單 彬

(沈陽市渾南區(qū)水利局，遼寧 沈陽 110179)

水資源是關(guān)乎人類生存發(fā)展和社會經(jīng)濟建設(shè)的重要資源。農(nóng)業(yè)是以水資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，水資源與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟之間是魚水關(guān)系。鑒于我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟特點，微型水利工程建設(shè)和管理是保證農(nóng)村水資源供給，提高農(nóng)村水利工程效益的重要保障，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義[1]。

1 朝陽市加強農(nóng)村微型水利工程建設(shè)的必要性

1.1 水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

朝陽市地處遼西半干旱地區(qū)，水資源主要是地表水和地下水。地下水含量不多，地表水主要由降雨徑流形成。受氣候影響，降雨分布時空分布不均，易發(fā)旱澇災(zāi)害[2]。以大凌河為例，汛期最大徑流量超過7000m3/s，最低流量僅有5m3/s。另一方面，朝陽市水利工程建設(shè)重點長期置于主體工程上，農(nóng)村地區(qū)的小型和微型水利工程建設(shè)與管理投入不足，水資源利用率一直偏低。受水資源短缺和水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的雙重影響，全市農(nóng)村地區(qū)的資源性和季節(jié)性缺水情況十分嚴重，加強農(nóng)村地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是微型水利工程建設(shè)刻不容緩[3]。

1.2 水環(huán)境惡化趨勢明顯

近年來，得益于國家振興東北地區(qū)經(jīng)濟的良政策環(huán)境，朝陽市的經(jīng)濟社會發(fā)展十分迅速，城市化進程也日趨加快。在這一背景下，該市的工業(yè)和生活廢水排放量顯著增加，部分地區(qū)的污水排放量超出水體本身的自凈能力，造成比較嚴重的水體污染。面對農(nóng)村地區(qū)愈加嚴重的水質(zhì)性缺水，必須要加強農(nóng)村微型水利工程建設(shè)和管理，保證農(nóng)村地區(qū)的用水安全，特別是飲用水安全。

1.3 水土流失嚴重

朝陽市位于遼寧省水土流失最為嚴重的遼西地區(qū)，水土流失面積10287km2，占全市總面積的53.6%。由于水土流失，朝陽市每年損失大量的地表土壤，造成土層變薄、地力衰退，同時還對自然生態(tài)造成嚴重的負面影響，使自然調(diào)蓄降水的能力減弱，影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的飲水安全[4]。因此，只有加強農(nóng)村微型水利設(shè)施，才能有效遏制當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水資源環(huán)境惡化的狀況，并逐步改善當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境。

2 朝陽市微型水利工程建設(shè)與管理面臨的突出問題

目前，朝陽市各地按照“誰建設(shè)，誰管理，誰受益”的原則，圍繞農(nóng)村小型水利工程的建設(shè)與管理制度創(chuàng)新，并取得明顯的成效。但是，由于政策方面的原因，農(nóng)民對微型水利建設(shè)與管理的認識和參與意識不高，制約了各地微型水利的發(fā)展。

2.1 用水協(xié)會組運相對滯后

朝陽市各地在組建農(nóng)民用水戶協(xié)會過程中面臨諸多困難。據(jù)實地調(diào)查，全市沒有一家正規(guī)的農(nóng)村用戶者協(xié)會，那些由村民自發(fā)組織形成的類似用水戶協(xié)會的組織均沒有經(jīng)過正式登記和注冊，存在多方面的問題，難以在微型水利工程建設(shè)中承擔(dān)更多責(zé)任。另一方面，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村干部對農(nóng)村用水戶協(xié)會的作用理解不夠，協(xié)調(diào)和推動工作遲緩，再加上相關(guān)部門缺乏必要的配套政策和配合，農(nóng)民用水戶協(xié)會缺乏必要的外部發(fā)展環(huán)境。

2.2 “一事一議”機制不夠成熟

“一事一議”作為我國農(nóng)村地區(qū)稅費改革的重要配套政策，對農(nóng)村微型水利工程建設(shè)和管理具有重要作用[5]。但是從朝陽市的實際情況來看，“一事一議”在實行過程中還存在諸多弊端。主要表現(xiàn)為：當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的外出務(wù)工人員不斷增多，這部分人不愿意籌資籌勞，容易產(chǎn)生較大的負面影響；“一事一議”沒有明確的適用范圍，使部分干部將全部事項都通過“一事一議”程序解決，村民意見較大；籌資籌勞缺乏必要的數(shù)額限制，導(dǎo)致大量工程半途而廢。

2.3 管理機制有待進一步改革

朝陽市受長期計劃經(jīng)濟的負面影響，在水資源管理和開發(fā)領(lǐng)域仍存在“多龍治水”的分割管理狀態(tài)。由于管理制度的區(qū)域性，基層政府組織和財政負擔(dān)不起大量微型水利設(shè)施的運管費用，同時又缺乏必要的農(nóng)戶投入機制，水利工程運行階段入不敷出且老化嚴重，如此反復(fù)必將造成農(nóng)村微型水利設(shè)施運行過程中的惡性循環(huán)。

2.4 農(nóng)民對微型水利設(shè)施的關(guān)心維護意識不足

由于朝陽市農(nóng)村微型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)任不清，廣大農(nóng)民對這些水利設(shè)施的關(guān)心程度不高，缺乏必要的維護意識。此外，由于相關(guān)部門缺乏有效配合，使這些水利設(shè)施的使用效率一直處于較低水平。這不僅會造成嚴重的水資源浪費，管網(wǎng)破壞和設(shè)備被盜現(xiàn)象也時有發(fā)生。例如，農(nóng)民缺乏管水和節(jié)水意識，經(jīng)常進行大水漫灌，造成不必要的水資源浪費。

2.5 建管用不協(xié)調(diào)，難以發(fā)揮綜合效益

朝陽市農(nóng)村地區(qū)的微型水利工程依然存在重建設(shè)、輕管理利用的問題?；鶎拥胤秸退块T往往注重建設(shè)項目的立項和建設(shè)，建成后往往疏于管理，造成大量的以包代管的現(xiàn)象。此外，農(nóng)村地區(qū)的水利服務(wù)體系不完善，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不足且待遇較低，無法滿足實際工作需要，造成微型水利設(shè)施的綜合效益較低，不利于當(dāng)?shù)赜邢匏Y源的合理開發(fā)和優(yōu)化配置。

3 加強農(nóng)村微型水利工程建設(shè)管理的建議

3.1 做好組織保障

各縣市區(qū)水利部門要深入基層村鎮(zhèn)和農(nóng)戶，深入考察和分析當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活需求和水資源條件，編制微型水利工程建設(shè)的布局、規(guī)模、形式以及實施方案，要特別注重建設(shè)方案的可行性和合理性[6]。同時縣級政府要加強協(xié)調(diào)，以水利部門為主，多部門聯(lián)動的方式強化微型水利工程的建設(shè)指導(dǎo)與技術(shù)支持，確保工程建設(shè)質(zhì)量和效益，使微型水利工程“建得成、保得住、用得上”，真正成為利民、富民工程，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對這些水利工程的認同。此外，要不斷加大農(nóng)村水利技術(shù)推廣力度，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，使科技進步成為推動農(nóng)村水利建設(shè)的重要力量。

3.2 明確微型水利工程產(chǎn)權(quán)，提高管護水平

農(nóng)戶對微型水利工程管護的意識不強，其關(guān)鍵原因在于產(chǎn)權(quán)不明晰[7]。因此，建議本溪市各縣區(qū)應(yīng)該積極落實國務(wù)院的相關(guān)政策，按照村、組、戶建立微型水利工程臺賬，同時明晰其產(chǎn)權(quán)歸屬并發(fā)放證書。對聯(lián)戶建設(shè)的微型水利工程項目，要由鎮(zhèn)政府牽頭簽訂建設(shè)、管理和使用一體化協(xié)議，通過責(zé)、權(quán)、利的明晰，消除農(nóng)戶投資建設(shè)的后顧之憂，同時落實管護責(zé)任。總之，要建管并重，通過產(chǎn)權(quán)明晰構(gòu)建起工程管理的長效機制，確保微型水利工程能夠長期發(fā)揮效益。

3.3 發(fā)展和完善用水戶協(xié)會管理模式

鑒于朝陽市用水戶協(xié)會發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，建議各縣市區(qū)應(yīng)該按照微型水利工程的屬性及受益范圍組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，負責(zé)微型水利工程的日常維護以及水事事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。積極發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會，可以有效擴大群眾在水事活動過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)微型水利工程管理領(lǐng)域的自主決策、自我管理和自我發(fā)展。

3.4 完善農(nóng)村基層的“一事一議”制度

農(nóng)村微型水利工程的建設(shè)與管理是關(guān)乎農(nóng)民切身利益的綜合性工程，需要廣大農(nóng)戶的積極參與[8]。因此，朝陽市要完善農(nóng)村“一事一議”制度，創(chuàng)新“一事一議”制度的實現(xiàn)形式。首先，要搞好政策引導(dǎo)，要利用政策說服和引導(dǎo)廣大農(nóng)民，必要時可由政府出面予以協(xié)調(diào)；其次，對“一事一議”框架下的農(nóng)村微型水利工程建設(shè)，要注重實效，先易后難，盡量做到事半功倍；最后，“一事一議”過程中必須要堅持民主原則，不可淪為鄉(xiāng)村干部強推觀點和政策的工具。“一事一議”框架下的農(nóng)村微型水利工程建設(shè)必須要堅持“量力而行，民主決策，上限控制，群眾受益”的基本原則，由村民大會討論后實施。

3.5 實行水務(wù)一體化管理

《中華人民共和國水法》中明確規(guī)定，我國對水資源實行行政區(qū)域管理和流域管理相結(jié)合的管理體制。水資源是一種特殊的資源種類，相對于其他自然資源，水資源具有顯著的動態(tài)性和不可分割性。水資源的上述獨特性質(zhì)必然造成水事問題的特殊性和復(fù)雜性，也對建立獨立、穩(wěn)定、集中的水行政管理執(zhí)法模式提出了客觀要求。朝陽市與國內(nèi)其他地方類似，由于長期計劃經(jīng)濟的負面影響，在水資源管理和開發(fā)領(lǐng)域仍存在“多龍治水”的分割管理狀態(tài)，對農(nóng)村微型水利的發(fā)展極為不利?；谏鲜龇治?，建議朝陽市在全國水務(wù)管理改革的宏觀背景下，逐步實施水務(wù)一體化，籍以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和有效保護。首先，要明確政府在水務(wù)管理中的地位，建立政企分開和政事公開的現(xiàn)代水務(wù)管理體制；其次是部門的管理職能和責(zé)權(quán)劃分必要明晰，要在基層水利機構(gòu)的編制和人員配置中體現(xiàn)出來。鑒于朝陽市基層水利技術(shù)人員配備不足的現(xiàn)狀，當(dāng)?shù)卣斜匾哟笕藛T和財政支持力度，同時加大基層水利技術(shù)人員的績效考核體系建設(shè)，為農(nóng)村微型水利工程建設(shè)管理提供人員和技術(shù)保障；最后，朝陽市各級政府應(yīng)該出面協(xié)調(diào)相關(guān)部門，形成“一龍管水，團結(jié)治水”的農(nóng)村水利管理工作格局。

3.6 進行投入與運行機制改革

朝陽市要按照國務(wù)院《關(guān)于水利工程管理體制改革的實施意見》以及《遼寧省水利工程管理體制改革的實施意見》的相關(guān)要求，構(gòu)建符合本市實際情況的微型水利工程管理和運行機制。首先，鑒于朝陽市農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟普遍落后的現(xiàn)狀，政府要承擔(dān)起農(nóng)村微型水利工程建設(shè)、運行和維護的主要責(zé)任，同時按照事、權(quán)劃分的基本原則，形成多元化、多渠道、多層次的微型水利投融資機制。其次，要構(gòu)建起完善的微型水利工程建設(shè)社會監(jiān)督機制，對微型水利工程的效益、服務(wù)、價格、運行進行有效監(jiān)督。最后，要逐步推進水價改革，依據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》逐步理順水價，推行基本水價和計量水價相結(jié)合的水價制度?；谵r(nóng)村用水戶協(xié)會建立模擬法人，減少管理層次和收費環(huán)節(jié)。

4 結(jié)語

朝陽市屬于遼西缺水地區(qū)，水資源對該市農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展具有異乎尋常的重要意義。由于自然災(zāi)害和人為因素的影響，加上設(shè)施老化等原因，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施一直十分薄弱，必須大力加強農(nóng)村水利建設(shè)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺，為朝陽市農(nóng)村水利發(fā)展提供了難得機遇，同時也對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村水利工程建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。因此，不斷探索和完善微型農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，對于加快朝陽市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全面推進農(nóng)村水利的現(xiàn)代化，具有積極的促進作用。

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