文/中國公路學會發(fā)展研究中心主任 徐麗

十九大提出“建設交通強國”，開啟了我國交通運輸行業(yè)發(fā)展的新階段。但是,交通強國的愿景能否實現(xiàn)，資金是關鍵。

資金政策的重要性

到2035年，我國將進入交通強國行列，如何走進這個行列？需要解決資金問題和建立可持續(xù)發(fā)展的政策框架，支持新階段交通發(fā)展的需求。

交通發(fā)展的軌跡可分為暢通、高效、安全、綠色、智能五個價值疊加引導迭代發(fā)展的幾個階段。

暢通。交通發(fā)展的價值追求不斷提升，是什么在支持這些核心價值追求的實現(xiàn)，很重要的制度就是資金制度。在基礎設施落后、追求暢通的階段，建設是主要任務，核心理念是籌集資金加快建設。所以到目前為止，我國的交通發(fā)展體制，特別是公路體制，一直以加快設施建設、實現(xiàn)暢通作為基本追求，因此建設速度越快越好。在這一階段能籌到錢的政策就是最有效的政策，所以我國公路行業(yè)的收費公路政策、車輛購置稅、燃油稅三項政策都是在這一階段出臺，這是交通系統(tǒng)的初級階段，此時的交通基礎設施還不是一個完整的系統(tǒng)。

高效。根據(jù)國務院發(fā)布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，我國將基本建成“安全便捷、暢通高效、綠色智能”的現(xiàn)代化交通運輸體系。這個體系的形成，就是以高效為價值導向，以交通規(guī)劃職責相對集中為基礎，還需要以資金為引導。在這一階段，首先需要統(tǒng)籌分散使用的各個專項資金，從效率出發(fā)找到發(fā)展的短板，把資金用到真正的短板上去，如果沒有資金政策的切實支持，還將面臨綜合規(guī)劃落地難的問題。如果實現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的目標，交通基礎設施就可以稱其為綜合交通運輸系統(tǒng)，這是交通的1.0版本。

安全。效率和暢通是增加交通發(fā)展的正外部性，安全理念是減少交通的負外部性。對安全出行的追求，就是從安全的角度對交通系統(tǒng)的一次檢查和找“安全短板”。隨之，應有專項資金予以解決。雖然美國現(xiàn)有的基礎設施很陳舊，但是美國有一套保護關鍵基礎設施的計劃，確保橋梁等關鍵設施能得到合理的維護資金，確保安全使用。此外，安全的概念中還有宏觀、中觀、微觀三個層面的內涵，不管宏觀層面里的國土安全、國民安全；還是從中觀層面看，交通運輸系統(tǒng)是不是全天候、可靠、有韌性的系統(tǒng)；再從微觀層面去考慮人、車、路的安全問題等，背后都要依靠資金系統(tǒng)來運行。有了資金的調節(jié)，才有可能實現(xiàn)“強”的概念。

綠色。綠色的核心理念是盡量用最小的環(huán)境資源代價，讓交通運輸系統(tǒng)建設運行得更好，是從進一步減小交通負外部性角度對交通運輸系統(tǒng)的再審視。實現(xiàn)綠色理念的有效制度需要公眾參與、政府推動、企業(yè)支持。有效的政策之一也是用資金來引導。凡是有利于促進綠色發(fā)展的項目優(yōu)先獲得資金的支持和獎勵，同時，對公交、慢行系統(tǒng)的建設要有穩(wěn)定的資金政策。

例如，2017年6月21日，英國倫敦發(fā)布《2017倫敦交通戰(zhàn)略（草案）》，將減少對汽車使用的需求作為首要目標，圍繞“健康街道、健康市民”“良好公交體驗”“新居住新就業(yè)”等，提出了24條政策和103條具體的建議措施。

其中，在道路收費政策方面，倫敦會保留現(xiàn)有的道路收費方案，并定期監(jiān)測以確保方案的有效性，同時也考慮發(fā)展新型道路收費方案，新方案將以里程計費，將擁堵與排放相結合，替代現(xiàn)行所有的道路收費政策，這就是用資金政策引導綠色發(fā)展的實例。實現(xiàn)了安全和綠色目標的交通系統(tǒng)，實現(xiàn)了第一次升級，可以理解為交通2.0版。

智能。在這一階段交通運輸系統(tǒng)將成為有機、協(xié)同、網(wǎng)聯(lián)的智慧系統(tǒng)，完成了第二次優(yōu)化升級，經過20年、30年、40年的改造，交通系統(tǒng)將達到最優(yōu)。智能的核心理念是最終實現(xiàn)個體與系統(tǒng)的最優(yōu)。有效的制度是政府引導、市場推動和技術引領。其中，資金政策仍然很重要，首先基礎網(wǎng)實現(xiàn)數(shù)字化升級需要的資金能夠得到落實；其次，未來交通系統(tǒng)需要各種技術的集成、創(chuàng)新、應用，資金支持政策和資金制度也是非常重要的。

對比美國，其資金法案就是最主要的交通政策。聯(lián)邦資助法是美國最基礎的法案，幫助交通提高機動能力，保持經濟活力。其中，“冰茶”“續(xù)茶”“后茶”“露茶”等法案，不斷以新的理念為引領調整資金的使用，從而保證新的價值和理念能夠真正實現(xiàn)。目前，美國雖然碰到了基礎設施老化和資金不足的問題，但這不是制度的問題。通過聯(lián)邦政府引導，配合每個法案，能夠實現(xiàn)安全、綠色、智能的目標。所以，資金政策要更新，才能支撐強國戰(zhàn)略。

不斷創(chuàng)新投融資模式，積極探索并提升PPP模式在交通行業(yè)的適用性，推動交通行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是服務國家供給側結構性改革的應有之義。

面臨的資金問題

要解決我國交通運輸行業(yè)面臨的資金問題，需遠近結合統(tǒng)籌考慮。當前政策弊端不斷出現(xiàn)，很多問題沒有解決，未來的政策框架尚未構建。

三個當前的問題

第一個問題是“分散”，一是資金來源分散，公鐵水航的資金來源各有渠道，綜合優(yōu)化難以實現(xiàn)；二是資金安排渠道分散，交通、發(fā)改、財政，都有交通資金安排渠道和使用規(guī)定，資金浪費比較多；三是不同等級公路資金來源分散，高速公路有高速公路的融資方法，農村公路有農村公路的融資方法……高速公路融資相對容易，便不斷調整規(guī)劃、加快建設，導致公路路網(wǎng)的結構發(fā)展失衡；四是建養(yǎng)割裂，我國公路網(wǎng)的建設發(fā)展過程中，建設有建設的主體，養(yǎng)護有養(yǎng)護的機構，建養(yǎng)分割，建設養(yǎng)護主體不統(tǒng)一、責任不連續(xù)，造成資金浪費。

第二個問題是財務風險不斷加大。以鐵路的財務風險為例，我國鐵路建設全部由一家公司運營管理，雖然債務很清楚，但目前已經陷入償債困難境地，預計到“十三五”末期，情況會更加嚴重。與鐵路不同，我國高速公路的運營管理主體有一千多個。如果一個省為一個主體測算，據(jù)2017年收費公路的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國三分之一的省均處在債務償還困難的狀態(tài)。

目前，大家都在討論供給側改革的問題，但是從建設的角度來看，我國高速公路的建設成本已遠遠超過美國，養(yǎng)護成本與美國持平，同時，我國的高速公路還有很高的融資成本和運營管理成本。這些成本最終都要靠用戶攤銷。初步測算，我國高速公路每輛車每公里需要平攤的成本約為1.35元。也就是說，車還未行駛在高速公路上，就已擔負了一元多錢的成本。供給側改革是要實現(xiàn)整個公路系統(tǒng)的高效率發(fā)展，需要通過改革，使公路基礎設施系統(tǒng)的供給成本最低，這樣才能進一步降低用戶負擔，但目前并未實現(xiàn)。

現(xiàn)在高速公路的債務問題不是通過修改收費管理條例、延長收費期可以解決的。如果，高速公路建設速度不減緩、收費公路的管理仍是分散的、各條高速公路之間的收費不能統(tǒng)籌使用，那么債務風險只會越來越大，而延長收費期只能讓資金不斷鏈，但不配套其他措施是難以化解債務風險的。目前，真正需要的，是延長貸款期限、降低利率或者發(fā)行更低利率的債券等政策，是加大財政投入、適度放慢高速公路建設速度等綜合政策同時作用，只有這樣才能走出債務困境。

第三個問題是政策僵化?，F(xiàn)在，為了避免資金斷鏈，各地嘗試了各種金融創(chuàng)新，但歸根結底，創(chuàng)新只是手段上的創(chuàng)新，政策機理幾乎沒有創(chuàng)新，仍是以三大政策為主體，仍是以建設為導向，仍只有高速公路可以大規(guī)模得到銀行貸款。收費政策寄希望于調整成長期收費，但又擔心引發(fā)更大的建設沖動；車購稅是行業(yè)最主要和穩(wěn)定的來源，一旦發(fā)生變化也是影響巨大；燃油稅主要用于養(yǎng)護，盡管總量有接近3000億元的規(guī)模，但各省差距極大，很多省只能保證基本養(yǎng)護；市場融資方式單一，近幾年都是技術手段創(chuàng)新，而不是渠道創(chuàng)新，我們沒有找到好的渠道來豐富行業(yè)資金來源。

一個未來的問題

目前，我國的投融資還未認真考慮對未來發(fā)展的引領和引導，特別是建設交通強國和交通大國有什么區(qū)別，在資金需求上有什么突出變化？以及如何利用資金政策，支撐未來的強國戰(zhàn)略？筆者認為，未來投融資政策首先要解決三個問題，一個是來源要穩(wěn)定、要充分；其次是使用合理，引導交通系統(tǒng)實現(xiàn)綜合、安全、綠色、智能的資金引導作用，改變目前的資金使用辦法，不能總是依靠試點再試點；第三是制度保障，占GDP3%的公路資金需求是必要的，也是要穩(wěn)定的，如果沒有法律保障，是非常不安全的。

所以，資金政策要想支撐交通強國戰(zhàn)略，必須要解決三大問題，即資金政策法定化、資金政策目標和重點方向要調整、政策實施的配套制度要落地。

重構交通投融資制度

建設交通強國是未來30年交通系統(tǒng)發(fā)展的目標，要保證建成和維護好世界一流的交通系統(tǒng)，需要解決三個關鍵問題。

首先是來源，資金規(guī)模要足夠大，且來源要合理穩(wěn)定、不斷增長，融資成本要低。豐富行業(yè)資金來源，目前主要來源是直接受益主體繳納的車購稅、燃油稅、通行費，未來還將擴展到里程稅。之后是相關受益者返還的資金，從一般稅到相關受益者返還，最后是懲罰性收費（污染、擁堵收費）從罰款、計重收費到將來的擁擠稅、排放稅等。

其次，在使用上要調整方向，如果資金政策不調整，我國仍然是一個公路建設的大國。那么，如何調整資金使用方向？第一要引導發(fā)展發(fā)向，借鑒美國信托基金使用辦法，每五年可以修訂法案，法案根據(jù)價值導向規(guī)定需要引導的專項，資金的使用有嚴格的申請程序和明確要求。第二是符合行業(yè)特點，是市場可以解決的問題交給市場，不要分散資金的使用。第三是事權責任對等，地方有地方的事情和責任，就要有對等的資金來源；中央有中央的錢，中央資金的使用，不僅要履行中央事權責任，還應該體現(xiàn)交通發(fā)展的價值導向。怎樣建立一個符合行業(yè)特點的資金制度，是目前需要解決的問題。第四是科學智慧投資，應用大數(shù)據(jù)技術，在基礎設施數(shù)字化基礎上，實現(xiàn)科學分析預測，科學安排資金使用。

最后是資金的監(jiān)管，要從過程監(jiān)管過渡到績效考核。對于風險監(jiān)管，不光是建立統(tǒng)計問題，還要做到有效問責，而不是僅依靠第三方控制風險。另外，交通行業(yè)還要學會用第三方的力量，對發(fā)展進行績效考核和評價。

2018年是交通強國建設的起步之年，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至發(fā)稿時，全國幾乎所有省份公布了交通投資計劃，額度累計近2萬億元，打造綜合交通體系和扶貧脫貧攻堅成重點。

未來可持續(xù)的資金制度由三個方面構成：

第一是政府資金來源：一般稅、里程稅、擁堵費等；金融創(chuàng)新：PPP模式使交通發(fā)展的外部效益內部化機制。

第二是在資金使用方向上：一定要建立系統(tǒng)更新和維護的資金庫，就是首先要有資金建設和養(yǎng)護，第二是引導安全、綠色、智能發(fā)展的專項及動態(tài)調整機制；使用方式采用分級負責，同時，中央要有引導控制能力，不是簡單的分級負責，對發(fā)展節(jié)奏、風險要有能力控制。

第三是在資金監(jiān)管上，要有以提高資金使用績效為導向的考核機制，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力和智慧的機制。

所以，建設交通強國，需要重構交通投融資制度。從哪里突破，怎么重構？既要有頂層設計，又要有所突破。做資金政策研究不是只盯著錢的問題，資金政策需要持續(xù)且不斷改變，體現(xiàn)人類理性及交通發(fā)展的價值追求，美好的理想最后要靠資金來落實，落實時也要體現(xiàn)我們的價值觀。

（本文根據(jù)作者在2017中國交通投融資年會上的報告錄音整理，題目為編者所加。）