江 滔

1 前言

開發(fā)性移民方針作為我國(guó)現(xiàn)階段移民實(shí)踐中的指導(dǎo)思想，自提出以來(lái)便在國(guó)內(nèi)眾多大中型水利水電工程移民實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。因水電工程建設(shè)而出現(xiàn)的非自愿移民一般被稱為水庫(kù)移民，水庫(kù)移民工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)政府和相關(guān)部門在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)庫(kù)區(qū)及安置點(diǎn)的所有資源進(jìn)行重新整合，涉及移民群眾的衣、食、住、行各方面重建，深刻影響著移民群眾的收入和生活方式等，是全社會(huì)關(guān)心、關(guān)注的焦點(diǎn)。引漢濟(jì)渭工程是統(tǒng)籌陜西省三大區(qū)域,聯(lián)通漢江、渭河南北兩大水系,構(gòu)建關(guān)中地區(qū)大水網(wǎng)的關(guān)鍵性調(diào)水工程[1]，規(guī)劃共需搬遷移民人口10375人，其所涉及的庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要相關(guān)部門給予充分重視。

2 引漢濟(jì)渭工程中庫(kù)區(qū)移民工作經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

引漢濟(jì)渭工程項(xiàng)目建設(shè)中，水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)影響共涉及西安市、漢中市和安康市的周至、洋縣、佛坪、寧陜4縣，受水庫(kù)淹沒(méi)影響移民總計(jì)9779人[2]。本文中所討論的庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)既包括根據(jù)當(dāng)前工程進(jìn)度和地方政府根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況所涉及的利益相關(guān)者提出的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也包括不可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 移民安置補(bǔ)償投資概算不足

《移民條例》規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算是簽訂移民安置協(xié)議、編制移民安置實(shí)施規(guī)劃或計(jì)劃、組織實(shí)施移民安置工作、進(jìn)行移民安置驗(yàn)收的基礎(chǔ)依據(jù)。補(bǔ)償投資概算集中反映了移民工程補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和水平，關(guān)系到移民群眾的切身利益，關(guān)系到移民遷建后生產(chǎn)和生活水平恢復(fù)?！币泼癜仓醚a(bǔ)償投資概算，是水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，實(shí)際工作中多種原因都會(huì)導(dǎo)致移民安置補(bǔ)償投資概算不足。

（1）對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期較高。在移民工作實(shí)施過(guò)程中，盡管《移民條例》中明確了建設(shè)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作中工作難度較大。引漢濟(jì)渭工程項(xiàng)目建設(shè)區(qū)位于陜南山區(qū)，近年來(lái)當(dāng)?shù)匾验_工建設(shè)的陜南百萬(wàn)大移民工程、西成客運(yùn)專線等大型公益性工程的移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在差異，地方政府和移民群眾在多方衡量后都期望能拿到最高的補(bǔ)償基數(shù)，使得移民搬遷工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定面臨巨大困難。

（2）補(bǔ)償資金與移民利益得失不對(duì)等以及移民安置補(bǔ)償政策的制約。移民搬遷涉及到群眾個(gè)人財(cái)產(chǎn)賠償問(wèn)題，實(shí)際工作中無(wú)可避免的會(huì)出現(xiàn)移民群眾的個(gè)人財(cái)產(chǎn)在實(shí)物調(diào)查過(guò)程中被遺漏或低估，補(bǔ)償資金并不能完全彌補(bǔ)移民群眾個(gè)人的損失，移民不能只從工程建設(shè)中受益，其所獲取利益主要通過(guò)政府制定的安置補(bǔ)償政策來(lái)體現(xiàn)。加之引漢濟(jì)渭工程項(xiàng)目區(qū)可耕作土地貧瘠，部分地方政府用現(xiàn)金代替土地的補(bǔ)償辦法也加大了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的風(fēng)險(xiǎn)概率。

（3）整體搬遷時(shí)間跨度較長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目搬遷難度大，時(shí)間跨度長(zhǎng)，移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式一般在制訂項(xiàng)目建議書階段就已經(jīng)確定，從移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查到項(xiàng)目批復(fù)，再到移民安置工作全面展開，時(shí)間跨度往往在2～3年甚至更長(zhǎng)，期間因社會(huì)發(fā)展極有可能出現(xiàn)人工物價(jià)飛漲的情況，導(dǎo)致移民群眾生活成本增加，使得移民群眾對(duì)淹沒(méi)區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的積極性被打消。部分移民仍存在“等、靠、要”思想，給實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的總體目標(biāo)增添了難度，對(duì)移民生產(chǎn)生活造成困難的同時(shí)也對(duì)其重新發(fā)展經(jīng)濟(jì)的心理預(yù)期產(chǎn)生了消極影響。

2.2 移民家庭系統(tǒng)性損失嚴(yán)重

移民家庭失去土地、職業(yè)、生計(jì)、收入來(lái)源、住房、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)生產(chǎn)生活，損失嚴(yán)重。同時(shí)，陜南山區(qū)傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式更是加大了移民融入新環(huán)境的難度。在補(bǔ)償、遷移、安置、重建中，移民的生活生產(chǎn)受到強(qiáng)大沖擊，生活和生產(chǎn)方式調(diào)整不易，而且受安置區(qū)生產(chǎn)資源制約，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)重建活動(dòng)造成了極大的障礙。

2.3 移民生產(chǎn)安置不穩(wěn)定

生產(chǎn)安置工作是要讓移民在安置區(qū)的生產(chǎn)、生活得到發(fā)展。提高移民安置質(zhì)量的核心是落實(shí)移民生產(chǎn)資料的配置，保證移民的生活來(lái)源和未來(lái)發(fā)展需要。

（1）隨著黃金峽、三河口水利樞紐工程的成功開展，之后的移民安置方式大都以集中后靠安置為主。對(duì)于農(nóng)業(yè)安置移民而言，移民搬遷安置后原有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)遭到毀壞，社會(huì)環(huán)境容量本就不足，庫(kù)區(qū)的移民安置又與正在實(shí)施的陜南百萬(wàn)大移民工程同時(shí)進(jìn)行，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生了較大制約。加之移民增收致富的門路狹窄，人均耕地普遍下降，搬遷后發(fā)展能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致生產(chǎn)生活水平下降，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

（2）在移民安置實(shí)施過(guò)程中重搬遷、輕安置。移民工作中往往只注重于土地的征用和資金的補(bǔ)償補(bǔ)助，忽視了對(duì)生產(chǎn)生活體系重建的幫助和扶持。比如在安置點(diǎn)配備相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，提供職業(yè)技能教育培訓(xùn)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面，都還做的不夠。再者，因基層政府移民干部業(yè)務(wù)知識(shí)薄弱，有時(shí)會(huì)存在對(duì)移民政策宣傳不到位的情況，使移民安置工作與庫(kù)區(qū)、安置區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合不夠緊密。

3 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避

移民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，屬于不可抗因素，既可能被成功分散、轉(zhuǎn)移，也可能加劇原有經(jīng)濟(jì)崩潰，導(dǎo)致社會(huì)矛盾，引發(fā)庫(kù)區(qū)移民群體上訪或阻工堵路等不穩(wěn)定事件。

3.1 合理編制補(bǔ)償資金概算，加強(qiáng)移民資金管理

要預(yù)防和解決移民工程投資不足的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要花大力氣擺脫重工程輕移民，重搬遷輕安置的傳統(tǒng)思維束縛，高度重視移民安置，從政策層面完善移民補(bǔ)償政策。

（l）移民補(bǔ)償資金制定及科學(xué)化管理。①征地移民資金是主體工程建設(shè)投資的重要組成部分，在實(shí)際工作中應(yīng)以征地移民實(shí)物調(diào)查指標(biāo)為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，逐項(xiàng)編制補(bǔ)償資金概算，禁止人為降低征地移民資金的現(xiàn)象。②在移民資金管理使用上必須堅(jiān)持?？顚Ｓ茫瑢ｍ?xiàng)專用的原則，任何單位和個(gè)人嚴(yán)禁截留、擠占、挪用移民資金。

（2）多層面建立利益補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)不同情況，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于庫(kù)區(qū)移民來(lái)講，建立與之生產(chǎn)生活相適應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制；在國(guó)家層面上，通過(guò)移民安置補(bǔ)償政策和后期扶持政策的完善，對(duì)移民進(jìn)行合理利益補(bǔ)償；完善利益分配機(jī)制，處理好項(xiàng)目建設(shè)中政府、項(xiàng)目法人和移民群體的利益分配關(guān)系。

3.2 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，妥善安置庫(kù)區(qū)移民

可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展是核心，發(fā)展是可持續(xù)的前提。要立足可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)移民的穩(wěn)妥安置。一方面要因地制宜，根據(jù)陜南地區(qū)的特殊地理環(huán)境及多林少地的特點(diǎn)，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村移民科技培訓(xùn)，開發(fā)移民人力資源。

（l）對(duì)后靠安置的移民群眾，通過(guò)開發(fā)利用安置區(qū)土地資源，完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展適合陜南山區(qū)特色的高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展適銷對(duì)路的農(nóng)特產(chǎn)品,達(dá)到逐步致富的目的。將簡(jiǎn)單的“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅保唛_發(fā)性移民的道路，增強(qiáng)安置的穩(wěn)定性，從而達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的。

（2）對(duì)于選擇自謀職業(yè)但脫離土地后由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難、就業(yè)不穩(wěn)定、收入較低導(dǎo)致生活困難的移民，一方面通過(guò)后期扶持選擇合理的扶持方式加大扶持力度，另一方面采取有效措施，以多樣化扶持方式提高其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，增強(qiáng)其在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)定移民個(gè)體經(jīng)濟(jì)收入。

4 結(jié)語(yǔ)

庫(kù)區(qū)移民安置工作是促進(jìn)國(guó)家水電工程建設(shè)、維護(hù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要一環(huán)，移民群體也是我國(guó)當(dāng)今社會(huì)最不穩(wěn)定的群體之一。庫(kù)區(qū)移民的穩(wěn)定是工程建設(shè)最主要的制約因素，也是可能引起社會(huì)失穩(wěn)的最主要活動(dòng)之一。在實(shí)際工作中，以可能發(fā)生的移民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)引漢濟(jì)渭工程庫(kù)區(qū)可能發(fā)生的移民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，從源頭上為項(xiàng)目法人和地方政府更好的預(yù)防、化解和規(guī)避移民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，減少或消除項(xiàng)目建設(shè)可能帶來(lái)的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響提供參考意見，從而有效保障項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)移民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，為庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的環(huán)境。

[1]劉斌.引漢濟(jì)渭工程總體布局[J].中國(guó)水利,2015(14):76-79.

[2]雷雁斌,曹明,閆團(tuán)進(jìn).引漢濟(jì)渭工程移民安置工作實(shí)踐探索[J].中國(guó)水利,2015(14):60-62+72.