◎ 任 穎

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理建設(shè)是粵港澳創(chuàng)新合作的重要探索。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，“創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”；以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為重點，“全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作”，需要從國家監(jiān)督體系建設(shè)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略兩個層面，為“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”提供體制保障，形成粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理有效機(jī)制。

一、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀與面臨的深層次問題

環(huán)境協(xié)同治理是國內(nèi)外環(huán)境治理研究和實踐的重心。但是，在區(qū)域環(huán)保合作與跨界污染治理的過程中，對生態(tài)治理利益相關(guān)者的多元化等問題的關(guān)注度不夠，區(qū)域性環(huán)境問題的“脫域化”問題突出。[1]這一問題在具有跨法系背景的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理方面表現(xiàn)得尤為明顯。

（一）跨法系的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同面臨的立法及體制機(jī)制沖突明顯

粵港澳三地分別以中華法系、英美法系、大陸法系為淵源，分別適用不同的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，在三地環(huán)境監(jiān)察的有效對接方面難度較大。加之已有環(huán)保合作探索多集中于單一制度背景下的區(qū)域協(xié)同，“一國兩制”下的協(xié)同治理機(jī)制研究及實踐存在不足。與此同時，世界大灣區(qū)環(huán)保協(xié)同治理探索多集中于灣區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境恢復(fù)的關(guān)系，而并未從根本上探析有效的環(huán)境治理體系及協(xié)同機(jī)制支持。其中，最為核心的在于環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范之間沖突的解決。隨著行政監(jiān)察向國家監(jiān)察的轉(zhuǎn)型，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行與行政執(zhí)法權(quán)不再有隸屬關(guān)系；相應(yīng)的，《環(huán)境監(jiān)察辦法》第二條所規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)察，是指環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實施的行政執(zhí)法活動”，與《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》第三條規(guī)定“對縣級以上人民政府或者其環(huán)境保護(hù)主管部門依法作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實施環(huán)境行政執(zhí)法后督察”，出現(xiàn)根本屬性的沖突，前者為行政屬性，后者為國家監(jiān)察屬性。而在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，尚未形成體現(xiàn)地域環(huán)境治理類型化與特殊性的規(guī)范支撐，不利于環(huán)境監(jiān)察協(xié)同度與實效性的全面提升。

（二）跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為的有效治理缺乏相應(yīng)的制度支持

從1990年的港粵環(huán)境合作到CEPA框架下環(huán)境合作的深化，再到2005年《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》的簽署，“一國兩制”下的跨區(qū)域環(huán)保合作與協(xié)同創(chuàng)新已具備良好的基礎(chǔ)。但從內(nèi)地與港澳環(huán)境監(jiān)察層面切入的研究及實踐探索十分欠缺，其缺失會從根本上對（利用三地法源及環(huán)保法律的不一致）所進(jìn)行的跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為的有效治理形成制約。

同時，環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的實效性、可操作性問題突出，且未實現(xiàn)對企業(yè)的監(jiān)督與對政府監(jiān)管部門的監(jiān)察的結(jié)合，環(huán)境監(jiān)察治理結(jié)構(gòu)失衡問題突出；粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察在環(huán)保法律法規(guī)的落實，以及環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法后督察和掛牌督辦等方面協(xié)同性不足。從內(nèi)容上看，粵港澳環(huán)境監(jiān)察需要覆蓋兩個方面的內(nèi)容：一是針對企業(yè)履行“環(huán)境保護(hù)方針、政策、規(guī)劃、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)”情況的監(jiān)察；二是“對政府及監(jiān)管、執(zhí)法部門存在行政不作為、監(jiān)管執(zhí)法不到位、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為”的監(jiān)察。在國家監(jiān)察體制改革背景下，原有以“上級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”“對下級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為”為核心的環(huán)境監(jiān)察體制亦需要做出相應(yīng)的調(diào)整。

（三）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀與多層次多領(lǐng)域風(fēng)險治理的客觀要求不符

現(xiàn)有的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察治理在面臨諸多沖突的同時，亦未能系統(tǒng)實現(xiàn)對于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的事前規(guī)劃（風(fēng)險防范）、事中監(jiān)督（風(fēng)險監(jiān)管）、事后治理（風(fēng)險控制）。而“風(fēng)險社會”對環(huán)境風(fēng)險管理法律體系建設(shè)的要求比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或工業(yè)社會更具綜合性、復(fù)雜性、多樣性。因此，需要回應(yīng)多層次多領(lǐng)域風(fēng)險治理的客觀要求，進(jìn)一步優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察職能配置；以既有法律規(guī)范的修改為基礎(chǔ)，推動監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接；以責(zé)任制度改革為脈絡(luò)，推動環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察體制改革的協(xié)調(diào)。一方面，并未形成環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測一體化相結(jié)合下破解地方保護(hù)主義干預(yù)的有效管理方式；另一方面，在國家監(jiān)察體制改革背景下，環(huán)境監(jiān)察體制與國家監(jiān)察體制之間，以及相關(guān)法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性問題愈加突出，破解這一治理困境的調(diào)查研究仍較滯后。與此同時，在實踐中出現(xiàn)了虛報數(shù)據(jù)、運(yùn)動式的突擊檢查、部門間合作的機(jī)制保障缺乏等多重問題；新《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境監(jiān)察提出的更為嚴(yán)格的要求，也未在實踐中得到全面落實。

二、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的特殊性與法理基礎(chǔ)

作為世界第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)承載了三個具有不同法源背景的地區(qū)的合作，所要面臨的法律問題、體制問題、文化問題、民意問題十分復(fù)雜。基于環(huán)境問題本身具有輻射性與擴(kuò)散性，環(huán)境監(jiān)察治理問題的解決需要放在協(xié)同治理的視域，從“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的國家監(jiān)督體系建設(shè)高度，推動相關(guān)法律問題的有效解決。

（一）世界大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察的比較分析

從監(jiān)察體制的角度看，中國與國外的環(huán)境監(jiān)察相互區(qū)隔；粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察治理的立法需求、所面臨的現(xiàn)實問題具有特殊性，要求實現(xiàn)與立足具體地域環(huán)境風(fēng)險特殊性的治理結(jié)構(gòu)的對接。并在此基礎(chǔ)上，通過環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)、專項執(zhí)法檢查及環(huán)境監(jiān)察機(jī)制創(chuàng)新解決環(huán)境監(jiān)察問題。

1.美國紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)

區(qū)別于歐洲大陸的議會監(jiān)察專員設(shè)置，美國的監(jiān)察體制局限于行政執(zhí)法層面。由聯(lián)邦制政體所決定，美國沒有形成統(tǒng)一的國家監(jiān)察體系，其環(huán)境監(jiān)察亦僅局限于行政監(jiān)察層面的環(huán)境執(zhí)法；并與訴訟中心主義相結(jié)合，形成了以環(huán)境訴訟為核心的環(huán)境監(jiān)察體制。

不同于以紐約港為基點的紐約灣區(qū)，[2]舊金山灣區(qū)位于內(nèi)陸地區(qū)，其環(huán)境治理的地域特征與港口地區(qū)存在差異。相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制建設(shè)亦須體現(xiàn)作為環(huán)境監(jiān)察依據(jù)的地區(qū)差異，破解泛化的協(xié)同治理的局限性。盡管這兩個灣區(qū)分屬不同的州，在具體的法律條文及實施體系上存在差異。但是，從屬性上看，二者均屬于同一政治經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境監(jiān)察合作，其立法協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的建立在根本層面具備一致性基礎(chǔ)。

2.日本東京灣區(qū)

東京灣區(qū)也屬于單一制度下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同；從法律視角看，其又具有特殊性。由于二戰(zhàn)前日本對德國法的大量引用，二戰(zhàn)后判例法作用的日益增強(qiáng)，日本的環(huán)境監(jiān)察兼具大陸法系與英美法系的特點。在地方議會中，設(shè)有專門的監(jiān)察委員會，對包括環(huán)境問題在內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，議員與專業(yè)人士亦能夠聯(lián)合實施監(jiān)督；[3]與此同時，還建立了行政執(zhí)法監(jiān)察屬性的評價制度。[4]東京灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察治理以灣區(qū)發(fā)展為立足點推動環(huán)境保護(hù)舉措的創(chuàng)新發(fā)展。但與英美法系的分散化的環(huán)境行政監(jiān)察不同，日本建立了從中央到地方的垂直管理體系，為集中化、系統(tǒng)化的環(huán)境監(jiān)察合力的形成奠定了體制基礎(chǔ)。

3.粵港澳大灣區(qū)

粵港澳大灣區(qū)是世界四大灣區(qū)中唯一一個跨越三個不同法系的地域，并且在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行，其區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有極為鮮明的特點。在一定程度上，其所面臨問題的解決亦無先例可循?；浉郯娜氐牟町惒粌H體現(xiàn)在法律層面（分屬中國特色社會主義法治體系、英美法系、大陸法系），而且貫穿到政治經(jīng)濟(jì)制度、行政體系及具體的政策與標(biāo)準(zhǔn)層面，甚至呈現(xiàn)出社會及民眾意識等方面的區(qū)隔。相應(yīng)地，以環(huán)境監(jiān)察為切入點，推動立法協(xié)調(diào)、機(jī)制對接、案件移動及民心融合，不僅是粵港澳三地互聯(lián)互通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要保障，更成為大灣區(qū)順利運(yùn)行的基本前提。

（二）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的法理基礎(chǔ)

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理以尊重港澳地區(qū)自治權(quán)、監(jiān)察權(quán)為前提，是在監(jiān)察體制層面推動粵港澳深度合作轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)地區(qū)融合的重要切入點，對跨區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略對接和政策銜接具有重要意義。

1.中央全面管治權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的發(fā)展以自治權(quán)保障為前提，其核心問題是正確處理中央全面管治權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系。《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書明確了授權(quán)依法實行高度自治及中央對于高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)力。從根本層面看，全面管制權(quán)的設(shè)置是權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的重要基礎(chǔ)。依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，香港享有高度自治權(quán)的規(guī)定與中央的全面管制權(quán)之間并不存在根本的沖突；其實質(zhì)上是人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的一種方式，目的在于更好地促進(jìn)香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)回歸人的全面發(fā)展，真正將全面管制權(quán)的行使與港人治港有機(jī)統(tǒng)一起來。2017年5月，全國人大常委會委員長張德江在北京召開的基本法實施二十周年座談會上發(fā)表講話，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)制訂和細(xì)化屬于中央的權(quán)力，落實中央對于香港擁有全面管制權(quán)，奠定了以環(huán)境監(jiān)察為切入點，解決粵港澳深度合作問題的重要基礎(chǔ)。

2.環(huán)境監(jiān)察權(quán)與港澳監(jiān)察體制的關(guān)系

在國家監(jiān)察體制改革背景下，內(nèi)地的環(huán)境監(jiān)察體制從行政監(jiān)察轉(zhuǎn)向國家監(jiān)察；在推動對企業(yè)、執(zhí)法人員監(jiān)察全覆蓋的同時，也提出了環(huán)境監(jiān)察權(quán)與港澳監(jiān)察體制的關(guān)系在國家監(jiān)督層面的協(xié)調(diào)問題。粵港澳環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理不僅涉及廣東省環(huán)境監(jiān)測中心、香港特區(qū)環(huán)保署、澳門環(huán)境保護(hù)局等機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的行使，而且關(guān)系到國家監(jiān)督體系建設(shè)高度的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行（國家監(jiān)察委員會、廉政公署、澳門監(jiān)察局）。相應(yīng)地，既有的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制需要做出適應(yīng)性的改革。以環(huán)境監(jiān)察為切入點，全面提升粵港澳深度合作的體制機(jī)制保障，其核心問題包括兩個方面：(1)環(huán)境監(jiān)察體制（改革）的有效銜接，探索以環(huán)境監(jiān)察為切入點的協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新。從有效防止跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避出發(fā)，界定監(jiān)察權(quán)限、案件移交范圍，確定具體的銜接督責(zé)機(jī)制；(2)發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)保障的動態(tài)平衡，通過監(jiān)察權(quán)層面的人員機(jī)構(gòu)對接，推動灣區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境恢復(fù)的再平衡。也即從監(jiān)察職能、監(jiān)察程序、制度銜接、責(zé)任追究出發(fā)，多管齊下，形成解決經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)問題的新思路新方法。而單獨從執(zhí)法層面的環(huán)保合作與管理創(chuàng)新，并不能從“一國兩制”下粵港澳大灣區(qū)的特殊性出發(fā)，形成保障發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)動態(tài)平衡的監(jiān)督合力。

3.跨法系背景下傳統(tǒng)協(xié)同治理理論轉(zhuǎn)型

(1)非單一制度下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同論。粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理研究為不同政治制度及法系背景的地區(qū)在“一國兩制”層面的深度融合開辟了道路，是非單一制度下協(xié)同治理實踐的有益探索。將國家監(jiān)察體制改革與粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理研究聯(lián)系起來，抓住這一契機(jī)，厘定中央全面管治權(quán)與自治權(quán)、環(huán)境監(jiān)察權(quán)與港澳監(jiān)察體制存在的爭議，為治理理論的發(fā)展和完善奠定重要基礎(chǔ)。

(2)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的整體觀。作為中國世界級城市群建設(shè)的戰(zhàn)略核心，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境監(jiān)察治理，應(yīng)從“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系高度（而非局限于行政執(zhí)法系統(tǒng)層面）出發(fā)，[5]落實“黨政同責(zé)”，以“督企”“督黨”“督政”的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)依法治國與依規(guī)治黨監(jiān)督合力的重要保障。

會聚項目申請書由多個相關(guān)專業(yè)司局聯(lián)合審核。2017年8月，國家科學(xué)基金會宣布首批獲得資助的23個會聚研究項目，覆蓋了十大設(shè)想中的5個重點領(lǐng)域（天體物理學(xué)除外）。

(3)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理機(jī)制的互補(bǔ)效應(yīng)論。[6]環(huán)境監(jiān)察協(xié)同創(chuàng)新需要放到全面提升粵港澳深度合作的整體進(jìn)程中推進(jìn)，通過治理結(jié)構(gòu)的多層次調(diào)適，將立法及體制機(jī)制沖突的困境，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊幕パa(bǔ)性優(yōu)勢，充分發(fā)揮粵港澳三地的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展，優(yōu)化整體的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同效應(yīng)。

（三）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理面臨的深層次問題

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理研究的核心是破解“一國兩制”下跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的困境，有效防止污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為。與已有的世界三大灣區(qū)不同，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)關(guān)涉到具有不同經(jīng)濟(jì)社會背景的區(qū)域協(xié)同治理，不論是建設(shè)規(guī)模，還是所面臨的問題都前無古人。由于粵港澳大灣區(qū)的特殊性，環(huán)境治理的政治社會路徑依賴呈現(xiàn)出不同的特征；環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理機(jī)制的適應(yīng)性改革具有重要的理論意義與實踐意義。

1.“一國兩制”下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同

粵港澳環(huán)境監(jiān)察協(xié)同是支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；其核心是破解“一國兩制”下，分散化、松散化、運(yùn)動式的環(huán)境監(jiān)察治理困境。在不同的政治經(jīng)濟(jì)與法源背景下，這種治理困境的存在會給跨界污染轉(zhuǎn)移留下空間，甚至反過來加劇內(nèi)地與港澳在理念、機(jī)制、民意方面的區(qū)隔。

非單一制度下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同及其在“一國兩制”層面的深度融合問題的解決，需緊密圍繞“一國兩制”偉大實踐；既要使不同的社會制度（乃至意識形態(tài)）“和諧地在統(tǒng)一的中國”共同發(fā)展，尊重、承認(rèn)差異化的規(guī)則發(fā)展路徑，又要提升協(xié)調(diào)性與認(rèn)同度，以環(huán)境監(jiān)察為切入點，深化粵港澳三地深度合作，從而為提升粵港澳在國家戰(zhàn)略，尤其是“一帶一路”建設(shè)重要支撐區(qū)的地位和作用尋求突破口。

2.不同法源背景下的跨界污染轉(zhuǎn)移及規(guī)避行為整治

跨越行政區(qū)域（省、特別行政區(qū)、市、縣等）的環(huán)境污染一旦發(fā)生，所形成的跨界污染糾紛引發(fā)的社會沖突將十分尖銳，所涉及的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加復(fù)雜。其中，既存在污染者和受害者之間的民事糾紛，也存在相關(guān)區(qū)域的政府和環(huán)境保護(hù)主管部門與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系。理順其中的法律關(guān)系，堅持綠色發(fā)展，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策尤為重要。

然而，通過制度體制層面的有機(jī)統(tǒng)一來實現(xiàn)協(xié)同的路徑在這里并不適用。粵港澳三地分別以中華法系、英美法系、大陸法系為淵源，分別適用不同的環(huán)境保護(hù)法律；其與監(jiān)察權(quán)、自治權(quán)問題相交織，跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避問題錯綜復(fù)雜。有效防止跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為，需要立足粵港澳實際，采取環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測一體化進(jìn)路，探析破解跨界污染與地方保護(hù)主義干預(yù)的有效管理方式。

3.打破內(nèi)地與港澳協(xié)同治理困境

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開”。這給培育試點推開的創(chuàng)新經(jīng)驗，以及從國家監(jiān)督體系高度打破內(nèi)地與港澳協(xié)同治理困境帶來了重要機(jī)遇。推動粵港澳環(huán)境監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的有效銜接，形成三地環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的新機(jī)制，成為粵港澳大灣區(qū)這一國際一流灣區(qū)和世界級城市群的綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的有力支撐。

三、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理創(chuàng)新的具體路徑及建議

針對“一國兩制”下粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理所面臨的立法、執(zhí)法及配套機(jī)制問題的特殊性，以破解環(huán)境監(jiān)察治理困境為目標(biāo)，從規(guī)范沖突、治理格局、配套機(jī)制三個方面，找到破解跨法系環(huán)境監(jiān)察治理困境的創(chuàng)新路徑。并以生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理格局、整治“一國兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為配套機(jī)制的形成和完善，推動內(nèi)地與港澳協(xié)同治理的全面提升。

（一）以生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)跨法系環(huán)境監(jiān)察立法沖突的解決

不同于同一法系及政治經(jīng)濟(jì)制度下，跨行政區(qū)劃的京津冀、長三角的區(qū)域立法協(xié)作，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同并不具備法源上的同一性以及現(xiàn)實的政治經(jīng)濟(jì)體制一致性的支撐，反而在制度、慣例、具體規(guī)約層面呈現(xiàn)出極大的差異性，甚至存在小到跨港珠澳大橋通車后的左設(shè)與右設(shè)駕駛座的交通規(guī)則層面的沖突，都使得協(xié)同治理無法向前推行。新《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，在《環(huán)境監(jiān)察辦法》與《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》框架內(nèi)展開的環(huán)境監(jiān)察，很難在跨法系的地域協(xié)同治理層面上發(fā)揮實質(zhì)性的作用，更勿論形成跨區(qū)域協(xié)同的整體效應(yīng)。

由上述特殊性所決定，跨法系環(huán)境監(jiān)察立法沖突的解決不能夠簡單的采用其他區(qū)域的立法協(xié)作模式，而須從頂層設(shè)計角度，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理規(guī)范化進(jìn)程。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則構(gòu)成了解決粵港澳三地環(huán)保法律不一致問題的重要連接點。2016年9月，習(xí)近平總書記重申共商、共建、共享的平等互利原則。這是繼2013年“一帶一路”倡議、2015年博鰲亞洲論壇主旨演講后，又一次對中國共同繁榮發(fā)展方案的闡述，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的東方智慧與偉大實踐，也為生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則的確立提供了重要的指引。在環(huán)境監(jiān)察治理領(lǐng)域，生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則有利于兩個方面問題的解決，一是從共同發(fā)展出發(fā)，人類發(fā)展的環(huán)境制約下的污染擴(kuò)散問題；二是“逆全球化”思潮對全球能源秩序的消極影響。生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則的確立，成為有效破解環(huán)境治理困境，引領(lǐng)人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過“包裹立法”，推動環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范的修改完善，提升規(guī)范體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)性，有效破解跨法系環(huán)境監(jiān)察的規(guī)范沖突與矛盾。

（二）泛珠三角環(huán)保合作向粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理格局的升級

治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)察，尤其是具有不同制度與法源背景的地區(qū)而言具有至關(guān)重要的意義。[7]泛珠三角環(huán)保合作向粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理格局的升級，全面覆蓋政府治理、市場治理、社會治理各個方面，形成環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、社會監(jiān)督相結(jié)合的綜合治理結(jié)構(gòu)。

1.府際協(xié)同：環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察相協(xié)調(diào)

粵港澳大灣區(qū)的政府合作與協(xié)同治理兼具雙重屬性。在國家監(jiān)察體制改革背景下，以法律規(guī)范修改為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)察體制改革已是箭在弦上；以環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察相協(xié)調(diào)為核心的府際協(xié)同具有其特殊性。(1)權(quán)力屬性與權(quán)利屬性相結(jié)合。在政府治理層面，港澳享有高度自治權(quán)，內(nèi)地與港澳的行政權(quán)分別有各自的運(yùn)行機(jī)理；以環(huán)境公益為主線的公共權(quán)力行使的協(xié)同，以對人們生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的有力保障為連接范疇，呈現(xiàn)出權(quán)力屬性與權(quán)利屬性相結(jié)合的特征。(2)整體性與地域性相統(tǒng)一。在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體平衡協(xié)調(diào)層面，粵港澳大灣區(qū)（生態(tài)）資本、效益、運(yùn)行過程都受到生態(tài)系統(tǒng)整體性的制約。與此同時，粵港澳三地環(huán)境治理狀況并不平衡，需要立足三地實際，形成具有整體性與地域性相結(jié)合的生態(tài)價值的供求結(jié)構(gòu)，并以之為基礎(chǔ)，提升環(huán)境監(jiān)察本身的協(xié)同性。

2.市場協(xié)同：環(huán)境監(jiān)察與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相結(jié)合

粵港澳是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，其環(huán)境問題的解決需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，才能夠為環(huán)境監(jiān)察實效性的提升提供現(xiàn)實的保障和支持。

從更為根本的層面看，由效益價值向生態(tài)價值轉(zhuǎn)變成為環(huán)境監(jiān)察與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相結(jié)合的橋梁。隨著人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生態(tài)負(fù)荷及代價不斷增加，各國紛紛采用行政、法律、技術(shù)等多種方式，推進(jìn)本國的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。通過生態(tài)資本價值核算（社會經(jīng)濟(jì)正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)評價）、綠色國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推動商品價值供求關(guān)系向生態(tài)價值供求關(guān)系的進(jìn)階，①成為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)察精準(zhǔn)定位與要素自由流動、錯位發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

3.第三方環(huán)境監(jiān)督社會組織協(xié)同：環(huán)境監(jiān)察與社會監(jiān)督相結(jié)合

環(huán)境問題涉及面廣，又往往具有隱蔽性特征。因此，有效的環(huán)境保障體系的建立和完善，離不開監(jiān)督社會化的支持。自20世紀(jì)90年代始，港粵已經(jīng)形成了覆蓋經(jīng)貿(mào)、環(huán)境等合作領(lǐng)域的治理格局；2005年《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》的簽署更為區(qū)域環(huán)境保護(hù)奠定了堅實基礎(chǔ)。然而，在實踐中，內(nèi)地與港澳的協(xié)同治理更多地存在于高層次的框架協(xié)議層面，并未形成多層次多領(lǐng)域的全面協(xié)同格局，尤其是在民間組織乃至民心融合方面力度較弱。通過環(huán)境監(jiān)察與社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成環(huán)境治理理念、制度及民意的協(xié)同；真正使環(huán)境協(xié)同治理構(gòu)想有效落地，融入綠色生產(chǎn)與生活方式之中。②

（三）“一國兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與法律規(guī)避預(yù)防的配套機(jī)制

與單一制度下的跨界污染治理機(jī)制不同，“一國兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與法律規(guī)避問題預(yù)防的配套機(jī)制，不僅是一種具有實施性、操作性的保障系統(tǒng)，更承載著推動協(xié)同治理思路具體化、精細(xì)化，提升三地環(huán)境監(jiān)察協(xié)同的深度與廣度的重要任務(wù)。

1.健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、監(jiān)察督責(zé)機(jī)制

“一國兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與法律規(guī)避預(yù)防配套機(jī)制建設(shè)的重點，是解決跨行政區(qū)劃環(huán)境監(jiān)察治理網(wǎng)絡(luò)寬度有余而嚴(yán)密性不足的悖謬，推動從信息共享、公眾參與到環(huán)境監(jiān)察、議事協(xié)調(diào)，再到案件移交、深度合作的有效銜接。以政府、市場、社會協(xié)同為基點，健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制（包括議事協(xié)調(diào)與利益協(xié)調(diào)兩個方面）、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、監(jiān)察督責(zé)機(jī)制，形成嚴(yán)密的環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制。

粵港澳大灣區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、監(jiān)察督責(zé)機(jī)制建設(shè)的特殊性，在于立足三地以跨法系為標(biāo)志的環(huán)境監(jiān)察類型化特征，以環(huán)境監(jiān)察銜接機(jī)制實建設(shè)為紐帶，推動政府與市場、政府與社會主體間議事協(xié)調(diào)、利益調(diào)整、糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制支持與環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測信息共享及督責(zé)機(jī)制的無縫銜接；理清其間復(fù)雜的利益關(guān)系，有效定位并處理風(fēng)險隱患，解決“監(jiān)管層層失守”等諸多問題，從根本上解決經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益之間的矛盾和沖突。

2.推動環(huán)境治理領(lǐng)域檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接

新《環(huán)境保護(hù)法》自2015年實施至今的兩年多時間內(nèi)，環(huán)境監(jiān)察配套機(jī)制的建設(shè)明顯滯后；區(qū)域環(huán)境治理檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究仍未突破各自為戰(zhàn)的囹圄，跨界污染整治力度亟待加強(qiáng)。

灣區(qū)的特殊環(huán)境使該區(qū)域環(huán)境污染的代謝與擴(kuò)散程度遠(yuǎn)高于陸港地區(qū)。相應(yīng)地，對于其環(huán)境治理協(xié)同度與銜接機(jī)制建設(shè)的要求就更高，僅靠單兵突進(jìn)或簡單的要素疊加是不足以破解治理困境的。要真正貫徹落實中央精神與環(huán)保督察巡視要求，須以責(zé)任制度改革為脈絡(luò)，從責(zé)任認(rèn)定理論、問責(zé)追責(zé)程序出發(fā)，推動更高層次和更大范圍內(nèi)的檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察體制改革的協(xié)調(diào)。

3.形成跨法系的預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化協(xié)同治理機(jī)制

由粵港澳大灣區(qū)跨法系的特殊性所決定，在加大對于跨界污染與法律規(guī)避的懲治及有效保障企業(yè)等主體合法權(quán)益的過程中，都存在著規(guī)范及治理機(jī)制層面的挑戰(zhàn)與沖突。解決這一沖突的方法，不能夠是簡單的協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)人員對接，而需要從預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化入手，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境治理中各主體的關(guān)系，重塑治理主體間的信任機(jī)制，真正將協(xié)同理念融入環(huán)境公益保障的全過程。

粵港澳環(huán)境治理中的預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化協(xié)同機(jī)制，不僅涉及珠三角地區(qū)法治體系框架內(nèi)的改革與升級，更存在中國特色社會主義法治體系、英美法系、大陸法系話語范式下污染治理、指標(biāo)評價與環(huán)境改善路徑的差異化選擇?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展”，以監(jiān)察體制改革為契機(jī)，破解“一國兩制”下跨法系環(huán)境協(xié)同治理的困境，推動運(yùn)動式環(huán)境監(jiān)察向規(guī)范化督責(zé)監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，以及粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的適應(yīng)性改革與創(chuàng)新性發(fā)展。

注釋：

①與商品價值供求關(guān)系突出個體私益特點相比，生態(tài)價值供求關(guān)系與惠及全體人民的公共利益（如環(huán)境公益）緊密聯(lián)系在一起，密不可分。

②需要注意的是，環(huán)境監(jiān)察具有公權(quán)力屬性，其遵循“法無授權(quán)即禁止”原則的要求，不能將社會化的監(jiān)督盲目嵌入既有監(jiān)察體制，而應(yīng)形成多層次多領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)察治理格局。

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