中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2018年“降成本”調(diào)研制度性成本組

內(nèi)容提要：貴州省的“數(shù)字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略，為貴州省改善營(yíng)商環(huán)境、降低企業(yè)制度性成本提供了條件。通過利用信息化手段，貴州省積極打造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境和政府服務(wù)環(huán)境，不斷建立健全社會(huì)征信體系。同時(shí)，貴州省對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建立營(yíng)商環(huán)境外部評(píng)估機(jī)制，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。對(duì)于當(dāng)前存在的政策成本、歷史問題、企業(yè)間制度性成本差異等問題，今后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)綜合性改革，劃清公共服務(wù)成本和制度性成本的邊界，促進(jìn)信息公開，使制度性成本規(guī)范化、陽光化，壓縮不合理制度性成本空間，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

2017年，貴州省以GDP實(shí)際增速10.2%領(lǐng)跑全國(guó)，這在很大程度上要?dú)w功于貴州的“數(shù)字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略。在“十三五”規(guī)劃中，貴州省明確提出，要實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)，拓展信息經(jīng)濟(jì)新空間，推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)建設(shè)平臺(tái)，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，培育大數(shù)據(jù)衍生業(yè)態(tài)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃。

“數(shù)字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)為貴州營(yíng)商環(huán)境改善提供了機(jī)遇，也是營(yíng)商環(huán)境不斷改善帶來的積極結(jié)果，二者的良性互動(dòng)以及創(chuàng)新，是調(diào)研組在貴州調(diào)研過程中感受到的一大特色。圍繞數(shù)字戰(zhàn)略和創(chuàng)新發(fā)展的基本思路，貴州省在改善營(yíng)商環(huán)境，降低企業(yè)制度性成本方面，也采取了一系列積極的舉措，所取得的成果和存在的問題，值得我們借鑒和進(jìn)行深入思考。

一、貴州省降低制度性成本的舉措

（一）建立了創(chuàng)新性制度體系

近年來，貴州省積極構(gòu)建實(shí)施了營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)、項(xiàng)目服務(wù)、項(xiàng)目落地推進(jìn)、外來投資法治服務(wù)等四個(gè)體系，讓投資者進(jìn)得來、留得住，有效提升了投資吸引力，為實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換奠定了基礎(chǔ)。貴州商務(wù)部門數(shù)據(jù)顯示，過去五年，貴州省引進(jìn)省外、境外項(xiàng)目數(shù)年均增長(zhǎng)40.9%，合同投資總額年均增長(zhǎng)27.3%，合同到位資金年均增長(zhǎng)20.3%。

2017年，貴州省出臺(tái)《內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作方案》，全面推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，最大限度取消行政審批事項(xiàng)；公布各級(jí)政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單；升級(jí)完善市縣政務(wù)服務(wù)大廳功能，全面推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，推行行政審批“多證合一、多圖聯(lián)審、多評(píng)合一、聯(lián)合驗(yàn)收”改革。同時(shí)，營(yíng)造便利的投資環(huán)境，2017年全面提升完善省市縣三級(jí)招商引資項(xiàng)目代辦服務(wù)中心功能，對(duì)招商引資項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工、投產(chǎn)全過程中所涉及的行政審批事項(xiàng)，以及供電、供水、供氣、消防、排水、通訊、網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)事項(xiàng)提供免費(fèi)代辦服務(wù)。

2018年，貴州省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》，為民間投資創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境，提振民間投資信心，激發(fā)民間有效投資活力。內(nèi)容包括進(jìn)一步放開民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)新再造投資項(xiàng)目審批流程，加快社會(huì)信用體系建設(shè)，構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和投資信心，建立民間投資投訴應(yīng)訴和問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制等。

一系列制度的出臺(tái)，為貴州省營(yíng)商環(huán)境的改善奠定了基礎(chǔ)，也為企業(yè)制度性成本的降低提供了條件。在調(diào)研過程中，企業(yè)普遍反映貴州省營(yíng)商環(huán)境有了一定程度的改善。

（二）貫徹放管服理念，推行商事制度改革，創(chuàng)新監(jiān)管體制

貴州省推行商事制度改革主要包括以下方面：

放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大“證照分離”改革試點(diǎn)范圍。貴陽市政府在4個(gè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)，先期納入改革試點(diǎn)的行政許可事項(xiàng)44項(xiàng)。遵義市政府在遵義國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)，先期納入改革試點(diǎn)的行政許可事項(xiàng)48項(xiàng)。

推進(jìn)涉企證照事項(xiàng)整合優(yōu)化，減少繁雜的審批許可備案事項(xiàng)，減少企業(yè)辦事環(huán)節(jié)和提交材料，大幅縮短企業(yè)從籌備開辦到進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)“十八證合一”登記，實(shí)行“單一窗口”制度，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)“一照一碼”走天下，積極探索企業(yè)準(zhǔn)入“多證聯(lián)辦”登記制度改革，充分利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)資源，依托“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)推動(dòng)企業(yè)基礎(chǔ)信息與信用信息歸集互通、集成應(yīng)用、共享互認(rèn)，讓信息“跑腿”代替群眾辦事“跑路”。

通過簡(jiǎn)化各類證照和審批手續(xù)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的便捷性，貴州省構(gòu)建了企業(yè)和個(gè)體工商戶“進(jìn)出”市場(chǎng)的高速公路，激發(fā)投資創(chuàng)業(yè)熱情，2017年市場(chǎng)主體發(fā)展創(chuàng)歷史新高，全省市場(chǎng)主體總量和注冊(cè)資本兩項(xiàng)指標(biāo)同比分別增長(zhǎng)13.38%、18.75%，新設(shè)企業(yè)同比增長(zhǎng)31.04%，為貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的活力。

與此同時(shí)，貴州省積極推動(dòng)監(jiān)管體制創(chuàng)新，構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，探索建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)管。信息化公示系統(tǒng)已經(jīng)成為了解企業(yè)信用信息的重要渠道，成為社會(huì)監(jiān)督共治的重要平臺(tái)。市場(chǎng)主體大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用系統(tǒng)，依托各部門、各領(lǐng)域的涉企信息形成企業(yè)全景多維畫像，使監(jiān)管部門能夠在數(shù)量龐大的企業(yè)監(jiān)管對(duì)象中，精準(zhǔn)快速地定位企業(yè)，全方位定性定量研判企業(yè)，及時(shí)動(dòng)態(tài)有針對(duì)性地監(jiān)管企業(yè)，實(shí)現(xiàn)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管。

（三）對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建立營(yíng)商環(huán)境外部評(píng)估機(jī)制，并納入政績(jī)考核

2017年，貴州省建立了與國(guó)際接軌的營(yíng)商規(guī)則體系，對(duì)標(biāo)世界銀行的全球營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，每年委托第三方對(duì)各地營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并將“營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指數(shù)”納入《市（州）和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合測(cè)評(píng)辦法》評(píng)估體系中，對(duì)各地營(yíng)商環(huán)境評(píng)估結(jié)果實(shí)施預(yù)警，旨在打造良好的政策環(huán)境、政務(wù)服務(wù)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)環(huán)境和法治環(huán)境。

根據(jù)2017年的評(píng)價(jià)結(jié)果，貴州省整體營(yíng)商環(huán)境排名相當(dāng)于全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的第94位，處于世界中等水平（2017年中國(guó)的排名是78位）。貴州根據(jù)各地區(qū)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估結(jié)果，將改善營(yíng)商環(huán)境納入各地政府督導(dǎo)范圍，定期對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)，并廣泛開展民主評(píng)議，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用，將第三方評(píng)估和民主評(píng)議結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要參考。

對(duì)標(biāo)世界銀行的全球營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系的第三方綜合評(píng)價(jià)，客觀上促進(jìn)了貴州省改善營(yíng)商環(huán)境工作的開展，也將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的工作提升到新的高度，有利于各項(xiàng)措施的推行。

（四）充分利用信息化手段，打造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境和政府服務(wù)環(huán)境

在打造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境的過程中，貴州省充分利用信息化手段，推進(jìn)工商登記便利化、智慧化改革，推出了企業(yè)登記全程電子化、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照等做法，建成了涵蓋所有工商事務(wù)并適用所有企業(yè)類型的網(wǎng)上登記系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各類型企業(yè)的設(shè)立、變更、注銷、備案等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)均可通過互聯(lián)網(wǎng)辦理，并將貴州省工商局網(wǎng)上辦事大廳遷入貴州省網(wǎng)上辦事大廳，指導(dǎo)貴陽市開展企業(yè)登記全程電子化改革試點(diǎn)，探索以電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照為支撐的網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上公示等全程電子化改革。

貴州省全面推進(jìn)了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，優(yōu)化服務(wù)流程，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，推行省市縣三級(jí)縱向聯(lián)動(dòng)審批和跨行政區(qū)域并聯(lián)審批，推行行政審批部門“多證合一、多圖聯(lián)審、多評(píng)合一、聯(lián)合驗(yàn)收”改革。各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置并聯(lián)審批綜合窗口，實(shí)行“一個(gè)窗口”受理、“一站式”審批、“一個(gè)窗口”取件。深化“集中審批、專職審批、窗口審批、標(biāo)準(zhǔn)審批”，做到“同一事項(xiàng)、不同地方、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一結(jié)果”，并積極探索“零窗口”“零紙質(zhì)”“零人員審查”的“智慧審批”。推進(jìn)電子證照文庫(kù)應(yīng)用，凡是能通過網(wǎng)絡(luò)共享復(fù)用的材料，不得要求企業(yè)和群眾重復(fù)提交，凡是能通過網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的信息，不得要求其他單位重復(fù)提供，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)數(shù)據(jù)互認(rèn)共享。力推網(wǎng)上辦理，將貴州省網(wǎng)上辦事大廳、移動(dòng)客戶端、自助終端等多種形式相結(jié)合，全面推進(jìn)“就近申請(qǐng)、遠(yuǎn)程辦理、異地打證”等做法。

（五）依托信息技術(shù)，全面建立健全社會(huì)征信體系

2017年11月，貴州省成為全國(guó)首批獲得社會(huì)信用體系與大數(shù)據(jù)融合發(fā)展試點(diǎn)省批復(fù)的兩個(gè)省份之一，通過實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，信用監(jiān)管制度基本成型。在全面社會(huì)征信體系的信息化建設(shè)過程中，貴州省逐步建設(shè)和完善了以下信用體系：

建成全國(guó)首批通過驗(yàn)收的統(tǒng)一企業(yè)信用信息公示平臺(tái)，具備信息查詢、信息填報(bào)、信息公告、企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄公示、嚴(yán)重違法企業(yè)名單公示、抽查檢查結(jié)果公示、雙告知、失信聯(lián)合懲戒、嚴(yán)重違法企業(yè)名單管理、簡(jiǎn)易注銷、司法協(xié)助公示等功能的國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（貴州），實(shí)現(xiàn)傳送、歸集、匯總?cè)?8%的公共管理部門的信用信息，截至2018年3月，省級(jí)平臺(tái)共歸集信用信息8324.47萬條，向全國(guó)信用信息共享平臺(tái)交換信息1058萬條；建立完善“信用中國(guó)貴州”網(wǎng)站，截至2018年3月，網(wǎng)站累計(jì)訪問量達(dá)270萬人次，日訪問量8750人次；10個(gè)市州級(jí)以及50%以上的縣級(jí)信用中國(guó)（貴州．地方）網(wǎng)站完成建設(shè)（已上線運(yùn)行41個(gè)，正在調(diào)試上線3個(gè)）；建成全國(guó)第一朵“信用云”——貴州省信用云工程項(xiàng)目，是社會(huì)信用體系建設(shè)與大數(shù)據(jù)融合發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。

建立健全信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，落實(shí)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄，協(xié)調(diào)建立信用信息共享機(jī)制。通過將歸集的“紅黑名單”應(yīng)用于不同場(chǎng)景，推動(dòng)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信懲戒措施落地，強(qiáng)化聯(lián)合獎(jiǎng)懲效果。目前，貴州省已陸續(xù)貫徹落實(shí)國(guó)家各部委簽署的聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄，分別涉及失信被執(zhí)行人、交通運(yùn)輸、電子商務(wù)、安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域，積極歸集聯(lián)合獎(jiǎng)懲典型案例。完善紅黑名單公布和管理，建立完善“黑名單”修復(fù)機(jī)制，定期發(fā)布紅黑名單。截至2018年3月，已將130005戶存在經(jīng)營(yíng)異常情形的企業(yè)列入企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理。建立貴陽市失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒云平臺(tái)。2017年9月貴陽市失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒云平臺(tái)上線運(yùn)行，形成跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制。

統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)。貴州省在全國(guó)率先完成法人和其他組織以及個(gè)體工商戶統(tǒng)一社會(huì)信用代碼存量技術(shù)賦碼轉(zhuǎn)換工作，現(xiàn)已歸集統(tǒng)一社會(huì)信用代碼數(shù)據(jù)212.8萬條，法人和其他組織以及個(gè)體工商戶統(tǒng)一社會(huì)信用代碼存量主體賦碼率均達(dá)到100%，在“信用中國(guó)貴州網(wǎng)站”集中公示統(tǒng)一信用代碼及相關(guān)信息，向社會(huì)提供查詢服務(wù)。

建立中小企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)及數(shù)據(jù)采集共享平臺(tái)。完善信息公示制度，以企業(yè)法人國(guó)家信息資源庫(kù)為基礎(chǔ)建設(shè)市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)，將企業(yè)登記備案、監(jiān)管、年度報(bào)告、資質(zhì)資格等信息通過市場(chǎng)主體信用信息系統(tǒng)予以公示。

發(fā)揮政府信用建設(shè)示范作用，推進(jìn)政務(wù)公開，將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度。

基于信息化建設(shè)打造信用體系，在貴州省取得了明顯成效，也成為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要方面。

（六）積極擴(kuò)大宣傳，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

近年來，貴州省在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面也進(jìn)行了積極推動(dòng)，擴(kuò)大宣傳，不斷建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制，加強(qiáng)新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域創(chuàng)新成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，建立收集假冒產(chǎn)品來源地信息工作機(jī)制。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判工作機(jī)制，積極發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭作用，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事、刑事、行政案件審判“三審合一”，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度。提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)成本，降低維權(quán)成本。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法信息公開。2017年實(shí)現(xiàn)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息公開，震懾違法者，同時(shí)促進(jìn)執(zhí)法者規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（七）持續(xù)深化電力體制改革，推進(jìn)直購(gòu)電交易，降低企業(yè)用電成本

2015年，貴州省成為全國(guó)電力體制改革綜合試點(diǎn)，建立起了電力交易機(jī)制和電力交易市場(chǎng)。自2015年以來，貴州省逐步擴(kuò)大電力市場(chǎng)化交易規(guī)模，將年用電規(guī)模以上的一般工商業(yè)用戶納入市場(chǎng)主體，支持鼓勵(lì)不足年用電規(guī)模的工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶通過售電公司代理參與交易。同時(shí)，加快電力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，實(shí)行嚴(yán)格的用電企業(yè)和發(fā)電企業(yè)準(zhǔn)入門檻，以市場(chǎng)需求倒逼電力企業(yè)加快轉(zhuǎn)型，并探索建立符合貴州實(shí)際的煤電聯(lián)動(dòng)、水火互濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，穩(wěn)定煤炭、電力生產(chǎn)供應(yīng)，降低能源供應(yīng)成本。截至2017年底，全省注冊(cè)市場(chǎng)主體1329家，全省累計(jì)完成交易電量1009億千瓦時(shí)，幫助電力用戶減少電費(fèi)支出108億元。近三年來，通過直購(gòu)電交易，有效釋放了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革紅利，為全省工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展提供了有力支撐。

二、對(duì)貴州調(diào)研情況的幾點(diǎn)思考

（一）經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.信息化導(dǎo)向是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性條件

貴州省在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過程中，積極采用了信息化建設(shè)導(dǎo)向，無論是商事制度改革、信用制度建設(shè)，還是完善監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化服務(wù)流程，都依托了信息化技術(shù)，通過打造信息化平臺(tái)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，對(duì)整體流程和各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，在信息交流、信息服務(wù)、信息公開等方面建立起了較為完善的體系，實(shí)現(xiàn)了營(yíng)商環(huán)境改善，信息化成為完善市場(chǎng)秩序的重要支撐力量。

貴州省在營(yíng)商環(huán)境信息化建設(shè)過程中具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是信息化體系覆蓋面較寬，從市場(chǎng)建設(shè)到政府建設(shè)，從信用建設(shè)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，從企業(yè)服務(wù)到企業(yè)獎(jiǎng)懲，方方面面的管理都與信息化相關(guān)聯(lián)；二是信息化內(nèi)容具有先行先試的創(chuàng)新性，貴州省在“數(shù)字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，較為全面、深入地推進(jìn)了營(yíng)商環(huán)境信息化建設(shè)；三是信息化工程注重解決“信息孤島”問題，綜合性較強(qiáng)，從源頭上改變了信息利用的方式，提高了管理效率和透明度；四是信息化建設(shè)工作規(guī)劃較好，起點(diǎn)較高，推進(jìn)速度快，實(shí)際應(yīng)用到位；五是信息化推進(jìn)工作具有一定示范意義，具體做法具有一定推廣價(jià)值。

貴州的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)而言，信息化不僅是一個(gè)有效的途徑，更是重要的基礎(chǔ)性條件和未來的發(fā)展方向，特別是全方位、立體化、多級(jí)次的信息化建設(shè)，有利于各級(jí)地方政府、部門在完善制度和有效監(jiān)管過程中厘清職能，公平、公正發(fā)揮作用。

2.重視綜合信用體系建設(shè)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的核心內(nèi)容之一

良好的營(yíng)商環(huán)境需要完善的信用體系來支撐，在全社會(huì)信用體系建設(shè)方面，貴州省的做法也具有明顯的特色：首先，是構(gòu)建了包括政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信等在內(nèi)的信用體系，特別是發(fā)揮政府信用建設(shè)示范作用，推進(jìn)政務(wù)公開，支持信用服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。其次，將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為的懲戒力度。第三，建立中小企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)及數(shù)據(jù)采集共享平臺(tái)，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)，利用技術(shù)手段建立和健全市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)，完善信息公示制度。第四，建成全國(guó)第一朵“信用云”——貴州省信用云工程建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)信用體系建設(shè)與大數(shù)據(jù)融合發(fā)展，積極促進(jìn)公共信用信息與商業(yè)信用信息共享融合。同時(shí)，做大數(shù)據(jù)，做大應(yīng)用，做大機(jī)制，做實(shí)考核，持續(xù)推進(jìn)“社會(huì)信用體系與大數(shù)據(jù)融合發(fā)展”試點(diǎn)省建設(shè)工作。第五，加強(qiáng)信用文化和制度建設(shè)，加快信用立法研究，利用“誠(chéng)信貴州”微信公眾平臺(tái)等渠道加強(qiáng)信用宣傳教育。第六，創(chuàng)新誠(chéng)信應(yīng)用，開展“誠(chéng)信森林”建設(shè)工作，在部分地區(qū)將個(gè)人信用信息查詢功能嵌入“誠(chéng)信卡”，為個(gè)人信用信息應(yīng)用提供服務(wù)，建立行政審批、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、財(cái)政性資金使用等行政管理和公共服務(wù)各領(lǐng)域的信用記錄和信用產(chǎn)品使用辦法，推廣應(yīng)用信用記錄和信用產(chǎn)品。

夯實(shí)全社會(huì)的信用基礎(chǔ)，是建立起健康的政府與市場(chǎng)關(guān)系，推進(jìn)市場(chǎng)化、規(guī)范化的重要條件。貴州省的做法，在短期內(nèi)有利于建立良好的市場(chǎng)環(huán)境，吸引投資，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看則有利于打造良好的營(yíng)商環(huán)境，真正形成公平、公開、有序的市場(chǎng)秩序和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)積極、健康發(fā)展。

3.對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)建立營(yíng)商環(huán)境外部評(píng)估機(jī)制是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的推動(dòng)力

在改善營(yíng)商環(huán)境方面，貴州省定位于打造法治化、國(guó)際化、便利化的一流營(yíng)商環(huán)境，為高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。2017年，貴州省對(duì)標(biāo)世界銀行的全球營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，對(duì)全省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)情況進(jìn)行“全面體檢”，建立與國(guó)際接軌的營(yíng)商規(guī)則體系，全面增強(qiáng)聚集要素的吸引力，營(yíng)造比較優(yōu)勢(shì)，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力。倒逼各地政府部門以問題為導(dǎo)向，從評(píng)價(jià)指標(biāo)中自查短板，自我糾錯(cuò)，對(duì)營(yíng)商環(huán)境存在的問題逐條研究、逐項(xiàng)解決，形成全局性、持續(xù)性抓營(yíng)商環(huán)境的氛圍。

在中國(guó)處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特殊時(shí)期，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)建立營(yíng)商環(huán)境外部評(píng)估機(jī)制，有針對(duì)性地進(jìn)行糾錯(cuò)和改善，對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有直接的引導(dǎo)作用，貴州的做法具有積極的意義。當(dāng)前，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未完全理順的情況下，要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，就需要從各個(gè)方面入手，多管齊下，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)等各方面的積極性，擴(kuò)大信息交流，推進(jìn)信息公開，逐步實(shí)現(xiàn)職責(zé)分明，規(guī)則清晰，行為規(guī)范。

總體上，在建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面，貴州省的上述做法具有一些值得借鑒的地方。這些做法在一定程度上改善了營(yíng)商環(huán)境，提高了市場(chǎng)開放度。從此次調(diào)研的情況看，貴州省在一些方面表現(xiàn)出較高的市場(chǎng)開放度，政府也在一些領(lǐng)域逐步退出。例如，有些鋼鐵企業(yè)反映，由于市場(chǎng)開放程度高，全省有40多家廠商參與競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)難度加大；還有些企業(yè)反映感受到政府優(yōu)惠政策力度在逐年減小；從企業(yè)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的反映看，企業(yè)更多地是根據(jù)需要自主自愿加入行業(yè)協(xié)會(huì)。

（二）存在的問題

1.改革成本：行政審批局做不到實(shí)質(zhì)性審查

根據(jù)國(guó)62號(hào)文，行政審批局應(yīng)當(dāng)做到事前審批，事中、事后監(jiān)管，體現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的管理方式，但從我們調(diào)研的情況看，目前，各級(jí)行政審批局只能做到審批，大部分做不到監(jiān)管，審批在一定程度上成為前置的“形式性審批”，審批與后續(xù)的服務(wù)、管理之間的關(guān)系尚未理順。而且，由于前置審批的形式化，具體辦事單位還需要在行政審批局和原來的主管單位之間進(jìn)行多次對(duì)接，反而增加了成本。

2.現(xiàn)行政策成本：政府資金不到位和政策性降費(fèi)帶來的成本

在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)了政策執(zhí)行成本成為企業(yè)成本負(fù)擔(dān)的情況。

一類是政策性資金不到位的成本。貴州高速公路集團(tuán)在政府取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)后，由于地方資本金不能及時(shí)到位，只能用短期貸款彌補(bǔ)資金缺口，增加了債務(wù)負(fù)擔(dān)。截至2017年末，貴州省高速公路項(xiàng)目地方資本金累計(jì)未到位24.89億元，按35%的比例測(cè)算影響銀行貸款配套發(fā)放資金46.22億元，集團(tuán)公司通過短貸彌補(bǔ)資金缺口，增加債務(wù)71.11億元。

另一類是政策性降費(fèi)帶來的成本。貴州高速公路集團(tuán)通行費(fèi)政策性減免大幅度降低了通行費(fèi)收入水平，一是高速公路執(zhí)行減免“綠通車”和重大節(jié)假日小型客車免通行費(fèi)的政策，二是貴州省對(duì)通行高速公路、對(duì)客運(yùn)車輛等實(shí)行折扣優(yōu)惠政策，“十二五”期間，兩項(xiàng)政策共計(jì)減免65.45億元，這些政策執(zhí)行成本也成為企業(yè)重要的制度性成本。

3.歷史問題成本：去產(chǎn)能、歷史性遺留問題帶來的成本

從調(diào)研的情況看，與全國(guó)其他地區(qū)一樣，貴州省在處理企業(yè)遺留問題方面也面臨較大挑戰(zhàn)，制度性成本較高。這些成本包括：一是去產(chǎn)能礦井的債務(wù)處理成本；二是“三供一業(yè)”分離、改造、移交過程中發(fā)生的成本；三是離退休人員非統(tǒng)籌部分費(fèi)用發(fā)生的成本；四是廠辦大集體改革涉及的成本；五是剝離其他國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能工作發(fā)生的成本等。對(duì)于這些成本，由于工作難度高、工作量大、涉及面廣、情況復(fù)雜，既涉及到企業(yè)、職工的既得利益，以及相關(guān)各方的利益考量（如“三供一業(yè)”移交過程中，電力公司作為接受移交一方，未來承擔(dān)的成本有不確定性，不愿意接受移交或積極性不高），面臨較大的困難，未來成本的不確定性較大。

4.制度性成本差異：因企業(yè)所有制性質(zhì)或企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況而不同

從調(diào)研的情況看，貴州省與全國(guó)其他地方類似，企業(yè)所有制性質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況等因素直接影響企業(yè)對(duì)制度性成本的感受。從企業(yè)所有制性質(zhì)影響看，國(guó)有企業(yè)制度性成本較低，享受稅收優(yōu)惠政策多，中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)收費(fèi)少，制度性成本對(duì)經(jīng)營(yíng)無影響或者影響很小，而民營(yíng)企業(yè)感受就很不一樣。以用電成本為例，貴州作為供電大省，納入直供電協(xié)議的國(guó)有企業(yè)用電成本為每度0.3-0.36元，而民企就達(dá)到每度0.4元以上。又如，從裝備制造業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)看，裝備制造業(yè)企業(yè)融資難，融資成本高，軍工企業(yè)利率普遍上浮10%-30%，而民企即使上浮100%也往往融不到資金。從企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的影響看，在地區(qū)內(nèi)具有較大影響的企業(yè)，特別是納稅較多的企業(yè)受到政府的關(guān)照也較多，制度性成本較低或者感受不到制度性成本，其他企業(yè)則承受著較大的制度性成本的壓力。

三、對(duì)于制度性成本幾個(gè)問題的思考

（一）如何理解制度性成本？制度性成本有沒有合理的成分？

從企業(yè)制度性成本的形成看，只要與執(zhí)行、遵守政府或市場(chǎng)制度有關(guān)的成本，都屬于制度性成本。現(xiàn)行的制度性成本可以分為幾類：一是市場(chǎng)制度層面的成本，如與市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出、市場(chǎng)信用有關(guān)的成本，包括注冊(cè)登記成本、退出成本等；二是政府行政制度層面的成本，如與執(zhí)行政府政策有關(guān)的成本，包括高速公路減免收費(fèi)的成本、公交公司政策性虧損的成本等；三是法律保障層面的成本，如市場(chǎng)機(jī)制的法律維護(hù)成本，包括經(jīng)濟(jì)類訴訟成本、司法執(zhí)行成本等。

從這些制度性成本的具體情況看，可以劃分為兩大類：一類是保障企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的、在合理預(yù)期內(nèi)的、體現(xiàn)市場(chǎng)公平、市場(chǎng)秩序的制度性成本，另一類是影響甚至破壞市場(chǎng)公平、透明、超出企業(yè)合理預(yù)期的、具有“設(shè)租”“尋租”或“懶政”“不作為”性質(zhì)的制度性成本。前者主要是指維持市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的成本，這類成本的存在是必要的，也是企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，但是需要明確的是，維持市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的成本應(yīng)當(dāng)有清晰的界定、穩(wěn)定的內(nèi)容和公開監(jiān)督的環(huán)境，對(duì)于任何市場(chǎng)主體，在承擔(dān)這些成本時(shí)，都應(yīng)當(dāng)能夠形成合理預(yù)期。這些成本包括：市場(chǎng)層面的成本、司法層面的成本和有明確、合理規(guī)定的行政層面的成本等。除此之外的制度性成本，應(yīng)當(dāng)屬于第二類成本，是影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的不合理的成本，是應(yīng)當(dāng)納入降成本范圍內(nèi)的成本。

（二）降低制度性成本的實(shí)質(zhì)是什么？

降低制度性成本的實(shí)質(zhì)是降低影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的不合理的成本。這類成本會(huì)影響甚至破壞市場(chǎng)公平、透明、秩序，對(duì)于企業(yè)而言是超出合理預(yù)期的，是額外的成本，因此，從廣義的角度講，企業(yè)承擔(dān)的所有不公平、不合理的額外成本都屬于這一范疇。對(duì)于制度性成本是否應(yīng)當(dāng)納入降成本范圍，首先需要有明確的界定，即合理劃定政府的職能邊界，匡定制度性成本的合理范圍，梳理出具有“設(shè)租”“尋租”或“懶政”“不作為”性質(zhì)的不合理的制度性成本，作為降成本的重點(diǎn)內(nèi)容。

需要說明的是，在當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制尚不完善、市場(chǎng)作用發(fā)揮不足的情況下，政府職能延伸的成本也屬于制度性成本的范疇，例如一些項(xiàng)目前期的可研、設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)、安評(píng)等方面的專業(yè)性評(píng)價(jià)所涉及的成本，以及一些中介服務(wù)所涉及的成本等，對(duì)于這一類成本，不能一刀切，而是應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分，該歸市場(chǎng)的要市場(chǎng)化，政府有必要介入的要有明確的制度規(guī)范，消除“灰色地帶”，凈化不合理制度性成本產(chǎn)生的土壤，使其逐步陽光化、規(guī)范化。

（三）降低制度性成本是一個(gè)漸進(jìn)過程，需要持續(xù)推進(jìn)

制度性成本的形成具有路徑依賴色彩，受多種因素影響，在目前已經(jīng)形成一定的權(quán)力格局和利益格局的情況下，改革勢(shì)必會(huì)影響到權(quán)力的分配，以及一些既得利益者的利益，在一定范圍內(nèi)引發(fā)矛盾。過去，政府較多地介入了市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)控領(lǐng)域，當(dāng)前的退出就需要有目標(biāo)、分步驟、科學(xué)規(guī)劃，漸漸退出，因此，當(dāng)前存在的部分制度性成本難以降低的問題也需要一個(gè)適當(dāng)?shù)倪^程才能完成。另外，對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制尚不完善、市場(chǎng)作用發(fā)揮不足的實(shí)際情況，政府也需要有一個(gè)培養(yǎng)、完善市場(chǎng)機(jī)制的過程，這個(gè)過程中的制度性成本應(yīng)當(dāng)合理對(duì)待。我們相信，只要持續(xù)不斷地推進(jìn)制度性成本的陽光化、規(guī)范化，不合理的制度性成本會(huì)越來越少。

四、進(jìn)一步降低制度性成本的政策建議

（一）降低制度性成本是一項(xiàng)綜合性改革，應(yīng)當(dāng)目標(biāo)明確、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、逐步推進(jìn)

降低制度性成本的實(shí)質(zhì)是降低影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的不合理的成本。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型過程中，市場(chǎng)和政府的作用邊界一直難以明確劃分，因此，市場(chǎng)缺位、政府缺位、政府越位等多種現(xiàn)象并存，各類制度也存在相互矛盾、銜接不上以及缺漏等情況，造成企業(yè)在執(zhí)行和遵守制度過程中承擔(dān)了不合理的成本，加重了經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。但客觀地講，近年來國(guó)家層面推進(jìn)的降成本政策，有效改善了不合理的現(xiàn)狀，是一個(gè)不斷探索和優(yōu)化的過程。從政策效果看，當(dāng)前企業(yè)降低制度性成本還處于“量變”過程。

要實(shí)現(xiàn)降低制度性成本“從量變到質(zhì)變”的飛躍，就需要推進(jìn)綜合性改革，進(jìn)行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，具體包括：清晰界定政府和市場(chǎng)發(fā)揮作用的范圍，該歸市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，該歸政府的歸政府；清晰界定政府間關(guān)系，包括各級(jí)政府之間的關(guān)系和各個(gè)政府部門之間的關(guān)系，各司其職，職責(zé)分明；建立明確、清晰、規(guī)范的制度體系，對(duì)待企業(yè)一視同仁，為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；有步驟、有規(guī)劃地推進(jìn)制度性成本改革，先易后難，局部展開，逐步深入。

具體地，對(duì)于市場(chǎng)制度層面的制度性成本，政府應(yīng)當(dāng)盡可能少地直接介入，而是要通過制定規(guī)則來規(guī)范市場(chǎng)主體的行為；對(duì)于政府行政制度層面的制度性成本，政府應(yīng)當(dāng)制定好行為規(guī)范，通過“正面清單”確定范圍，并嚴(yán)格在公共服務(wù)范圍內(nèi)執(zhí)行；對(duì)于法律保障層面的制度性成本，政府必須建好法律框架和判例標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體在合法的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，并形成合理的預(yù)期，維護(hù)政府公信力和市場(chǎng)的秩序，守好制度性成本的最后防線。

（二）政府應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)定位，劃清公共服務(wù)成本和制度性成本的邊界

政府是制度的制定者，在此過程中，政府應(yīng)找準(zhǔn)定位，劃清公共服務(wù)成本和制度性成本的邊界，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)成本，不應(yīng)當(dāng)成為企業(yè)的制度性成本，即使應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)一部分，也應(yīng)當(dāng)逐步降低到合理水平，例如政策性虧損等制度性成本，應(yīng)當(dāng)給予企業(yè)合理的預(yù)期。同樣，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)的制度性成本，就不應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，例如企業(yè)注冊(cè)、工商登記等成本，無論金額大小，不屬于公共服務(wù)范圍，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)。

政府是降低制度性成本政策的制定者和執(zhí)行者。對(duì)于應(yīng)當(dāng)納入降成本范圍內(nèi)的制度性成本，政府應(yīng)當(dāng)劃清公共服務(wù)成本和制度性成本的邊界，通過制度設(shè)計(jì)，降低制度性成本。例如，司法判例標(biāo)準(zhǔn)的確定是政府的職責(zé)范圍，這一過程中發(fā)生的成本應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)做好制度設(shè)計(jì)的整體規(guī)劃，而不是孤立地發(fā)布政策，解決個(gè)別問題。對(duì)于應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)解決的問題，政府應(yīng)當(dāng)建立好規(guī)則，完全交給市場(chǎng)解決，政府不再介入，如行業(yè)會(huì)費(fèi)等成本的管理等。

（三）充分發(fā)揮信息化平臺(tái)的作用，促進(jìn)信息公開，使制度性成本規(guī)范化、陽光化

降低制度性成本的一個(gè)有效途徑是建立信息化平臺(tái)，促進(jìn)信息公開，讓制度在公開透明的環(huán)境中運(yùn)行。貴州的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)信息系統(tǒng)建立起來以后，社會(huì)對(duì)于制度的關(guān)注度不斷提升，有效地發(fā)揮了監(jiān)督作用，客觀上為制度運(yùn)行提出了陽光化、規(guī)范化的要求，在一定程度上壓縮了不合理制度性成本的空間。

在建立信息化平臺(tái)的過程中，應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)各類信息的互聯(lián)互通，把涉及制度性成本的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面、各項(xiàng)具體內(nèi)容都嵌入信息化系統(tǒng)，使信息網(wǎng)絡(luò)成為各項(xiàng)制度相互銜接、相互對(duì)照的有效工具，成為正常處理企業(yè)各類申請(qǐng)事項(xiàng)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效技術(shù)手段，通過實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通促進(jìn)制度性成本規(guī)范化、陽光化。

（四）對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，壓縮不合理制度性成本空間

當(dāng)前，國(guó)際上通行的測(cè)度營(yíng)商環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)之一是世界銀行的全球營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，這一體系每年發(fā)布的評(píng)價(jià)結(jié)果成為全球范圍內(nèi)判斷營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，在全球范圍內(nèi)具有廣泛的影響力。貴州的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)查找存在的問題并加以改進(jìn)，有助于明確目標(biāo)，迅速縮小差距。特別是對(duì)于一些長(zhǎng)期存在的、具有中國(guó)特色的不合理事項(xiàng)，對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效減少自由裁量空間，有針對(duì)性地加以改進(jìn)，從而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，減少不合理制度性成本。