式，是政府公共部門(mén)與企業(yè)、專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)等進(jìn)行合作建設(shè)來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式。PPP模式運(yùn)行的基本流程主要可以分為前期準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目招投標(biāo)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、合同擬定階段這四個(gè)階段。

上述各個(gè)階段都可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，其中風(fēng)險(xiǎn)最大的階段是前期準(zhǔn)備階段。在這個(gè)階段，可以從兩個(gè)角度來(lái)分析其如何誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)：

一是從地方政府的角度分析。PPP項(xiàng)目的開(kāi)展不僅需要科學(xué)評(píng)估地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，還應(yīng)該結(jié)合各個(gè)有可能合并的其他PPP項(xiàng)目來(lái)判斷未來(lái)潛在的地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)[4]。在長(zhǎng)期以來(lái)以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核方式下，部分地方政府未在項(xiàng)目前期進(jìn)行合理的評(píng)估和做好充分的準(zhǔn)備，難以正確評(píng)估財(cái)政的可負(fù)擔(dān)能力，成立了過(guò)多的PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的融資絕大多數(shù)來(lái)自金融機(jī)構(gòu)，一旦政府發(fā)生違約，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目非正常停止，那么政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

二是從社會(huì)資本角度分析。信息不對(duì)稱(chēng)及對(duì)政府投資行為的盲從，使得社會(huì)資本盲目投向政府參與投資的項(xiàng)目，這在某種意義上加大了融資的杠桿。首先，PPP模式本質(zhì)上是政府和社會(huì)資本方的合作，而非由政府絕對(duì)主導(dǎo)。大多數(shù)社會(huì)資本方未能扮演好合作者的角色，并未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行完整、科學(xué)的評(píng)估，持有地方政府不破產(chǎn)的固有觀念來(lái)參與PPP項(xiàng)目。其次，由于企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)常常分離，決策者可能因?yàn)樽陨砝娑鲆暺髽I(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。雖然PPP項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本方合作實(shí)施，但通常是社會(huì)資本方占絕大部分融資比例。在眾多違約的PPP項(xiàng)目中，多是由于社會(huì)投資方在前期準(zhǔn)備階段并未進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，未充分考慮項(xiàng)目的階段收益與可持續(xù)融資的可能性，在項(xiàng)目的實(shí)施階段因?yàn)槿谫Y不足而導(dǎo)致違約，最終項(xiàng)目終止。社會(huì)資本方的融資來(lái)自于金融機(jī)構(gòu)，一旦項(xiàng)目終止，社會(huì)資本方大多難以承擔(dān)違約帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，這可能影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，進(jìn)而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

此外，項(xiàng)目招投標(biāo)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段和合同擬定階段都有可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，如果招投標(biāo)過(guò)程不能做到公平、公正、公開(kāi)，整個(gè)過(guò)程的可操作空間大，則極易產(chǎn)生腐敗，導(dǎo)致政府最終選擇的合作方并不能滿(mǎn)足項(xiàng)目的要求，這增大了項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，存在誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。在項(xiàng)目實(shí)施階段，仍然需要進(jìn)一步融資，但項(xiàng)目進(jìn)行至中期并未依照預(yù)期賺取穩(wěn)定的利潤(rùn)，如果不及時(shí)收回資金、償還之前的債務(wù)，就無(wú)法繼續(xù)下一輪的融資，從而帶來(lái)一系列資金問(wèn)題，滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。在合同擬定階段，受相關(guān)人員知識(shí)儲(chǔ)備、能力等方面的限制，PPP項(xiàng)目合同的訂立在一定程度上受到影響，可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府擔(dān)?；蜃兿嘭?cái)政承諾。地方政府可以通過(guò)為企業(yè)提供口頭上的擔(dān)保或者書(shū)面承諾函，來(lái)達(dá)到為其融資的目的。地方政府為企業(yè)提供擔(dān)保的項(xiàng)目，多為地方政府希望建設(shè)但無(wú)法獲得財(cái)政撥款的項(xiàng)目，實(shí)際上這些項(xiàng)目反映的是地方政府的建設(shè)需求。部分地方政府官員為追求政績(jī)，有時(shí)候并未仔細(xì)考慮債務(wù)償還的問(wèn)題，當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題時(shí)，地方政府作為擔(dān)保人需要承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任，由此產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，地方政府往往有兩條途徑來(lái)轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第一條途徑是寄托于中央政府的救助，這就是通常所說(shuō)的預(yù)算軟約束問(wèn)題[5]。在這種情形下風(fēng)險(xiǎn)由中央政府轉(zhuǎn)移到金融市場(chǎng)，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)政治體制和財(cái)政體制的特點(diǎn)，地方政府出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題時(shí)中央政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行財(cái)政兜底。中央政府提供救助之后，往往只能采用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)貨幣化的手段，通過(guò)在一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行中央政府債券、進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)操作等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到金融市場(chǎng)，這一過(guò)程將地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)由區(qū)域擴(kuò)大到全國(guó)，使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。第二條途徑是將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，再由企業(yè)轉(zhuǎn)移到金融市場(chǎng)，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，如果地方政府通過(guò)地方性融資平臺(tái)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到單個(gè)企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，則出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的融資平臺(tái)數(shù)量增多，微觀的金融危機(jī)累積，這將會(huì)對(duì)宏觀金融市場(chǎng)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)[6]。

以C市為例。2015年8月，C市D區(qū)政府違規(guī)提供書(shū)面承諾函，批準(zhǔn)同意D區(qū)A公司向B金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，承諾為其提供協(xié)調(diào)支付融資產(chǎn)品的本金和利息。同年11～12月期間，A公司獲得融資款0.55億元。D區(qū)政府在此融資過(guò)程中扮演著承諾還款的擔(dān)保者角色，當(dāng)A公司的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，將由D區(qū)政府承擔(dān)還款的責(zé)任。

一年后，D區(qū)政府的違規(guī)擔(dān)保行為被專(zhuān)項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)，令其限期整改，相關(guān)責(zé)任人受到嚴(yán)肅處理，最終由當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)G公司償還相應(yīng)債務(wù)，撤回D區(qū)財(cái)政局出具的相關(guān)文件，解除擔(dān)保責(zé)任。這一問(wèn)題的解決，相當(dāng)于將地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到企業(yè)，G公司需承擔(dān)一筆額外的債務(wù)，無(wú)形中加大了公司的資金壓力。G公司為彌補(bǔ)資金缺口，可能會(huì)采取信貸、發(fā)行債券等行為進(jìn)行融資，將企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到金融市場(chǎng)，可能由此誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.債務(wù)置換中產(chǎn)生的新問(wèn)題。我國(guó)最早采用債務(wù)置換方式化解地方政府隱性債務(wù)是在2015年3月，財(cái)政部公開(kāi)發(fā)文確認(rèn)下發(fā)1萬(wàn)億元人民幣地方政府債券額度置換存量債務(wù)。通過(guò)發(fā)行置換債券、延長(zhǎng)債務(wù)期限的手段降低存量債務(wù)成本，但債務(wù)置換從原理上說(shuō)是對(duì)地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的改變，未從根本上解決地方債務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)、潛在金融風(fēng)險(xiǎn)等系列相關(guān)問(wèn)題。

其中一個(gè)問(wèn)題是風(fēng)險(xiǎn)滾動(dòng)式傳導(dǎo)問(wèn)題。債務(wù)置換相當(dāng)于延長(zhǎng)了地方存量債務(wù)的到期期限，實(shí)際上是地方政府再次將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給金融市場(chǎng)，并且在新一輪的傳導(dǎo)過(guò)程中，不僅僅是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換，還具有風(fēng)險(xiǎn)放大的可能性。風(fēng)險(xiǎn)的滾動(dòng)式傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，地方政府發(fā)行置換債券后，需要金融市場(chǎng)中的主體去購(gòu)買(mǎi)債券，其中最主要的是商業(yè)銀行。在商業(yè)銀行與金融機(jī)構(gòu)貸款、債券和現(xiàn)金之間，從資產(chǎn)負(fù)債表的角度來(lái)看存在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的比例平衡。原則上，商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)自身的資本構(gòu)成概況、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以及投資策略，確定有針對(duì)性的交易動(dòng)機(jī)[7]，但商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)地方置換債券的行為相當(dāng)于要求金融機(jī)構(gòu)將之前的政府部分貸款置換為債券，導(dǎo)致其貸款與債券之間的配比失衡。此時(shí)，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為了平衡資產(chǎn)負(fù)債表，往往會(huì)對(duì)自身所持有的債券比例進(jìn)行調(diào)整，哪怕置換的債券暫時(shí)不能在二級(jí)市場(chǎng)上正常流通，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)也仍然愿意選擇出售部分其他類(lèi)型的債券，以達(dá)到平衡資產(chǎn)負(fù)債表的目的。這種由于政策性原因而導(dǎo)致市場(chǎng)上債券的供給大于需求的行為，破壞了市場(chǎng)的平衡，可能會(huì)影響金融市場(chǎng)上其他債券的價(jià)格和需求，不利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，易滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，對(duì)于央行而言，為了吸引商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)地方政府債券，可以采取降低利息、降低準(zhǔn)備金率等措施加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的管理，增加了商業(yè)銀行的可用資金。這一行為相當(dāng)于增加基礎(chǔ)貨幣的供給，使金融市場(chǎng)上的貨幣供給量成倍放大，可能會(huì)引起通貨膨脹，在整個(gè)金融市場(chǎng)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

另一個(gè)問(wèn)題是地方債務(wù)置換額度問(wèn)題。目前，置換額度主要參考各個(gè)省市的債務(wù)存量以及當(dāng)年要到期的債務(wù)規(guī)模來(lái)確定。這樣的額度分配具有一定的合理性，但隨著債務(wù)置換的推進(jìn)，地方政府債務(wù)繼續(xù)置換的難度加大。過(guò)去三年，地方政府債務(wù)置換的對(duì)象主要是銀行與信托貸款等，其流動(dòng)性不強(qiáng)，使得置換的難度相對(duì)較小。當(dāng)前，債務(wù)置換開(kāi)始觸及地方政府隱性債務(wù)，如“城投債”等地方政府性債務(wù)的置換。不同于流動(dòng)性較差的金融貸款類(lèi)債務(wù)，地方政府隱性債務(wù)等債券類(lèi)債務(wù)的置換還涉及置換債券的定價(jià)問(wèn)題，置換債券定價(jià)的非市場(chǎng)化，加大了其置換難度。同時(shí)，與之相關(guān)的置換額度的確定直接決定了各級(jí)政府當(dāng)年可以獲取的債務(wù)資金量，如何分配才能切合實(shí)際地滿(mǎn)足各地的需求是一個(gè)難題。額度過(guò)高，地方政府舉債過(guò)多，人為因素對(duì)金融市場(chǎng)的影響較大，地方政府未來(lái)償還債務(wù)的壓力加大，地方政府性債務(wù)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性也增大了；額度過(guò)低，會(huì)影響地方政府債務(wù)存量的置換進(jìn)度，難以實(shí)現(xiàn)處理地方政府存量債務(wù)的目標(biāo)，對(duì)于金融市場(chǎng)的可持續(xù)健康發(fā)展也是一大隱患。

以丹東港集團(tuán)有限公司連環(huán)債券違約為例。丹東港集團(tuán)是從事港口貿(mào)易的企業(yè)，近年來(lái)，受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的影響，港口行業(yè)供需失衡，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)下滑，故企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的舉債。自2017年下半年到2018年5月，已經(jīng)發(fā)生了四次違約。其中最主要的原因是融資難度大，長(zhǎng)期債務(wù)壓力大，對(duì)借新債還舊債的依賴(lài)程度高，一次債務(wù)違約可能導(dǎo)致連鎖違約事件的發(fā)生。丹東港集團(tuán)解決債務(wù)危機(jī)的方式類(lèi)似于地方債務(wù)置換，依靠借新債還舊債，這種方式并未解決丹東港集團(tuán)的債務(wù)危機(jī)，不僅造成公司股價(jià)大跌，而且對(duì)區(qū)域金融市場(chǎng)產(chǎn)生不良影響，極易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.三種路徑的比較。以上路徑是誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要路徑，地方政府性債務(wù)通過(guò)上述三種途徑的傳導(dǎo)，極有可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融市場(chǎng)產(chǎn)生惡劣的影響。

三種路徑并非彼此獨(dú)立，某一地方政府的某一舉債行為可能同時(shí)涉及幾種傳導(dǎo)路徑，它們之間也存在著聯(lián)系。首先，參與方式相同。不論是在PPP項(xiàng)目中，還是政府提供變相擔(dān)?；蛘叩胤秸M(jìn)行債務(wù)置換，政府都是融資活動(dòng)的參與者和融資需求方。其次，政府行為都具有杠桿效應(yīng)。在上述三種路徑中，政府行為增加債務(wù)，產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在通過(guò)三種路徑向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換的過(guò)程中均產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)被放大。最后，三種累積路徑都會(huì)增加地方政府性債務(wù)總量，直接或間接與金融機(jī)構(gòu)存在聯(lián)系，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到金融市場(chǎng)，都可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

雖然三種路徑之間存在聯(lián)系，但也存在很大的差異。首先，地方政府雖然都是參與者，但參與程度不同。地方政府在PPP項(xiàng)目中與社會(huì)資本方是合作關(guān)系；在地方政府發(fā)行置換債券時(shí)，地方政府是主導(dǎo)方。在這兩種路徑中，地方政府都是完全參與。而地方政府變相提供擔(dān)保屬于一種隱性債務(wù)，地方政府并非完全參與整個(gè)融資過(guò)程。其次，不同類(lèi)型項(xiàng)目政府的參與方式也不相同。在PPP項(xiàng)目和進(jìn)行變相擔(dān)保情形下，地方政府是一種資金性的參與，而在進(jìn)行債務(wù)置換時(shí)，只是不同種類(lèi)、不同期限債務(wù)的置換，是以新債換舊債的一種非資金參與方式。

三、風(fēng)險(xiǎn)累積的原因

1.缺乏專(zhuān)門(mén)人才。在PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段，第三方機(jī)構(gòu)因缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估人員，不能準(zhǔn)確評(píng)估每個(gè)PPP項(xiàng)目的可行性。在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)過(guò)程中，政府部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)人員對(duì)投標(biāo)方做出科學(xué)的判斷，不夠了解投標(biāo)方的可融資性和與PPP項(xiàng)目的契合程度，容易導(dǎo)致地方政府判斷錯(cuò)誤而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目的合同擬定過(guò)程中，社會(huì)資本方缺乏專(zhuān)業(yè)的法律人員，導(dǎo)致其無(wú)法明確自身在PPP項(xiàng)目中相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，使得社會(huì)資本方的行為具有一定的盲目性。另外，我國(guó)地方政府的債務(wù)置換工作主要依托于置換債券的發(fā)行，而目前我國(guó)地方債信用評(píng)價(jià)與定價(jià)等相關(guān)制度亟待完善，尤其是該領(lǐng)域的人才隊(duì)伍建設(shè)工作達(dá)不到現(xiàn)實(shí)的需求。

2.舉債流程不規(guī)范。舉債流程缺乏規(guī)范性是地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)以及引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的重要原因。就PPP項(xiàng)目的四個(gè)階段而言，每個(gè)階段都存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性，而我國(guó)的現(xiàn)狀卻是缺乏完善的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，尤其是對(duì)流程的源頭進(jìn)行監(jiān)督管理。以日本為例，日本從英國(guó)引入PFI制度，于1999年頒布《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》，并于2001年、2005年、2011年和2013年對(duì)其進(jìn)行修改，結(jié)合本國(guó)實(shí)際發(fā)展出一套獨(dú)具特色的日本模式，不僅根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行事后獎(jiǎng)懲，還對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前監(jiān)管。因此，PPP項(xiàng)目的良好發(fā)展離不開(kāi)完善的法律體系。目前我國(guó)有《特許經(jīng)營(yíng)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律來(lái)管理、約束PPP項(xiàng)目的實(shí)施，但PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程仍然存在許多不規(guī)范的地方。例如，我國(guó)法律規(guī)定地方政府不能為企業(yè)提供擔(dān)保，但此類(lèi)現(xiàn)象仍然存在，其原因是對(duì)于政府的變相擔(dān)保行為缺乏具體制度規(guī)范。地方政府變相提供擔(dān)保的事件層出不窮，但國(guó)家并未從源頭上進(jìn)行監(jiān)督管理，只是在危機(jī)爆發(fā)后采取懲罰措施，這雖然可以起到懲戒作用，但部分地方政府存在僥幸心理，誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性仍然存在。由于缺乏專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，缺乏流程監(jiān)管，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的非正常終止以及帶來(lái)的一系列問(wèn)題易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.政績(jī)考核方式不合理。政績(jī)考核制度不合理也是誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生并累積傳導(dǎo)的原因之一。劉瑞明等[8]認(rèn)為，以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核體制必然會(huì)催生地方主政官員的短期行為偏好。以地區(qū)GDP來(lái)衡量政績(jī)，作為官員升遷的依據(jù)在一定時(shí)期是合理的，符合當(dāng)時(shí)的國(guó)情；而現(xiàn)階段更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與內(nèi)涵，原先一味追求GDP的政績(jī)考核方式已不符合時(shí)代要求。地方政府為追求政績(jī)，盲目開(kāi)展PPP項(xiàng)目，變相提供擔(dān)保，使得債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，現(xiàn)又通過(guò)債務(wù)置換來(lái)延長(zhǎng)債務(wù)展期，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政和金融市場(chǎng)造成不良影響。

4.財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。地方政府進(jìn)行大規(guī)模舉債的目的大多是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)。因此，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配不僅導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大，而且是形成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)疊加的重要原因。自分稅制改革以來(lái)，分稅制改革客觀上增強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，而政府間轉(zhuǎn)移支付體系又一直沒(méi)能走出漫長(zhǎng)的過(guò)渡期[9]，在收入分配過(guò)程中，僅明確了中央政府和地方政府的收入分配機(jī)制，卻沒(méi)有給予地方政府實(shí)質(zhì)性的稅收自主權(quán)。對(duì)于地方政府而言，其能獲得的財(cái)力支持比較有限。即使有中央政府的轉(zhuǎn)移支付，也難以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的資金需求。因此，地方政府只有通過(guò)舉債來(lái)滿(mǎn)足資金需求，導(dǎo)致地方債規(guī)模的擴(kuò)大，再加上違規(guī)操作誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)又可能轉(zhuǎn)移至企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、防范風(fēng)險(xiǎn)累積的對(duì)策建議

1.注重專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)。缺乏專(zhuān)業(yè)的人才會(huì)導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，不論是政府部門(mén)、企業(yè)還是第三方機(jī)構(gòu)都應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到人才的重要性。地方政府應(yīng)制定更加有吸引力的優(yōu)惠政策，加快引進(jìn)國(guó)內(nèi)外高層次人才，積極借鑒市政債券發(fā)展較完善國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。在結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合我國(guó)的市政債利率期限結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)該積極為專(zhuān)業(yè)人才搭建優(yōu)質(zhì)的就業(yè)平臺(tái)，充分發(fā)揮人才的用武之地，并加快完善人才落戶(hù)政策。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，為了吸引人才和提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)該創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和制定優(yōu)厚的薪酬福利制度，激發(fā)人才的創(chuàng)新能力。同時(shí)，還應(yīng)該創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，留住人才、提高其創(chuàng)新能力和工作效率。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)而言，可以定向培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，比如加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估和信用評(píng)級(jí)等方面人才的培養(yǎng)，這將有利于提高項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)性以及推動(dòng)債券評(píng)級(jí)的市場(chǎng)化改革。

2.規(guī)范政府發(fā)債行為。規(guī)范地方政府的舉債行為可以有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。首先，應(yīng)該對(duì)地方政府某些不規(guī)范行為進(jìn)行整改。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查等清查方式，按照法律法規(guī)的要求，解決過(guò)去遺留的問(wèn)題，全面規(guī)范各級(jí)地方政府的行為。要從根本上消除地方政府對(duì)中央政府“預(yù)算軟約束”的思想依賴(lài)，并彌補(bǔ)制度缺陷，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)研各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)新能力、財(cái)政支出、稅收收入等方面情況的基礎(chǔ)上，形成對(duì)地方政府性債務(wù)的有效管理方案。其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化管理PPP項(xiàng)目的各相關(guān)流程，杜絕地方政府的隱性舉債行為，加快投融資平臺(tái)市場(chǎng)化改革，使其能真正促進(jìn)新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。要防范地方政府性債務(wù)向企業(yè)的轉(zhuǎn)移，尤其是要嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的杠桿化。最后，應(yīng)該規(guī)范政府和社會(huì)資本方合作行為。一方面地方政府不得為社會(huì)資本方變相提供擔(dān)保；另一方面，社會(huì)資本方也不得違規(guī)為政府提供融資，應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)正規(guī)途徑參與政府項(xiàng)目。

3.調(diào)整政績(jī)考核方式。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)以GDP增長(zhǎng)為核心的地方政府績(jī)效考核指標(biāo)的局限性逐漸顯現(xiàn)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的GDP增長(zhǎng)模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需要。十九大報(bào)告指出，新的發(fā)展理念作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，成為黨的指導(dǎo)思想和基本的治國(guó)方略。不論是地方政府進(jìn)行自身建設(shè)還是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行政績(jī)考核，都不應(yīng)該再簡(jiǎn)單地將GDP總量或者增長(zhǎng)作為唯一的考核指標(biāo)，而是應(yīng)該重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和內(nèi)涵。一是可以嘗試建立GDP周期考核指標(biāo)，不孤立、片面地將年度GDP作為政績(jī)考核指標(biāo)，而是基于一個(gè)發(fā)展周期進(jìn)行政績(jī)考核，注重地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有質(zhì)量地發(fā)展；二是努力構(gòu)建涵蓋人民獲得感、幸福感的綜合績(jī)效考核指標(biāo)體系，以此促進(jìn)地方政府的各項(xiàng)政策都能以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)的發(fā)展。三是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出領(lǐng)域與財(cái)政支出效益的聯(lián)動(dòng)考核。在把教育、科技投入納入政績(jī)考核體系的基礎(chǔ)上，關(guān)注民生領(lǐng)域財(cái)政資金投入的成效。

4.差異化防范風(fēng)險(xiǎn)。一方面，過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)以及諸多國(guó)內(nèi)外學(xué)者的實(shí)證研究表明，各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，地方債務(wù)規(guī)模的各項(xiàng)影響因素在不同地區(qū)之間存在異質(zhì)性。因此，關(guān)于地方政府性債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)問(wèn)題的解決，不能再僅僅從宏觀的角度來(lái)制定政策和措施，而是需要因地制宜，根據(jù)每個(gè)省份或者每級(jí)政府債務(wù)問(wèn)題的特殊性，有的放矢，將地方債的發(fā)行與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行協(xié)調(diào)起來(lái)，采取不同的地方債管理措施來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)解決問(wèn)題。另一方面，應(yīng)該對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，保證地方政府財(cái)政的可持續(xù)性。不僅要完善對(duì)PPP項(xiàng)目、債務(wù)置換等工作流程的管控，而且要強(qiáng)化對(duì)工作人員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升。可嘗試結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，不僅要符合風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)一般規(guī)律，還應(yīng)該滿(mǎn)足當(dāng)?shù)匚磥?lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。