文/中國公路學(xué)會(huì)發(fā)展研究中心 王暢樂 李瑋

1995年，交通部在安徽合肥召開的全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議上，提出了公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)。自此，公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革開始啟動(dòng)，至今已歷經(jīng)十七年歷程。改革帶來的變化，形成了新的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)格局。

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程

改革啟動(dòng)階段（1995年至2001年）

這一時(shí)期，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制理論的指引下，交通運(yùn)輸行業(yè)大力推進(jìn)政企分開，理順中央和地方政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)換交通運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。合肥全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議后，交通部發(fā)布了《交通部關(guān)于全面加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理工作的若干意見》，提出改革完善公路養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)行體制，確立“管養(yǎng)分離、事企分開”的目標(biāo)，公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化改革邁出了第一步。全國各地紛紛開展了養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的改革探索。

1998年6月，在福建福州召開的全國加快公路建設(shè)工作會(huì)議明確提出，深化公路管理體制改革是公路事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)，同時(shí)確定了改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，開始推動(dòng)我國公路管理體制改革的進(jìn)程。這一時(shí)期的改革特點(diǎn)是：目標(biāo)明確，局部突破。

在交通部的推動(dòng)下，各地均以“管養(yǎng)分離，事企分開”作為這一階段的工作目標(biāo)，進(jìn)行努力探索和不懈嘗試，對(duì)之后十多年的公路養(yǎng)護(hù)管理體制及運(yùn)行機(jī)制的改革發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用和歷史性影響。這一時(shí)期，全國各地公路交通部門開始努力探索、大膽實(shí)踐，在培育養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)方面做了許多改革嘗試。最為典型的是吉林省在1996年首推“國路民養(yǎng)”，在清產(chǎn)核資和資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估和財(cái)政部門批準(zhǔn)，對(duì)凈資產(chǎn)為正值的，根據(jù)多數(shù)職工的意愿一步轉(zhuǎn)為民營(yíng)公司，轉(zhuǎn)為民營(yíng)企業(yè)的職工可用身份補(bǔ)償金置換入股。對(duì)凈資產(chǎn)為負(fù)值的轉(zhuǎn)為國有獨(dú)資或國有控股公司。

這期間除吉林省外，快速推進(jìn)改革的省份主要集中在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以上海、江蘇、浙江等省市為代表。這些省市經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，思想觀念超前，推進(jìn)改革的基礎(chǔ)較好。它們一般通過支付較高的改革成本（如補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，接續(xù)社會(huì)保障關(guān)系，支付身份置換經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等），在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)分離，將具有企業(yè)職能的養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位從事業(yè)單位中剝離改企，推向市場(chǎng)。

多樣漸進(jìn)階段（2001年至2006年）

隨著前一階段的大膽改革嘗試，在各方面條件沒有完全成熟的情況下，快速推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化帶來的問題逐步顯現(xiàn)。這一時(shí)期，改革由最初的“大膽探索、局部推進(jìn)”開始轉(zhuǎn)向“態(tài)度積極，措施堅(jiān)決，步子穩(wěn)妥”的穩(wěn)步發(fā)展道路，這個(gè)階段的主要特點(diǎn)是：形式多樣，認(rèn)識(shí)深化。

2001年6月交通部頒布的《公路養(yǎng)護(hù)與管理發(fā)展綱要（2001-2010年）》中提的“深化公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革”的要求，全國大部分省市依此制定了深化改革的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見。2003年，為培育我國公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)，規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)投標(biāo)工作，交通部下發(fā)了《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》，市場(chǎng)化改革在全國范圍逐步鋪開。后來由于《中華人民共和國行政許可法》頒布，相關(guān)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)許可項(xiàng)目的設(shè)定權(quán)限發(fā)生變更，兩個(gè)暫行規(guī)定沒有得到進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施。

這一期間各地改革的形式越來越多樣化，全國公路養(yǎng)護(hù)管理呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的改革局面，涌現(xiàn)出如甘肅省推行的“一分局四實(shí)體”的市場(chǎng)化過渡模式、寧夏和遼寧推行的改革“三步走”，湖北進(jìn)行的“增量突破”的試點(diǎn)、浙江余姚開展的“兩置換、兩公開”改革，北京、青海公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位整體轉(zhuǎn)制，廣東組建養(yǎng)護(hù)大道班等。雖然各地的做法不一，但總體來說養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)開始比較普遍的逐步引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

隨著實(shí)踐的發(fā)展，改革進(jìn)程中出現(xiàn)了許多實(shí)際困難，綜合政策不配套、改革時(shí)機(jī)不成熟等先天不足引發(fā)的一系列問題也進(jìn)一步凸顯。對(duì)此，全國各地以不同形式開展了廣泛的學(xué)習(xí)交流，掀起了對(duì)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的總結(jié)討論熱潮。

2002年10月11日第十六次全國公路局長(zhǎng)工作研討會(huì)在湖北武漢舉行。會(huì)議內(nèi)容包括：交通部公路司領(lǐng)導(dǎo)主持召開公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革座談會(huì)，各省市區(qū)交流公路改革與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，座談?dòng)懻摦?dāng)前公路改革與發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)等。會(huì)議還印發(fā)了全國各地公路養(yǎng)護(hù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)交流材料。各地對(duì)于公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)逐步趨于更為穩(wěn)妥的“因地制宜、因時(shí)制宜”。

保持維穩(wěn)階段（2006年至2011年）

以2006年山東濟(jì)南全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議為標(biāo)志，全國公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革開始步入了保持維穩(wěn)階段。這一時(shí)期的主要特點(diǎn)是：以穩(wěn)為先，靜待政策。

我國公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)開始對(duì)改革進(jìn)行深入反思，認(rèn)為有必要深刻認(rèn)識(shí)前一階段改革的得失成敗，形成新的改革共識(shí)，促進(jìn)改革在新的起點(diǎn)上再出發(fā)。公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革面對(duì)一系列矛盾問題，各地對(duì)要不要改革、改革時(shí)機(jī)是否成熟、搶險(xiǎn)救災(zāi)等應(yīng)急任務(wù)誰來承擔(dān)等問題困惑重重。交通運(yùn)輸部也明確表示，在堅(jiān)持改革方向和原則的同時(shí)，要確立改革的衡量標(biāo)準(zhǔn)、端正改革的價(jià)值取向、把握改革的時(shí)機(jī)節(jié)奏，全國不搞一刀切、不排時(shí)間表。這表明新的改革共識(shí)正在形成：穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)。

如何深化改革，是加快改還是放慢，關(guān)鍵要看有關(guān)養(yǎng)護(hù)職工社會(huì)保障、事業(yè)單位改革、對(duì)新成立的養(yǎng)護(hù)企業(yè)政策扶持等政策出臺(tái)情況。也就是說，下一步深化改革對(duì)積極爭(zhēng)取勞動(dòng)、人事、稅務(wù)等相關(guān)綜合部門的政策支持具有高度的依賴性，只有政策到位，改革才能順利推進(jìn)。

反思重啟階段（2011年至今）

2011年《中華人民共和國公路安全保護(hù)條例》正式頒布實(shí)施。該條例實(shí)施前，公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入問題作為一種行政許可，僅是交通運(yùn)輸部印發(fā)的文件《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》進(jìn)行了政策上的規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政許可法》實(shí)施前，各行政管理機(jī)關(guān)對(duì)交通主管部門的許可并不作前置許可對(duì)待，交通運(yùn)輸主管部門對(duì)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)施行政管理無法可依。而公路安全保護(hù)條例的頒布施行改變了這一現(xiàn)狀，明確授權(quán)國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門制定公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體依法進(jìn)行管理，公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革進(jìn)入新階段。這一階段的特征是：積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。

公路安全保護(hù)條例對(duì)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體依法進(jìn)行管理，深化公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革，推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的話題再次重拾。

在對(duì)過去改革理性反思的基礎(chǔ)之上，如何準(zhǔn)確研判當(dāng)前形勢(shì)，如何理性地結(jié)合實(shí)際情況推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革，如何科學(xué)地制定市場(chǎng)管理規(guī)則都是當(dāng)前需要研究解決的問題。如果說前十余年的改革更需要的是勇氣，那么今后的改革恐怕更需要的是智慧和策略，以及科學(xué)的政策規(guī)則設(shè)計(jì)。

穩(wěn)步推進(jìn)體制機(jī)制改革，需持續(xù)完善制度建設(shè)，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化“四個(gè)體系”（標(biāo)準(zhǔn)化管理體系、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系、落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施體系、建立標(biāo)準(zhǔn)化保障體系）建設(shè)，提升養(yǎng)護(hù)管理能力。趙廣亮/攝

對(duì)以往改革的總結(jié)與思考

改革帶來的變化

通過前一階段的改革，公路養(yǎng)護(hù)管理行業(yè)發(fā)生了一些積極的變化。

管理人員與機(jī)構(gòu)得到部分精簡(jiǎn)。通過此項(xiàng)改革，各省、區(qū)、市都加強(qiáng)了定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制工作，普遍精簡(jiǎn)了管理機(jī)構(gòu)和非生產(chǎn)性人員，一般精簡(jiǎn)幅度達(dá)20%以上。

養(yǎng)護(hù)效益得到一定提高。改革后各地通過逐步推行定額管理、工程計(jì)量管理等，有效降低了養(yǎng)護(hù)成本與人工費(fèi)用，而且通過養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量與管理者計(jì)量考核掛鉤，養(yǎng)護(hù)工作效率得到一定提高，養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量也有所改善。

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐步引入。改革使各級(jí)公路管理者管理理念發(fā)生了根本性改變，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位的成長(zhǎng)提供了優(yōu)勝劣汰的舞臺(tái)，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位成本意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、效益意識(shí)得到增強(qiáng)。同時(shí)改革也要求公路主管部門不斷研究制定養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)規(guī)則，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造體制環(huán)境。

職工對(duì)市場(chǎng)化改革的承受力有所提高。通過改革，廣大干部職工思想觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步接受了“事企分開、管養(yǎng)分離”是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢(shì)的必然，“事企轉(zhuǎn)制、人員分流”等切身利益的調(diào)整增強(qiáng)了職工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)。

改革前景及思路日益明朗。雖然全國改革進(jìn)程還很不平衡，但改革發(fā)展趨勢(shì)已漸明朗。各地在改革實(shí)踐中越來越認(rèn)識(shí)到改革養(yǎng)護(hù)機(jī)制、分清工作職責(zé)、提高運(yùn)行效率的重要性。

改革收獲的認(rèn)識(shí)

在十余年的改革實(shí)踐中，各地艱辛探索，收獲了一些認(rèn)識(shí)和體會(huì)，認(rèn)真總結(jié)這些認(rèn)識(shí)和體會(huì)，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于下一步推進(jìn)改革至關(guān)重要。

改革要有明確的實(shí)質(zhì)目標(biāo)?！肮莛B(yǎng)分離、政企分開”本身只是改革措施，改革的實(shí)質(zhì)目標(biāo)是提高養(yǎng)護(hù)資金使用效益，提高養(yǎng)護(hù)作業(yè)質(zhì)量，為社會(huì)提供性價(jià)比更高的公共服務(wù)產(chǎn)品，最終使管理部門受益、職工受益、社會(huì)公眾受益，而非為實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離、政企分開”而改革。

改革要有系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。系統(tǒng)設(shè)計(jì)改革思路。改革思路應(yīng)該系統(tǒng)設(shè)計(jì)，瞻前顧后，要明確改革步驟及各個(gè)步驟的具體措施。要特別重視解決好人員分流問題，隨著近年來整個(gè)社會(huì)的就業(yè)矛盾日益凸現(xiàn)，對(duì)這一問題的解決更要尤其慎重。在一定程度上可以說“人”的問題不妥善解決，改革就不可能實(shí)質(zhì)到位。因此，改革必須循序漸進(jìn)，不能冒進(jìn)強(qiáng)推。

系統(tǒng)設(shè)計(jì)頂層制度。改革需要首先有一個(gè)系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計(jì)，確保政策措施能“推行起來、落實(shí)下去”，提高政策出臺(tái)的系統(tǒng)性和前瞻性。

改革推進(jìn)要客觀考慮綜合政策環(huán)境。養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。改革的順利推進(jìn)涉及到財(cái)政、稅務(wù)、國土、社保、人事、勞動(dòng)等諸多行業(yè)外部部門?？梢哉f，改革條件是否成熟、改革所面臨的諸多問題，解決的根本都有賴于上級(jí)政府的有力支持與各相關(guān)部門的良好配合，否則改革工作就會(huì)被很多的現(xiàn)實(shí)問題困擾。

改革應(yīng)為養(yǎng)護(hù)參與者提供更多選擇機(jī)會(huì)。首先要為公路養(yǎng)護(hù)管理者提供更為靈活科學(xué)的服務(wù)采購方式。讓管理者有更多科學(xué)的方法和更為靈活的渠道，選擇合適的從業(yè)主體為其提供符合要求的服務(wù)。

其次為公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)者提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。通過完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，完善信譽(yù)考核制度等，讓干實(shí)事、重責(zé)任的優(yōu)秀企業(yè)獲得誠信溢價(jià)，有更強(qiáng)勁的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

改革的最終結(jié)果應(yīng)該是多方共嬴。市場(chǎng)化改革涉及到公路管理部門、公路養(yǎng)護(hù)職工、社會(huì)公眾的利益，改革成果應(yīng)該是建設(shè)性的多方共贏，而非是破壞性的損此折彼。通過改革使公路管理部門職能更明確、管理效率更高、養(yǎng)護(hù)資金投入效益更佳。通過改革使公路養(yǎng)護(hù)職工個(gè)人發(fā)展有更多選擇，有動(dòng)力通過多勞多得帶來收入的公平增長(zhǎng)。通過改革能為社會(huì)公眾提供路況水平更好的公路產(chǎn)品，提供更為及時(shí)便捷的公路出行服務(wù)。

現(xiàn)階段改革面臨的主要問題

目前，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化推進(jìn)面臨諸多問題，國家綜合部門宏觀配套政策不到位，日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急保通等特殊性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)作業(yè)與其他養(yǎng)護(hù)作業(yè)的巨大差異，高速公路與普通公路發(fā)展的不平衡，都是推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化面臨的難題。如何根據(jù)我國公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)現(xiàn)階段的發(fā)展特點(diǎn)，明確現(xiàn)階段養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的推進(jìn)思路，在明確思路的基礎(chǔ)上如何對(duì)市場(chǎng)實(shí)施積極培育并逐步規(guī)范管理，是我國養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化推進(jìn)中急需解決的問題。

如何解決綜合政策不配套帶來的改革難題

在國家不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革也隨之不斷深化。但是，在許多地方此項(xiàng)工作實(shí)際進(jìn)展并不順暢，其中一個(gè)最重要的因素是國家綜合部門的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部門在改革中對(duì)一些問題的把握和處理十分困難，養(yǎng)老保險(xiǎn)、身份置換、就業(yè)保障等許多涉及職工切身利益的問題處理缺少有效的政策銜接，引發(fā)的問題也影響了一些地區(qū)的穩(wěn)定。

如何解決不同養(yǎng)護(hù)作業(yè)性質(zhì)迥異帶來的管理難題

日常保養(yǎng)、局部修復(fù)（小修）、應(yīng)急搶通等日常性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)作業(yè)與其他養(yǎng)護(hù)作業(yè)相比，在時(shí)效、周期、作業(yè)要求、隊(duì)伍性質(zhì)等方面的差異巨大，導(dǎo)致使用同一種管理模式既不能實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，實(shí)際操作性也不強(qiáng)，給如何有效實(shí)施規(guī)范管理帶來了難題，需要明確下一步如何有針對(duì)性地推進(jìn)市場(chǎng)化的相關(guān)思路。

如何解決現(xiàn)狀發(fā)展不平衡帶來的現(xiàn)實(shí)難題

我國高速公路與普通公路的發(fā)展基礎(chǔ)差異巨大，東、中、西部區(qū)域的發(fā)展條件也各有差異，同步推進(jìn)市場(chǎng)化既不切合實(shí)際，也不具備條件，如何兼顧高速公路與普通公路的發(fā)展現(xiàn)狀，區(qū)別不同區(qū)域的發(fā)展條件，使市場(chǎng)化改革更切合實(shí)際，是下一步需要明確的重要思路。