鄭 東

在全球范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題都引起了各國(guó)的注意，尤其是生態(tài)水資源的問(wèn)題日益突出，江河湖泊作為水系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)于調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境意義重大。隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，人們的生活水平進(jìn)一步提高，隨之而來(lái)的是人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。圍湖造田、水產(chǎn)養(yǎng)殖、大量采集河沙、將生產(chǎn)生活的廢水排入河道，造成了嚴(yán)重的水污染，導(dǎo)致了流域內(nèi)的供水安全和防洪安全無(wú)法得到保證，區(qū)域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。所以，針對(duì)我國(guó)水污染嚴(yán)重的情況開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行“河長(zhǎng)制”，由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)所屬流域內(nèi)的河湖治理工作，改善流域環(huán)境、減少流域水污染?！昂娱L(zhǎng)制”是一種新的制度，但對(duì)于水生態(tài)環(huán)境的治理有著重要作用。

1 河長(zhǎng)制的內(nèi)涵

“河長(zhǎng)制”是由中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)區(qū)域河湖治理工作的制度，它的提出是為了進(jìn)一步地保護(hù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)水文環(huán)境。那么，“河長(zhǎng)制”的推行對(duì)當(dāng)代中國(guó)有何意義？主要有以下意義：一是解決了多部門治水不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。國(guó)家設(shè)立了多個(gè)部門共同來(lái)治理水環(huán)境問(wèn)題，其中就包括了水力資源部門、農(nóng)業(yè)部門、氣象部門等多個(gè)部門。但是，傳統(tǒng)的水環(huán)境治理制度沒(méi)有總的負(fù)責(zé)人，無(wú)法協(xié)調(diào)各部門的工作，大多數(shù)是各司其職，但各部門的工作又有重疊。可是，“河長(zhǎng)制”解決了這一難題，使得各部門間的工作得以相互協(xié)調(diào)；二是為落實(shí)地方政府的責(zé)任提供了制度依據(jù)。在我國(guó)的法律法規(guī)中涉及到環(huán)境法的有關(guān)法律規(guī)定，地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理負(fù)有責(zé)任[1]。但是，環(huán)境保護(hù)法中并沒(méi)有詳細(xì)地劃分責(zé)任制度，例如獎(jiǎng)懲制度和考核評(píng)估制度，而“河長(zhǎng)制”對(duì)地方負(fù)責(zé)人的責(zé)任制度進(jìn)行了細(xì)致的劃分，建立了環(huán)境負(fù)責(zé)的監(jiān)督制度，同時(shí)也為地方負(fù)責(zé)人監(jiān)督治理行為提供制度依據(jù)；三是建立了社會(huì)與政府共同治理水環(huán)境的體系，完善了監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)水環(huán)境的管理體系實(shí)行的是集中統(tǒng)一決策、效率快，但缺乏監(jiān)督體系，這樣就會(huì)因監(jiān)管不力而出現(xiàn)錯(cuò)誤決策。而“河長(zhǎng)制”加強(qiáng)了監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，使得人與社會(huì)參與治理，相互監(jiān)督，避免錯(cuò)誤決策；四是“黨政雙責(zé)”把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到了河湖治理之中。地方重大事項(xiàng)決策和安排一般是由黨委集中決定的，如果只要求地方負(fù)責(zé)人對(duì)決策負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不公，而“黨政雙責(zé)”把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到了水環(huán)境治理中，且黨委對(duì)治理決策負(fù)主要責(zé)任；五是實(shí)現(xiàn)了對(duì)水環(huán)境的綜合治理?！昂娱L(zhǎng)制”下的河長(zhǎng)對(duì)流域內(nèi)的水文治理、水文保護(hù)、改善水污染、水岸線管理進(jìn)行統(tǒng)一管理[2]。

2 深化河長(zhǎng)制制度

2.1 完善體系建設(shè)，全面構(gòu)建管理網(wǎng)絡(luò)

完善體系建設(shè)，全面構(gòu)建管理網(wǎng)絡(luò)是深化“河長(zhǎng)制”制度的重要措施，主要從以下內(nèi)容出發(fā)：①出臺(tái)實(shí)施方案。“河長(zhǎng)制”的實(shí)施需要有具體的規(guī)章制度為依據(jù)，地方政府要根據(jù)地方的流域水環(huán)境特點(diǎn)和人事制度制定出關(guān)于“河長(zhǎng)制”管理的實(shí)施方案。在管理實(shí)施方案中，要明確“河長(zhǎng)”的各項(xiàng)權(quán)利和責(zé)任，確定“河長(zhǎng)制”的工作方向、實(shí)施戰(zhàn)略、實(shí)施方法和“河長(zhǎng)”的任免考核制度，為“河長(zhǎng)”開(kāi)展工作提供依據(jù)。②健全組織網(wǎng)絡(luò)。地方政府要建立各級(jí)河長(zhǎng)制，即在市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各任命一個(gè)“河長(zhǎng)”，明確各級(jí)“河長(zhǎng)”的任務(wù)，各級(jí)“河長(zhǎng)”相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)開(kāi)展工作。③建立工作制度?！昂娱L(zhǎng)”的工作關(guān)乎民生大事，地方政府要建立完善的工作制度，包括會(huì)議制度、人事制度、報(bào)告制度、監(jiān)督制度、環(huán)境治理制度等工作制度，為“河長(zhǎng)”提供辦事依據(jù)[3]。

2.2 加強(qiáng)河湖基本情況調(diào)查，制定“一河一檔”

加強(qiáng)河湖基本情況調(diào)查，制定“一河一檔”是深化“河長(zhǎng)制”制度的有效措施，主要從以下幾方面進(jìn)行：①開(kāi)展市、縣、鄉(xiāng)基礎(chǔ)調(diào)查。“一河一檔”的制定必須建立在對(duì)河湖基本情況進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，這樣制定出的方案才更加科學(xué)、可靠。在開(kāi)展河湖基本情況調(diào)查時(shí)，要分別對(duì)市、縣、鄉(xiāng)的河湖進(jìn)行調(diào)查研究，在進(jìn)行河道資料采集時(shí)要對(duì)河道的河長(zhǎng)、河寬、河的徑深、河道的水流量、水流速等進(jìn)行記錄；在對(duì)湖泊資料進(jìn)行采集時(shí)要包括湖泊的面積、蓄水量、流入量、出水量和水質(zhì)情況等。同時(shí)，對(duì)各區(qū)域的河湖的主要作用也要進(jìn)行詳細(xì)的了解，還要對(duì)河湖區(qū)域內(nèi)存在的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等做一個(gè)調(diào)查，并對(duì)這些制定一系列的管理?xiàng)l例，有效地為市、縣、鄉(xiāng)的河湖保護(hù)工作提供保障。②建立省、市、縣、鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)信息庫(kù)[4]。在調(diào)查了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)河湖情況后，不能將這三級(jí)河湖的資料割裂開(kāi)來(lái)，要將它們的基本資料聯(lián)系在一起，建成網(wǎng)絡(luò)信息庫(kù)，這樣便于讓一個(gè)省市內(nèi)的資料形成資源網(wǎng)，資料查詢更加地便捷。

2.3 轉(zhuǎn)變被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制為常態(tài)實(shí)施制度

轉(zhuǎn)變被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制為常態(tài)實(shí)施制度是深化“河長(zhǎng)制”制度的主要措施。“河長(zhǎng)制”一開(kāi)始是為了處理突發(fā)緊急事件而存在的制度，是被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制?！昂娱L(zhǎng)制”的出現(xiàn)說(shuō)明原有的制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，無(wú)法進(jìn)一步解決水環(huán)境的問(wèn)題，只有改變?cè)械臋C(jī)制，制定新的制度才能更好地解決問(wèn)題，即建立“河長(zhǎng)制”。原有的機(jī)制是由地方黨政代表兼任“河長(zhǎng)”來(lái)處理水環(huán)境問(wèn)題，處理問(wèn)題時(shí)容易造成獨(dú)自決策和決策上的失誤，一個(gè)人如果同時(shí)處理多個(gè)不同的事件是很容易混亂的。因此應(yīng)建立“河長(zhǎng)制”，轉(zhuǎn)變被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制為常態(tài)實(shí)施制度，同時(shí)，根據(jù)該流域的水文特征和發(fā)展理念建立新的實(shí)施制度，做好水環(huán)境治理，加強(qiáng)對(duì)水資源的保護(hù)，減少水污染等工作[5]。

2.4 以完善的法律法規(guī)作為支撐

以完善的法律法規(guī)作為支撐對(duì)深化“河長(zhǎng)制”制度至關(guān)重要?，F(xiàn)有的關(guān)于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)“河長(zhǎng)制”的實(shí)施沒(méi)有明確的要求，“河長(zhǎng)制”的推行涉及到了眾多的部門、機(jī)構(gòu)、群體、領(lǐng)域等。完善“河長(zhǎng)制”制度的法律法規(guī)需要地方政府同社會(huì)群體、企業(yè)和個(gè)人共同努力，相互協(xié)調(diào)。同時(shí)，在完善“河長(zhǎng)制”法律法規(guī)時(shí)，要考慮到當(dāng)?shù)貐^(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況和水文狀態(tài)，涉及水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)要盡可能詳細(xì)，涉及面更加廣泛。最重要的是要明確“河長(zhǎng)制”下“河長(zhǎng)”的主要權(quán)力和責(zé)任，完善“河長(zhǎng)”任免制度、監(jiān)督制度和獎(jiǎng)懲制度，規(guī)范河湖治理的關(guān)鍵任務(wù)和重要環(huán)節(jié)和目標(biāo)任務(wù)，從實(shí)際出發(fā)。

2.5 抓工作保障，確保河長(zhǎng)制落到實(shí)處

抓工作保障，確保河長(zhǎng)制落到實(shí)處是深化河長(zhǎng)制制度的重要環(huán)節(jié)，要從以下方面著手：①?gòu)?qiáng)化河長(zhǎng)履職保障。各地政府在任免“河長(zhǎng)”時(shí)，要先對(duì)“河長(zhǎng)”進(jìn)行一些基礎(chǔ)方面的培訓(xùn)，從而提高“河長(zhǎng)”的工作效率和能力。同時(shí)，“河長(zhǎng)”在正式任職時(shí)要先對(duì)該區(qū)域內(nèi)的河湖資料進(jìn)行查閱和了解，還要對(duì)“河長(zhǎng)”進(jìn)行定期的培訓(xùn)，儲(chǔ)備知識(shí)量，強(qiáng)化“河長(zhǎng)”履職保障。最主要的是，“河長(zhǎng)”還要對(duì)河湖進(jìn)行定期巡查工作，時(shí)刻了解該區(qū)域內(nèi)的水文狀況。②強(qiáng)化管理人員保障。建立“河長(zhǎng)制”后還要建立起與之配套的管理辦公室和管理人員，專門負(fù)責(zé)河湖治理工作。管理人員是“河長(zhǎng)制”長(zhǎng)久實(shí)施的重要保障，要強(qiáng)化管理人員的保障制度，給予他們良好的工作環(huán)境，使得他們?cè)诠ぷ魃细冻龈嗟木?，協(xié)調(diào)各部門和各區(qū)域間的工作。③強(qiáng)化工作考核保障。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，處處充滿競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，這是自然的法則，也是對(duì)工作的負(fù)責(zé)。實(shí)施“河長(zhǎng)制”還要制定完善的“河長(zhǎng)”工作考核制度，定期對(duì)“河長(zhǎng)”進(jìn)行考核?？己撕细袂页煽?jī)優(yōu)異者可以給予一定程度上的鼓勵(lì)，但是一定要適度，例如可以在工作例會(huì)上當(dāng)面表?yè)P(yáng)等；如果考核不合格且成績(jī)較差，要給予一定的批評(píng)和面議，如在部門內(nèi)通報(bào)批評(píng)。在面談過(guò)后“河長(zhǎng)”仍不思悔改，那么要對(duì)“河長(zhǎng)”實(shí)行行政處罰。同時(shí)，還要完善管理工作人員的考核制度，以此對(duì)部門內(nèi)部進(jìn)行整改，實(shí)現(xiàn)部門的最優(yōu)化。

3 結(jié)論

綜上所述，通過(guò)對(duì)深化河長(zhǎng)制制度的思考，得出了以下的啟示與結(jié)論：①流域基礎(chǔ)信息有待完善?，F(xiàn)在采用的管理模式主要是區(qū)域管理，因此對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)信息采集較為完善[6]，但是對(duì)流域內(nèi)的人口分布和河湖分布的基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計(jì)較為單一和薄弱，無(wú)法很好地進(jìn)行融合，形成統(tǒng)一的信息網(wǎng)。②部門職責(zé)仍有“模糊地帶”。雖說(shuō)“河長(zhǎng)制”下設(shè)立了眾多部門，部門各司其職，但是各部門在某些方面存在模糊地帶，職責(zé)無(wú)法明確，而有的管理人員利用這些漏洞進(jìn)行不法行為。因此，需要進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)，使其界限分明。③工作機(jī)制仍然不夠完善。一個(gè)流域內(nèi)所涉及到的事物十分地復(fù)雜，而在實(shí)施“河長(zhǎng)制”制度時(shí)工作機(jī)制仍不夠完善。所以，要根據(jù)流域內(nèi)的實(shí)際情況，不斷完善工作機(jī)制。④管理模式需進(jìn)一步優(yōu)化。雖然“河長(zhǎng)制”制度相較于傳統(tǒng)的管理制度有所進(jìn)步，但它在人員管理和部門管理上還存在缺陷，需要進(jìn)一步優(yōu)化管理模式。

[1]郭占恒.習(xí)近平標(biāo)準(zhǔn)化論述與浙江實(shí)踐[N].浙江日?qǐng)?bào)，2015-9-25．

[2]李春田.現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)化方法——綜合標(biāo)準(zhǔn)化[M].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2012．

[3]侯曉燕，付艷陽(yáng).河長(zhǎng)制在海淀區(qū)中小河道管理中的實(shí)踐[J].中國(guó)水利，2016(21)．

[4]潘田明.浙江省全面推行“河長(zhǎng)制”和“五水共治”[J].水利發(fā)展研究，2014(10)．

[5]侯曉燕，付艷陽(yáng).河長(zhǎng)制在海淀區(qū)中小河道管理中的實(shí)踐[J].中國(guó)水利，2016(21)．

[6]王燦發(fā).地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式——“河長(zhǎng)制”的法律解讀[J]．環(huán)境保護(hù)，2009，（9）：20-21．