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(山西海通工程招標(biāo)代理有限公司，山西 太原 030002)

0 引言

PPP主要指的是某種公共物品與公共服務(wù)在政府機(jī)構(gòu)與私人之間形成的伙伴合作關(guān)系，且其以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，在明確雙方權(quán)利與義務(wù)時(shí)需要簽訂專門的合同文件，從而提升合作效果，確保合作的順利完成。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要方式便是PPP模式。但PPP項(xiàng)目的逐步推進(jìn)，也使得其經(jīng)常出現(xiàn)投資失控問題，政府具備較大的支出責(zé)任。

1 PPP模式對(duì)工程造價(jià)的影響

在企業(yè)發(fā)展過程中，工程造價(jià)涉及多個(gè)方面，且直接影響著建筑企業(yè)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。在建筑工程施工過程中，受項(xiàng)目投資等多種因素的影響會(huì)產(chǎn)生很多問題，因此由投資至工程結(jié)束均應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)控，從而保障施工工程的順利進(jìn)行，優(yōu)化人力、物力以及財(cái)力資源。同時(shí)，做好工程造價(jià)的控制工作還可以有效提高工程質(zhì)量水平與建設(shè)效率，尤其在期間采用PPP管理模式，更是可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，滿足各個(gè)方面的需求。除此之外，應(yīng)用PPP模式還可以引入私營企業(yè)的投資，降低了政府負(fù)擔(dān)，減少了資源消耗，從根本上提升了工程造價(jià)管理水平。

2 PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理現(xiàn)狀

一是PPP項(xiàng)目的造價(jià)并不合理，政府自身的支出責(zé)任較大，且在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)之后才會(huì)介入社會(huì)資本，并投資估算工程造價(jià)。但PPP項(xiàng)目造價(jià)屬于政府支出的主要依據(jù)，也是PPP產(chǎn)品與政府付費(fèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。若當(dāng)造價(jià)水平較高時(shí)，政府機(jī)構(gòu)很難確保審計(jì)監(jiān)督工作水平，甚至還會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)失控問題，增大了財(cái)政支出責(zé)任。二是項(xiàng)目公司才是PPP項(xiàng)目的重要管理主體，也是其主要的投資主體，但政府機(jī)構(gòu)才是最終的決策主體。在通過審核之后，相關(guān)政府部門才可以編制相關(guān)的項(xiàng)目建議書與可行性研究報(bào)告。同時(shí)，在政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，項(xiàng)目公司可以實(shí)現(xiàn)自主管理。在選擇監(jiān)理單位時(shí)應(yīng)根據(jù)具體的招標(biāo)方式，并在項(xiàng)目施工期間，做好資金使用情況以及工程質(zhì)量水平的監(jiān)督工作。三是在選擇工程造價(jià)管理方法時(shí)應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)責(zé)任主體與工程施工主體選擇，且相關(guān)政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)遵循自身職責(zé)，做好PPP項(xiàng)目的評(píng)審工作，嚴(yán)格執(zhí)行工程量清單的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。四是項(xiàng)目公司應(yīng)做好PPP項(xiàng)目造價(jià)的管理與控制工作，且施工期間，施工單位與項(xiàng)目公司應(yīng)做好合同的簽訂工作，并將其作為后續(xù)造價(jià)管理的基礎(chǔ)，期間項(xiàng)目公司還應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督施工現(xiàn)場發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。決算與結(jié)算方面，項(xiàng)目公司應(yīng)做好施工期間造價(jià)費(fèi)用的審核工作，摒除不實(shí)費(fèi)用，最終完成工程造價(jià)的決算工作。由此看出，項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目中主要完成造價(jià)的管理工作，但目前相關(guān)部門并未針對(duì)造價(jià)管理制度出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，政府部門期間不會(huì)直接管理PPP項(xiàng)目的工程造價(jià)。

3 面向PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理體系的構(gòu)建

3.1 明確PPP項(xiàng)目屬于政府投資范疇

一方面，政府財(cái)政機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目提供有差別的資金支持。一般情況下，政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資且保障供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的作用。雖然社會(huì)資本方建造了PPP項(xiàng)目，但需要進(jìn)行差別補(bǔ)貼，利用財(cái)政資金促進(jìn)其順利建造。在PPP項(xiàng)目中，回報(bào)機(jī)制被稱為社會(huì)資本的投資回報(bào)，其中PPP項(xiàng)目續(xù)存時(shí)需要經(jīng)過財(cái)政資金，因此其應(yīng)被納入當(dāng)?shù)卣С龅谋O(jiān)管范圍。另一方面，PPP項(xiàng)目公共屬性決定其應(yīng)受到政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，PPP屬于公共項(xiàng)目，關(guān)系著民生產(chǎn)業(yè)與公眾利益，若社會(huì)資本方進(jìn)行運(yùn)營，發(fā)生問題時(shí)會(huì)為政府機(jī)構(gòu)帶來更大的政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，任何PPP項(xiàng)目均應(yīng)得到政府的有效監(jiān)管，尤其是造價(jià)控制與投資管控方面。

3.2 制定適用于PPP項(xiàng)目造價(jià)管理的意見指南

一方面，在“兩標(biāo)并一標(biāo)”的影響下，應(yīng)杜絕出現(xiàn)投資失控問題，此種情況下，投標(biāo)人會(huì)選擇更為合理的利潤方式，中標(biāo)價(jià)格并非概算價(jià)格，之間存在差異。對(duì)此，在PPP項(xiàng)目中，招標(biāo)階段應(yīng)明確概算價(jià)格與估算價(jià)格，實(shí)行有效的造價(jià)指南，以指導(dǎo)概算價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，避免投資失控問題。另一方面，應(yīng)為PPP項(xiàng)目建立統(tǒng)一的管理體系，各項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目執(zhí)行期間采用了不同的計(jì)價(jià)依據(jù)，且表現(xiàn)各不相同，缺乏完整統(tǒng)一的管理體系。對(duì)此，在成熟的項(xiàng)目領(lǐng)域中，PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段應(yīng)采用合理的估算編制與計(jì)價(jià)方法；對(duì)于新型的建設(shè)項(xiàng)目，行業(yè)內(nèi)應(yīng)頒布專門的估算編制辦法；而對(duì)于無借鑒的新型建設(shè)項(xiàng)目，企業(yè)可以采用已建項(xiàng)目的造價(jià)指標(biāo)。

3.3 建立PPP項(xiàng)目投資評(píng)審制度

PPP項(xiàng)目在前期建設(shè)階段，PPP合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容受預(yù)測數(shù)據(jù)的直接影響，因此應(yīng)加大評(píng)審力度與標(biāo)準(zhǔn)。為了判斷PPP項(xiàng)目是否可以采用社會(huì)資本與政府的合作方式，管理人員應(yīng)有效論證PPP項(xiàng)目的物有所值價(jià)值與財(cái)政承受能力。同時(shí)，還應(yīng)做好建設(shè)期造價(jià)數(shù)據(jù)的評(píng)審工作，建設(shè)期造價(jià)數(shù)據(jù)屬于政府財(cái)政支出的計(jì)算基數(shù)，PPP項(xiàng)目合同中會(huì)標(biāo)明未來經(jīng)營期間的財(cái)政支持額度與財(cái)政補(bǔ)貼，并采用科學(xué)的計(jì)算方法。在建設(shè)階段，PPP項(xiàng)目造價(jià)控制的失敗將會(huì)增大未來的財(cái)政補(bǔ)貼，加重了政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也損害了人民群眾的基本利益。除此之外，還應(yīng)評(píng)審PPP項(xiàng)目各個(gè)階段的數(shù)據(jù)，明確政府與公眾責(zé)任。在政府財(cái)政補(bǔ)貼中反映PPP項(xiàng)目全生命周期的數(shù)據(jù)采集、調(diào)整以及控制等內(nèi)容，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的審核與監(jiān)督工作。評(píng)審PPP項(xiàng)目時(shí)，工作人員應(yīng)遵照基本的評(píng)審依據(jù)，參照相關(guān)的評(píng)審流程，且相關(guān)政府部門也應(yīng)適當(dāng)修改評(píng)審制度，以便高效完成PPP項(xiàng)目前期預(yù)測數(shù)據(jù)以及造價(jià)數(shù)據(jù)等評(píng)審監(jiān)督工作。實(shí)際評(píng)審期間，工作人員需要監(jiān)察PPP項(xiàng)目各階段的評(píng)價(jià)方法、估算指標(biāo)、概算定額、工程價(jià)款管理以及結(jié)算管理辦法等指標(biāo)。

3.4 制定適用的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法與參數(shù)

以往VfM評(píng)價(jià)方法可以滿足申報(bào)進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫的目的，但不能評(píng)價(jià)政府投資模式與PPP模式的相對(duì)重要性。對(duì)此，應(yīng)將VfM評(píng)價(jià)作為經(jīng)濟(jì)費(fèi)用小分析的前期步驟，之后分析費(fèi)用效益，有效判別PPP項(xiàng)目的可行性與合理性，并為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共事業(yè)的供給提供完整的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。

3.5 建立精準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目估算指標(biāo)

在PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過程中，準(zhǔn)備識(shí)別階段VfM與財(cái)政預(yù)測支出的計(jì)算基數(shù)為項(xiàng)目的投資估算數(shù)據(jù)。當(dāng)前財(cái)政部門加強(qiáng)了政府購買服務(wù)類PPP項(xiàng)目的監(jiān)管力度，以嚴(yán)格控制政府債務(wù)，但PPP項(xiàng)目大多屬于科研階段介入，政府補(bǔ)貼的計(jì)算依據(jù)為概算與估算，關(guān)系著政府支出責(zé)任。且當(dāng)前估算指標(biāo)多為經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，缺乏一定的合理性與準(zhǔn)確性，為了準(zhǔn)確計(jì)算項(xiàng)目估算，應(yīng)建立完整可行的項(xiàng)目估算指標(biāo)體系。除此之外，為了實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)建立系統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)營定額指標(biāo)體系，以提升成本測算的準(zhǔn)確性，明確財(cái)政支出劃定責(zé)任。推行PPP項(xiàng)目時(shí)，我國政府機(jī)構(gòu)屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的主要建設(shè)者，但實(shí)際運(yùn)營期間，PPP項(xiàng)目缺乏專門的運(yùn)營定額指標(biāo)，阻礙了測算運(yùn)營成本工作的順利進(jìn)行。對(duì)此，各相關(guān)部門應(yīng)積極推進(jìn)建設(shè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營指標(biāo)體系。

3.6 制定嚴(yán)格的PPP項(xiàng)目竣工結(jié)算與財(cái)務(wù)決算制度

運(yùn)營期時(shí)，資產(chǎn)折舊移交工作主要受PPP項(xiàng)目中竣工結(jié)算與決算制度的影響，發(fā)包人會(huì)綜合考慮項(xiàng)目收益、項(xiàng)目績效考核、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本、激勵(lì)機(jī)制以及社會(huì)資本合理利潤率等因素，不會(huì)在建設(shè)期便支付相關(guān)的建設(shè)成本。之后在每個(gè)運(yùn)營年度進(jìn)行有效補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼建設(shè)成本時(shí)應(yīng)充分參照財(cái)務(wù)竣工結(jié)算與決算制度標(biāo)準(zhǔn)，滿足建設(shè)期內(nèi)社會(huì)合作項(xiàng)目與社會(huì)資本中固定資產(chǎn)的形成需求，從而更為合理的使用財(cái)政資金。除此之外，還應(yīng)不斷規(guī)范PPP模式下的造價(jià)咨詢服務(wù)，做好相關(guān)的引導(dǎo)工作，并指派專門的工作人員全程為PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)，促使項(xiàng)目增值。

4 結(jié)語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工程建設(shè)市場競爭變得越來越激烈，尤其是PPP模式下，工程建設(shè)需要吸引更多社會(huì)資本，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過分析PPP模式對(duì)工程造價(jià)管理的影響可知，工程造價(jià)管理受到PPP項(xiàng)目合同與考核機(jī)制的影響，且屬于PPP項(xiàng)目的工程管理機(jī)制。由此，在PPP項(xiàng)目中，管理人員應(yīng)重視造價(jià)管理工作，以有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)由制度、方法以及依據(jù)等方面建立全面的PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理體系，規(guī)范造價(jià)管理工作，從而推進(jìn)PPP模式的有序進(jìn)展。