鄭 東

在全球范圍內，生態(tài)環(huán)境問題都引起了各國的注意，尤其是生態(tài)水資源的問題日益突出，江河湖泊作為水系統(tǒng)的重要組成部分，對于調節(jié)生態(tài)環(huán)境意義重大。隨著社會的進步與發(fā)展，人們的生活水平進一步提高，隨之而來的是人類對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。圍湖造田、水產(chǎn)養(yǎng)殖、大量采集河沙、將生產(chǎn)生活的廢水排入河道，造成了嚴重的水污染，導致了流域內的供水安全和防洪安全無法得到保證，區(qū)域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。所以，針對我國水污染嚴重的情況開始在全國范圍內實行“河長制”，由各級黨政機關的主要負責人擔任河長，負責所屬流域內的河湖治理工作，改善流域環(huán)境、減少流域水污染。“河長制”是一種新的制度，但對于水生態(tài)環(huán)境的治理有著重要作用。

1 河長制的內涵

“河長制”是由中國各級黨政機關主要負責人擔任河長，負責區(qū)域河湖治理工作的制度，它的提出是為了進一步地保護區(qū)域內的生態(tài)水文環(huán)境。那么，“河長制”的推行對當代中國有何意義？主要有以下意義：一是解決了多部門治水不協(xié)調的問題。國家設立了多個部門共同來治理水環(huán)境問題，其中就包括了水力資源部門、農(nóng)業(yè)部門、氣象部門等多個部門。但是，傳統(tǒng)的水環(huán)境治理制度沒有總的負責人，無法協(xié)調各部門的工作，大多數(shù)是各司其職，但各部門的工作又有重疊?？墒?，“河長制”解決了這一難題，使得各部門間的工作得以相互協(xié)調；二是為落實地方政府的責任提供了制度依據(jù)。在我國的法律法規(guī)中涉及到環(huán)境法的有關法律規(guī)定，地方政府對區(qū)域內的環(huán)境治理負有責任[1]。但是，環(huán)境保護法中并沒有詳細地劃分責任制度，例如獎懲制度和考核評估制度，而“河長制”對地方負責人的責任制度進行了細致的劃分，建立了環(huán)境負責的監(jiān)督制度，同時也為地方負責人監(jiān)督治理行為提供制度依據(jù)；三是建立了社會與政府共同治理水環(huán)境的體系，完善了監(jiān)督機制。我國水環(huán)境的管理體系實行的是集中統(tǒng)一決策、效率快，但缺乏監(jiān)督體系，這樣就會因監(jiān)管不力而出現(xiàn)錯誤決策。而“河長制”加強了監(jiān)督機制的建設，使得人與社會參與治理，相互監(jiān)督，避免錯誤決策；四是“黨政雙責”把黨的領導優(yōu)勢發(fā)揮到了河湖治理之中。地方重大事項決策和安排一般是由黨委集中決定的，如果只要求地方負責人對決策負責，這就導致了權責不公，而“黨政雙責”把黨的領導優(yōu)勢發(fā)揮到了水環(huán)境治理中，且黨委對治理決策負主要責任；五是實現(xiàn)了對水環(huán)境的綜合治理?！昂娱L制”下的河長對流域內的水文治理、水文保護、改善水污染、水岸線管理進行統(tǒng)一管理[2]。

2 深化河長制制度

2.1 完善體系建設，全面構建管理網(wǎng)絡

完善體系建設，全面構建管理網(wǎng)絡是深化“河長制”制度的重要措施，主要從以下內容出發(fā)：①出臺實施方案?！昂娱L制”的實施需要有具體的規(guī)章制度為依據(jù)，地方政府要根據(jù)地方的流域水環(huán)境特點和人事制度制定出關于“河長制”管理的實施方案。在管理實施方案中，要明確“河長”的各項權利和責任，確定“河長制”的工作方向、實施戰(zhàn)略、實施方法和“河長”的任免考核制度，為“河長”開展工作提供依據(jù)。②健全組織網(wǎng)絡。地方政府要建立各級河長制，即在市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各任命一個“河長”，明確各級“河長”的任務，各級“河長”相互監(jiān)督、相互協(xié)調開展工作。③建立工作制度。“河長”的工作關乎民生大事，地方政府要建立完善的工作制度，包括會議制度、人事制度、報告制度、監(jiān)督制度、環(huán)境治理制度等工作制度，為“河長”提供辦事依據(jù)[3]。

2.2 加強河湖基本情況調查，制定“一河一檔”

加強河湖基本情況調查，制定“一河一檔”是深化“河長制”制度的有效措施，主要從以下幾方面進行：①開展市、縣、鄉(xiāng)基礎調查。“一河一檔”的制定必須建立在對河湖基本情況進行了詳細調查的基礎上，這樣制定出的方案才更加科學、可靠。在開展河湖基本情況調查時，要分別對市、縣、鄉(xiāng)的河湖進行調查研究，在進行河道資料采集時要對河道的河長、河寬、河的徑深、河道的水流量、水流速等進行記錄；在對湖泊資料進行采集時要包括湖泊的面積、蓄水量、流入量、出水量和水質情況等。同時，對各區(qū)域的河湖的主要作用也要進行詳細的了解，還要對河湖區(qū)域內存在的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等做一個調查，并對這些制定一系列的管理條例，有效地為市、縣、鄉(xiāng)的河湖保護工作提供保障。②建立省、市、縣、鄉(xiāng)網(wǎng)絡信息庫[4]。在調查了市、縣、鄉(xiāng)三級河湖情況后，不能將這三級河湖的資料割裂開來，要將它們的基本資料聯(lián)系在一起，建成網(wǎng)絡信息庫，這樣便于讓一個省市內的資料形成資源網(wǎng)，資料查詢更加地便捷。

2.3 轉變被動應急機制為常態(tài)實施制度

轉變被動應急機制為常態(tài)實施制度是深化“河長制”制度的主要措施?！昂娱L制”一開始是為了處理突發(fā)緊急事件而存在的制度，是被動應急機制?！昂娱L制”的出現(xiàn)說明原有的制度已經(jīng)不能適應社會的發(fā)展，無法進一步解決水環(huán)境的問題，只有改變原有的機制，制定新的制度才能更好地解決問題，即建立“河長制”。原有的機制是由地方黨政代表兼任“河長”來處理水環(huán)境問題，處理問題時容易造成獨自決策和決策上的失誤，一個人如果同時處理多個不同的事件是很容易混亂的。因此應建立“河長制”，轉變被動應急機制為常態(tài)實施制度，同時，根據(jù)該流域的水文特征和發(fā)展理念建立新的實施制度，做好水環(huán)境治理，加強對水資源的保護，減少水污染等工作[5]。

2.4 以完善的法律法規(guī)作為支撐

以完善的法律法規(guī)作為支撐對深化“河長制”制度至關重要。現(xiàn)有的關于環(huán)境保護法律法規(guī)對“河長制”的實施沒有明確的要求，“河長制”的推行涉及到了眾多的部門、機構、群體、領域等。完善“河長制”制度的法律法規(guī)需要地方政府同社會群體、企業(yè)和個人共同努力，相互協(xié)調。同時，在完善“河長制”法律法規(guī)時，要考慮到當?shù)貐^(qū)域內的實際情況和水文狀態(tài)，涉及水環(huán)境保護的相關法律法規(guī)要盡可能詳細，涉及面更加廣泛。最重要的是要明確“河長制”下“河長”的主要權力和責任，完善“河長”任免制度、監(jiān)督制度和獎懲制度，規(guī)范河湖治理的關鍵任務和重要環(huán)節(jié)和目標任務，從實際出發(fā)。

2.5 抓工作保障，確保河長制落到實處

抓工作保障，確保河長制落到實處是深化河長制制度的重要環(huán)節(jié)，要從以下方面著手：①強化河長履職保障。各地政府在任免“河長”時，要先對“河長”進行一些基礎方面的培訓，從而提高“河長”的工作效率和能力。同時，“河長”在正式任職時要先對該區(qū)域內的河湖資料進行查閱和了解，還要對“河長”進行定期的培訓，儲備知識量，強化“河長”履職保障。最主要的是，“河長”還要對河湖進行定期巡查工作，時刻了解該區(qū)域內的水文狀況。②強化管理人員保障。建立“河長制”后還要建立起與之配套的管理辦公室和管理人員，專門負責河湖治理工作。管理人員是“河長制”長久實施的重要保障，要強化管理人員的保障制度，給予他們良好的工作環(huán)境，使得他們在工作上付出更多的精力，協(xié)調各部門和各區(qū)域間的工作。③強化工作考核保障。當今社會是一個競爭的社會，處處充滿競爭，優(yōu)勝劣汰，這是自然的法則，也是對工作的負責。實施“河長制”還要制定完善的“河長”工作考核制度，定期對“河長”進行考核?？己撕细袂页煽儍?yōu)異者可以給予一定程度上的鼓勵，但是一定要適度，例如可以在工作例會上當面表揚等；如果考核不合格且成績較差，要給予一定的批評和面議，如在部門內通報批評。在面談過后“河長”仍不思悔改，那么要對“河長”實行行政處罰。同時，還要完善管理工作人員的考核制度，以此對部門內部進行整改，實現(xiàn)部門的最優(yōu)化。

3 結論

綜上所述，通過對深化河長制制度的思考，得出了以下的啟示與結論：①流域基礎信息有待完善?，F(xiàn)在采用的管理模式主要是區(qū)域管理，因此對行政區(qū)域內的基礎信息采集較為完善[6]，但是對流域內的人口分布和河湖分布的基礎信息的統(tǒng)計較為單一和薄弱，無法很好地進行融合，形成統(tǒng)一的信息網(wǎng)。②部門職責仍有“模糊地帶”。雖說“河長制”下設立了眾多部門，部門各司其職，但是各部門在某些方面存在模糊地帶，職責無法明確，而有的管理人員利用這些漏洞進行不法行為。因此，需要進一步明確各部門的職責，使其界限分明。③工作機制仍然不夠完善。一個流域內所涉及到的事物十分地復雜，而在實施“河長制”制度時工作機制仍不夠完善。所以，要根據(jù)流域內的實際情況，不斷完善工作機制。④管理模式需進一步優(yōu)化。雖然“河長制”制度相較于傳統(tǒng)的管理制度有所進步，但它在人員管理和部門管理上還存在缺陷，需要進一步優(yōu)化管理模式。

[1]郭占恒.習近平標準化論述與浙江實踐[N].浙江日報，2015-9-25．

[2]李春田.現(xiàn)代標準化方法——綜合標準化[M].北京：中國標準出版社，2012．

[3]侯曉燕，付艷陽.河長制在海淀區(qū)中小河道管理中的實踐[J].中國水利，2016(21)．

[4]潘田明.浙江省全面推行“河長制”和“五水共治”[J].水利發(fā)展研究，2014(10)．

[5]侯曉燕，付艷陽.河長制在海淀區(qū)中小河道管理中的實踐[J].中國水利，2016(21)．

[6]王燦發(fā).地方人民政府對轄區(qū)內水環(huán)境質量負責的具體形式——“河長制”的法律解讀[J]．環(huán)境保護，2009，（9）：20-21．