王海英，屈寶香

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，由于資源開發(fā)不足、生態(tài)環(huán)境尚未遭到嚴(yán)重破壞，具有較大發(fā)展?jié)摿?，在新一輪?jīng)濟增長中可能實現(xiàn)快速發(fā)展[1]。因此，探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動城鄉(xiāng)一體化進程成為貧困地區(qū)的必然選擇。近年來，國家越來越重視村級集體經(jīng)濟的發(fā)展。黨的十八大提出“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力”[2]。2016年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》再次重申了探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的重要性。

目前，國內(nèi)對村級集體經(jīng)濟的研究大致分為對全國村集體經(jīng)濟組織及實現(xiàn)形式的研究、對特定區(qū)域村級集體經(jīng)濟發(fā)展的實證研究和對農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革的研究； 國外研究主要集中在合作經(jīng)濟理論及模式的研究?？傮w來看，對貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟發(fā)展的研究還不多，目前西北貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟發(fā)展尚處于試點階段，缺乏系統(tǒng)的實踐觀察及理論探討。2016年寧夏回族自治區(qū)入選為財政部扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的13個試點省份之一，隆德縣成為寧夏發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟試點縣。文章對隆德縣進行廣泛調(diào)研，在隆德縣下轄的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選取樣本村20個，經(jīng)綜合評價篩選出10個發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟試點村及10個備選樣本村。調(diào)研對象分為村干部和農(nóng)戶兩類，共發(fā)放問卷320份，收回有效問卷300份。此外，為了解農(nóng)戶參與集體經(jīng)濟發(fā)展的認(rèn)知及意愿情況，又對清涼村、聯(lián)合村2個試點村中20個已入股集體性質(zhì)合作社的農(nóng)戶和103個未入股農(nóng)戶進行問卷調(diào)查，收回入股農(nóng)戶有效問卷19份，未入股農(nóng)戶有效問卷94份。最終形成對隆德縣集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的初步認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上分析了村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題，并提出該縣發(fā)展村級集體經(jīng)濟的對策建議，以期為西北貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展提供借鑒。

1 隆德縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本概況

1.1.1 自然地理條件

隆德縣地處黃土高原生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，地貌類型復(fù)雜，土地質(zhì)量參差不齊。年均降雨量250～650mm，降雨變幅較大，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量最關(guān)鍵的4～6月降雨量僅占15%[3]。2015年人口自然增長率7.14‰，人口密度179.5人/km2，超出干旱半干旱地區(qū)人口適宜承載量7～20人/km2的標(biāo)準(zhǔn)[4]。但由于地形及氣候條件特殊，具有特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢。受冷涼氣候影響，河谷川道區(qū)成為冷涼蔬菜和中藥材種植的優(yōu)勢地區(qū)； 六盤山山區(qū)林木資源豐富，具有林下種養(yǎng)優(yōu)勢； 黃土丘陵溝壑區(qū)初步形成了優(yōu)質(zhì)牧草和肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)集聚。農(nóng)產(chǎn)品受氣候條件影響病蟲害少、品質(zhì)高，且具有特色旅游資源優(yōu)勢?？h域內(nèi)共有自然旅游資源亞類12個，人文旅游資源亞類11個，其中六盤山紅軍長征景區(qū)具有唯一性，輻射周邊銀川、西安、蘭州等城市消費人群[5]。依靠特色農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以促進村集體經(jīng)濟發(fā)展。

1.1.2 社會經(jīng)濟情況

寧夏社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后，隆德縣又處于發(fā)展較為薄弱的南部山區(qū)，是國務(wù)院確定的六盤山集中連片特殊困難地區(qū)核心縣之一。2015年末，全縣總?cè)丝?8.3萬人，貧困人口2.7萬人，占全縣總?cè)丝诘?5%[6]。全縣人均GDP為1.312 8萬元，占全國平均水平的26.6%，城鎮(zhèn)化率為26.5%，農(nóng)民人均可支配收入6 769元，僅為全國的59.26%。2011～2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速為13.09%。分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縣域經(jīng)濟主要以勞務(wù)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)重要地位，產(chǎn)業(yè)貢獻率呈波動遞減趨勢，工業(yè)發(fā)展速度近年開始超過農(nóng)業(yè)，但發(fā)展仍較為緩慢，固定資產(chǎn)投資帶動的建筑業(yè)增長是第二產(chǎn)業(yè)增長的主要動力[7]。受區(qū)位、技術(shù)、資金等因素的制約，經(jīng)濟發(fā)展還處于低水平加速的階段，農(nóng)民增收的長效機制還未形成。

1.1.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分布情況

隆德縣農(nóng)業(yè)初步形成草畜、冷涼蔬菜、中藥材、林下種養(yǎng)四大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。以20個樣本村為例， 2015年，總?cè)丝?.025 0萬人，其中農(nóng)業(yè)人口2.857 4萬人，農(nóng)業(yè)勞動力占勞動力人數(shù)的比重平均為63.13%。人均耕地面積為0.214hm2。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基本按地貌特征集聚，草畜產(chǎn)業(yè)分布在黃土丘陵溝壑區(qū)，冷涼蔬菜及中藥材產(chǎn)業(yè)主要分布在河谷川道區(qū)，林下種養(yǎng)分布在陰濕土石山區(qū)(圖1)。草畜產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)率超過60%的樣本村有紅旗村、楊河村。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為中藥材和冷涼蔬菜產(chǎn)業(yè)的樣本村中，聯(lián)合村、趙樓村已初步形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，人均種植收入達(dá)5 000元以上。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為林下經(jīng)濟的樣本村，除清涼村外，其余各村規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不顯著。

1.2 村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

1.2.1 收入以財政撥款和補貼為主

2015年， 20個樣本村村集體收入主要來自財政撥款和補貼收入，其次為村內(nèi)自籌自用集資、土地征收補償收入及社會捐贈收入，經(jīng)營性收入為零(表1)。其中財政劃撥收入中除維持村級組織正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費外，大部分為新農(nóng)村建設(shè)或扶貧開發(fā)專項補助，如整村推進、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目撥款等，具有臨時性、階段性的特點。村集體支出主要為村集體辦公經(jīng)費支出、溝渠路維修、水電等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)性支出、村民醫(yī)療及困難戶救助支出等。截止2015年底，除個別村外，村集體均無資金積累。20個樣本村中有20%的村存在負(fù)債，其中負(fù)債總額在5萬以下的村占15%，負(fù)債總額在5萬～10萬的村占5%。從調(diào)查情況來看，村集體總體負(fù)債率不高，負(fù)債類型為公益性事業(yè)負(fù)債，無現(xiàn)金收益回流，負(fù)債主要來源于村內(nèi)環(huán)境整治的勞務(wù)欠款，其次為維護村組織照常運轉(zhuǎn)負(fù)債[6， 8]。

表1 2015年20個樣本村村集體收入來源結(jié)構(gòu)分析

收入來源占比(%)有村集體經(jīng)營性收入的村有土地征收補償收入的村有財政撥款或補貼的村有村內(nèi)自籌自用集資的村有其他收入的村≥500203250～8000400≤80001600

1.2.2 政策引領(lǐng)、政府推動作用逐步顯現(xiàn)

2015年財政部出臺《扶持村集體經(jīng)濟試點指導(dǎo)意見》(財農(nóng)[2015]197號)鼓勵試點地區(qū)因地制宜探索多種集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式[9]。2016年，隆德縣成為寧夏回族自治區(qū)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的試點縣。此外，國家以及寧夏各級政府對寧南山區(qū)長期實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》《六盤山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011～2020年)》等[10]。僅2016年，寧夏回族自治區(qū)投入財政扶貧資金52.88億元，比2015年增長77.4%，這些政策的出臺實施為隆德縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。此次村級集體經(jīng)濟試點共有10個村被選為試點村，隆德縣政府專門成立集體經(jīng)濟工作小組，指導(dǎo)集體經(jīng)濟組織的組建，先后制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定暫行辦法(試行)》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記暫行辦法》等系列文件，為集體經(jīng)濟發(fā)展提供政策和實操指導(dǎo)?？h政府還組織開展集體經(jīng)濟發(fā)展觀摩交流會； 整合扶貧資金，根據(jù)全縣剩余97個村集體經(jīng)濟積累的差異，分10萬、5萬兩檔投放，在全縣范圍探索村集體經(jīng)發(fā)展的實現(xiàn)形式。

1.2.3 產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進

隆德縣逐步開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，確權(quán)農(nóng)戶3.49萬戶、地塊31.42萬塊、面積3.065萬hm2，發(fā)放13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)107村地籍圖。20個樣本村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作已基本完成，明確了地塊類別(承包地塊、自留地、開荒地等)等的界限范圍，已完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的印制頒發(fā)，并清查了集體“三資”(資源、資產(chǎn)、資金)。其中10個村集體經(jīng)濟試點村，除清產(chǎn)核資外，還對集體經(jīng)濟組織成員進行資格認(rèn)定，折股量化集體資產(chǎn)，制定股改方案設(shè)置股權(quán)。如光聯(lián)村，認(rèn)定具備社員資格的共376戶、1 354人，股權(quán)分設(shè)初始股、增資股。初始股，村集體與成員按3： 7比例進行分配，每股股值982元。增資股，根據(jù)股份合作社發(fā)展需要，按理事會發(fā)布的《合作社增資擴股方案》執(zhí)行。10個試點村均召開股東大會確定了股份經(jīng)濟合作社章程并建立機構(gòu)， 2017年初完成注冊登記。這為進一步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，挖掘農(nóng)村集體資源資產(chǎn)潛力奠定基礎(chǔ)。

1.2.4 “村集體+合作社”的股份經(jīng)營模式初步形成

圖2 20個樣本村按不同產(chǎn)業(yè)劃分的專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場個數(shù)

隆德縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速， 2015年20個樣本村農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織共110家，從產(chǎn)業(yè)分布看主要有6類(圖2)，養(yǎng)殖業(yè)合作組織發(fā)育程度較高，種植業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織主要集中在苗木、藥材產(chǎn)業(yè)上，從事加工、運輸?shù)雀呃麧櫬十a(chǎn)業(yè)的合作經(jīng)濟組織基本沒有，僅有1家農(nóng)機服務(wù)合作社。此外，樣本村合作社及家庭農(nóng)場總數(shù)超過10個的有2個，最少為1個； 有縣級以上示范合作社(農(nóng)場)的樣本村共4個，但占合作社及家庭農(nóng)場比例超過25%的僅5個。根據(jù)調(diào)研，農(nóng)戶入社率30%以下的超過一半。分析顯示隆德縣合作經(jīng)濟組織尚處在起步階段。

2016年，隆德縣10個扶持壯大村集體經(jīng)濟試點村開始探索以股份合作為主的集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，目前尚處在初創(chuàng)掛牌階段。村集體經(jīng)過清產(chǎn)核資，對公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等進行折股量化，逐步朝經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、市場化方向發(fā)展。其中，清涼村較具代表性。該村2015年起，建立“投改股”機制，探索出以股份合作制為基礎(chǔ)的“村集體+合作社”參股經(jīng)營模式，以生態(tài)雞養(yǎng)殖、色素菊種植和生態(tài)農(nóng)家樂為載體，促進村域經(jīng)濟的資源整合，并有效調(diào)動村民通過多要素入股，參與村級集體經(jīng)濟發(fā)展。村集體以集體資產(chǎn)、資金入股，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)及現(xiàn)金等生產(chǎn)資料入股，成立林下專業(yè)合作社，探索出一條因地制宜的股份合作發(fā)展道路。2016年入選試點村后，村集體將200萬項目資金折股量化，分設(shè)集體股和成員股，成立村級股份合作社，與林下專業(yè)合作社合作經(jīng)營，依托資源優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，形成村級集體經(jīng)濟發(fā)展的一種新模式(圖3)。

圖3 清涼村以股份合作制為基礎(chǔ)的“村集體+合作社”參股經(jīng)營模式

2 隆德縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

總體來說，隆德縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展處于起步階段，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)階段的發(fā)展還比較滯后，當(dāng)中既有主客觀因素的制約，又有體制機制方面尚未及時跟進的原因。經(jīng)總結(jié)，主要存在幾個方面的問題。

2.1 對集體經(jīng)營信心不足

村干部對村級集體經(jīng)濟組織的理解還存在誤區(qū)。樣本村中超過60%的村干部認(rèn)為村委會就是村級集體經(jīng)濟組織，將新型集體經(jīng)濟的經(jīng)營方式等同于“一大二公”的公社式管理，發(fā)展熱情并不高，部分村干部還存在怕失誤不敢發(fā)展的心態(tài)。試點村村干部在經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)后，仍對村集體經(jīng)濟的運行管理存在困惑，調(diào)研發(fā)現(xiàn)接受培訓(xùn)的52人中，對自治區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策非常了解的占69%，而對村集體經(jīng)濟管理及運行知識非常了解占比最低，為56%。

從農(nóng)戶角度看，一是獲取村級集體經(jīng)濟相關(guān)知識的渠道單一、主動性較差。農(nóng)戶獲取信息主要通過村委會宣傳告知，其占比超過70%； 通過互聯(lián)網(wǎng)、雜志、培訓(xùn)等渠道獲取信息的占比均不足10%(表2)。二是受小農(nóng)思想的影響，對土地流轉(zhuǎn)心存顧慮。分析農(nóng)戶不同意入股原因(圖4)，選擇“不太了解股份合作社運營情況，擔(dān)心失去土地”的農(nóng)戶人數(shù)最多，占不同意入股人數(shù)的67.86%； 其次為“土地作價較低，不如承包給他人”，選擇“其他”的農(nóng)戶人數(shù)占比為14.29%，訪談發(fā)現(xiàn)主要是擔(dān)心土地頻繁調(diào)整，不能產(chǎn)生長期穩(wěn)定的預(yù)期。農(nóng)民對集體經(jīng)濟缺乏足夠認(rèn)識，擔(dān)心失去土地又得不到利益保障，制約了村級集體經(jīng)濟的發(fā)育(圖4)。

表2 農(nóng)戶了解村級集體經(jīng)濟相關(guān)知識渠道

渠道村委會的宣傳私下相互告知書刊雜志網(wǎng)絡(luò)其他合計已入股農(nóng)戶(人)17323328未入股農(nóng)戶(人)8113277110合計981641010138比例(%)71 0111 592 907 257 25100 00

圖4 農(nóng)戶不同意入股原因占比情況

2.2 村集體經(jīng)濟缺乏造血功能

20個樣本村均無經(jīng)營性收入，從村集體收入結(jié)構(gòu)來看，財政補助收入占主導(dǎo)，約占97%，但財政補助收入大部分依托具體建設(shè)項目，沒有村集體重新整合配置的空間[6]。反映出隆德縣村集體收入渠道單一，缺少穩(wěn)定收入增長機制的特點。此外，村集體可用于開發(fā)經(jīng)營的資產(chǎn)較少[11]。隆德縣生態(tài)環(huán)境脆弱，資源匱乏，樣本村35%集中在黃土丘陵溝壑區(qū)， 40%處在河谷川道區(qū)， 25%分布在陰濕土石山區(qū)，山地面積較大，平均達(dá)到85.83%左右。土地類型中耕地面積占比最多，為59.18%； 林地面積占比20.50%，草原面積占比14.12%，四荒地占比最少，為6.20%[6]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后，村集體將土地及生產(chǎn)資料分給了農(nóng)民， 20個樣本村家庭承包面積占耕地面積比例超過80%以上。為數(shù)不多的集體所有土地資源，如預(yù)留機動地、四荒地，開發(fā)整理難度大、利用效率低，導(dǎo)致絕大部分村沒有可發(fā)包的資產(chǎn)，成為“空殼村”?？傮w看，隆德縣村集體經(jīng)濟缺乏保值增值的有效途徑，村集體自我積累能力脆弱，造血功能不足。

2.3 人力資本短缺

農(nóng)村青壯勞動力外流較為嚴(yán)重。20個樣本村人均收入構(gòu)成中，平均農(nóng)業(yè)收入占比為47.3%，平均勞務(wù)收入占比達(dá)到50%以上。農(nóng)村家庭仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，青壯年勞力通過勞務(wù)輸出離開農(nóng)村，大量低素質(zhì)人口留守，無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。以聯(lián)合村、清涼村受訪農(nóng)戶為例，小學(xué)以下文化人數(shù)占到43%，高中及以上學(xué)歷人數(shù)占比僅為15%，而兩個回民鄉(xiāng)文盲率已超過60%。傳統(tǒng)的“家庭式”自產(chǎn)自銷模式根深蒂固，一般通過土地經(jīng)營能保證溫飽需求，安于現(xiàn)狀； 農(nóng)戶對新技術(shù)訴求不強烈，種植栽培管理粗放，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為困難。此外，隆德縣屬于限制開發(fā)生態(tài)區(qū)，長期實行“生態(tài)移民”工程，雖緩解了生態(tài)壓力，但加劇了人力資源流失。村域人力資本短缺，問卷顯示樣本村村干部平均年齡為46歲，初中學(xué)歷人數(shù)占比超過50%。試點村村干部表示“現(xiàn)在有資金，但不知道怎么管理，合作社運營力不從心”，甚至有村干部因信心不足產(chǎn)生將試點資金外借獲取利息收入的想法。缺乏懂經(jīng)營管理的領(lǐng)導(dǎo)班子，更缺乏高素質(zhì)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。

2.4 組織形式和管理制度發(fā)育不全

隆德縣全域除10個集體經(jīng)濟試點村外，均未成立新型集體經(jīng)濟組織。村集體收入多為財政撥款收入及少量土地征收補償或發(fā)包上繳收入，村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠種養(yǎng)大戶及專業(yè)合作社，村集體未與新型經(jīng)營主體建立起有效的利益聯(lián)結(jié)機制。10個試點村集體經(jīng)濟發(fā)展模式多為“村企合作”，自營的二、三產(chǎn)業(yè)項目還很少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為單一，大部分以種養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)鏈條較短。而村集體經(jīng)濟發(fā)展又僅局限于該村現(xiàn)有的資源與資產(chǎn)，未能打破村莊界限充分利用外部資源多元化發(fā)展，存在一定的局限性和封閉性。

此外，集體經(jīng)濟制度創(chuàng)新在隆德縣還處于探索期，經(jīng)營管理制度較為滯后。如清涼村村級合作社，盡管已制訂合作社章程和管理制度，但重大事項仍由村干部等少數(shù)人決定。根據(jù)調(diào)研，清涼村入股農(nóng)戶認(rèn)為參加股東大會只是走了投票程序，參加合作社重大事項決策討論的程度較低。村集體民主監(jiān)督制度也存在不足。20個樣本村均設(shè)有村監(jiān)會，監(jiān)管條例完善，但基本流于形式； 村集體雖建立資金臺賬，但財務(wù)公開透明度不高、財務(wù)收支缺乏預(yù)算等問題還未完全解決，“三資”村財鄉(xiāng)管的管理體制仍需進一步完善。

2.5 缺乏持續(xù)有效的政策供給

第一，財政支農(nóng)資金投入績效不高，集體經(jīng)濟發(fā)展缺少融資支持。隆德縣財政安排農(nóng)業(yè)支出主要投入至農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)幫扶方面，集體經(jīng)濟組織創(chuàng)建的投入與需求差距很大，加上現(xiàn)有支農(nóng)投資管理部門多，安排使用分散，影響了政府扶持資金的投入績效。稅費改革后，村集體不再固定向農(nóng)民收取村提留，剛性支出增多，而不具備銀行授信條件的村集體經(jīng)濟組織，融資渠道過少，村集體缺乏發(fā)展生產(chǎn)的存續(xù)資金，發(fā)展難度很大。第二，組織制度存在缺陷。目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟主體虛位，不僅未承擔(dān)起發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的責(zé)任，反而承擔(dān)了過多公共服務(wù)職能[12]。20個樣本村負(fù)債類型均為公益性負(fù)債且負(fù)債來源多為環(huán)境整治等負(fù)債就可以體現(xiàn)。已出臺的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有將農(nóng)村股份合作社納入規(guī)范，工商部門認(rèn)為其不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)法人資格[13]。10個試點村組建村級股份合作社，目前由農(nóng)牧局頒證登記，農(nóng)經(jīng)站為其業(yè)務(wù)主管部門，農(nóng)民持有的股權(quán)證只能作為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配憑證，這在未來有可能導(dǎo)致政府扶持政策出現(xiàn)滯后。

3 對策措施

3.1 注重人才培育與引進

第一，加強政府引導(dǎo)，培養(yǎng)農(nóng)民的集體意識。通過典型案例宣傳、舉辦經(jīng)驗交流會、進行多層次教育培訓(xùn)等，提高農(nóng)民對新型集體經(jīng)濟的理解力和適應(yīng)力，促進農(nóng)民現(xiàn)代化。第二，建立人才培養(yǎng)機制。繼續(xù)實行第一書記制度，并將文化素質(zhì)高、經(jīng)營管理能力強且具有開拓精神的村鎮(zhèn)精英選入領(lǐng)導(dǎo)班子，為發(fā)展村集體經(jīng)濟提供人才支持。第三，有計劃地選派村干部參加專題輪訓(xùn)、外出考察及實用技術(shù)培訓(xùn)，充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育站點和農(nóng)村實用人才示范培訓(xùn)基地等，更新村干部知識結(jié)構(gòu)與發(fā)展理念，提高其經(jīng)營管理水平[14]。第四，制定人才發(fā)展計劃，積極引入大學(xué)生村官，發(fā)揮固原農(nóng)科院及寧夏師范學(xué)院的優(yōu)勢，開展村校合作、“下派技術(shù)特派員”參與村集體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

3.2 探索村集體經(jīng)濟發(fā)展的多種模式

發(fā)展村集體經(jīng)濟應(yīng)從實際出發(fā)，按照“宜工則工，宜商則商，宜農(nóng)則農(nóng)”的原則，穩(wěn)步推進。第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。處在陰濕土石山區(qū)的近郊村，村集體可自主開發(fā)或者吸引外部資金合作開發(fā)，依托原生態(tài)自然環(huán)境和文化異化的優(yōu)勢，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)； 第二，土地綜合開發(fā)。大力開發(fā)“四荒”資源，加快土地整理，盤活土地存量。其次流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，圍繞草畜產(chǎn)業(yè)、冷涼蔬菜、中藥材、林下經(jīng)濟等4個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合實際發(fā)展集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)項目； 第三，搞活社會化服務(wù)。在有一定產(chǎn)業(yè)集聚和技術(shù)人才優(yōu)勢的村域，創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，開展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后單項或綜合有償服務(wù)。也可根據(jù)勞務(wù)凈輸出的實際，創(chuàng)辦勞務(wù)合作社通過統(tǒng)一勞務(wù)輸出為村集體增收； 第四，做好物業(yè)開發(fā)。近郊村或區(qū)位優(yōu)勢較為明顯的村域，可整理閑置學(xué)校、辦公場所等固定資產(chǎn)，開展租賃經(jīng)營或結(jié)合本村物力、資源實際，修建標(biāo)準(zhǔn)廠房或三產(chǎn)服務(wù)設(shè)施對外出租。

3.3 加快集體經(jīng)濟組織機制創(chuàng)新

經(jīng)過多年的探索實踐證明，股份合作制作為一種集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，可以有效解決農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊問題，形成有效產(chǎn)權(quán)激勵和約束機制[15]。可遴選村莊試點探索股份合作社，土地資源較為豐富的村莊因地制宜組建單要素或多要素土地股份合作社。山區(qū)林木資源豐富的村莊可成立股份合作社，除吸納土地經(jīng)營權(quán)入股，還吸納其他資源性資產(chǎn)如林地及地上林木參股經(jīng)營[16]。同時推進農(nóng)村集體“三資”管理工作，加強村集體三資(資產(chǎn)、資源、資金)的清理、登記與管理，實行動態(tài)監(jiān)督，促進管理項目的規(guī)范性，確保集體資產(chǎn)的保值增值[17]。規(guī)范完善村級財務(wù)管理。建立村企分開的財務(wù)管理體制，分開建賬、獨立核算，對村集體經(jīng)濟組織下屬經(jīng)濟實體的財務(wù)推行“村賬鄉(xiāng)管”制度，建立村級財務(wù)監(jiān)督小組，避免新增村級債務(wù)出現(xiàn)，定期及時、準(zhǔn)確、真實地公開財務(wù)信息[18]。

3.4 以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展

推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，有利于增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險的能力，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收益水平。各村要充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，圍繞草畜產(chǎn)業(yè)、冷涼蔬菜、林下種養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游等，進一步延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，建立特色農(nóng)業(yè)品牌。通過建立發(fā)展村集體經(jīng)濟，提供產(chǎn)中、產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過建立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，提供技術(shù)、施肥等產(chǎn)前服務(wù)； 村集體牽頭創(chuàng)辦種養(yǎng)等專業(yè)化生產(chǎn)基地，推進產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化發(fā)展； 圍繞極具特色的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展中介市場和交易市場，建立流通經(jīng)營服務(wù)主體； 引導(dǎo)村集體與基層農(nóng)技組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等開展合作，積極吸引企業(yè)和外資進駐農(nóng)村，結(jié)合各村經(jīng)濟發(fā)展實際，通過多元參股，創(chuàng)辦一些運作靈活、機制創(chuàng)新、規(guī)模較大的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟朝多領(lǐng)域、多層次方向擴張和延伸。

3.5 加大政府政策支持

政府應(yīng)繼續(xù)加強對村集體經(jīng)濟的發(fā)展指導(dǎo)并制定出臺發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的政策措施，讓村集體經(jīng)濟在土地使用及融資方面擁有更大的發(fā)展空間[19]。同時鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等金融部門支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，完善村級集體經(jīng)濟組織評價體系，將其納入評定范圍，延伸農(nóng)村服務(wù)鏈條，設(shè)立創(chuàng)業(yè)貸款項目，加大信貸支持力度，以扶持村經(jīng)濟合作組織發(fā)展[18-19]?？h國土、農(nóng)牧、財政、水利等相關(guān)部門將涉農(nóng)資金和項目向村級集體經(jīng)濟傾斜，利用村集體經(jīng)濟發(fā)展試點契機，探索整合財政涉農(nóng)資金，將相關(guān)涉農(nóng)資金和社會捐贈資金捆綁使用，建立“投改股”機制，激活財政資金的內(nèi)生動力。此外，加快完善相關(guān)法律制度，明確集體經(jīng)濟組織的基本權(quán)利及參與市場經(jīng)濟運行的法律地位，切實發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營功能，促進村級集體經(jīng)濟組織向為農(nóng)民提供有效服務(wù)的方向發(fā)展。

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