張東曄 張 順

（1.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130000；2.北華大學(xué)法學(xué)院，吉林吉林 132013）

改革開放以來(lái)，我國(guó)治理模式逐步與國(guó)際接軌，顯現(xiàn)出大國(guó)風(fēng)采，具體表現(xiàn)為從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。2018年3月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在北京的掛牌成立，更是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理走上了新的臺(tái)階。同時(shí)，民眾的公民意識(shí)不斷覺(jué)醒，表現(xiàn)為積極監(jiān)督政府公權(quán)力的行使和維護(hù)自身利益。在該形勢(shì)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸趨于穩(wěn)定和完善，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更趨合理，各種社會(huì)組織都參與到政府決策中，因而公務(wù)員的職業(yè)行為和職業(yè)倫理也在發(fā)生變革。政府和民眾要求公務(wù)員積極履行義務(wù)，并在做好本職工作的基礎(chǔ)上維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。但公務(wù)員同樣面臨著諸多價(jià)值觀沖突和決策難題，社會(huì)壞境及個(gè)人性格都將影響其在職業(yè)道德或個(gè)人利益中的抉擇，因此，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格社會(huì)環(huán)境及制度和發(fā)展個(gè)人素養(yǎng)兩方面入手，建立社會(huì)治理視野下的公務(wù)員行政責(zé)任倫理。

一、理論概述及文獻(xiàn)綜述

在此，基于社會(huì)治理視角分析當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員面臨的行政責(zé)任倫理困境，從而探索相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，并對(duì)社會(huì)治理與行政責(zé)任倫理的內(nèi)涵形成初步認(rèn)知，在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行大致梳理的基礎(chǔ)上構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)治理概述

2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次使用社會(huì)治理概念。要充分理解社會(huì)治理的含義需先厘清它與社會(huì)治理的不同意義。自1998年以來(lái)，我國(guó)政府文件中一直使用“社會(huì)管理”一詞以表示維持社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的方針手段［1］。從廣義上講，社會(huì)管理是處于社會(huì)結(jié)構(gòu)最頂層的掌權(quán)者對(duì)社會(huì)制度、社會(huì)運(yùn)行方式做出的強(qiáng)制性規(guī)定或非制度性規(guī)定以使社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，它從某種程度上代表著政府權(quán)能的擴(kuò)張。從狹義上講，社會(huì)管理指在特殊背景下由政府管理某些無(wú)法劃歸其他專門部門的公共事務(wù)。我國(guó)政府報(bào)告語(yǔ)境下的社會(huì)管理通常是廣義層面上的，如黨的十九大報(bào)告將社會(huì)管理與國(guó)家治理并列［2］。而社會(huì)治理是指政府為平衡不同社會(huì)利益和調(diào)和沖突而持續(xù)進(jìn)行的社會(huì)行動(dòng)，該行動(dòng)將多個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)使得它們?cè)诮换サ倪^(guò)程中達(dá)到利益平衡狀態(tài)，由此可知，社會(huì)治理具備四個(gè)特征：一者，社會(huì)治理的前提是利益團(tuán)體的沖突，因而就將政府權(quán)能收緊到該特殊狀態(tài)或背景。二者，社會(huì)治理是持續(xù)不斷的過(guò)程。它將在動(dòng)態(tài)中調(diào)和各社會(huì)機(jī)構(gòu)的矛盾，并一直處于螺旋上升的過(guò)程中。三者，社會(huì)治理重在“理”，即原本的社會(huì)規(guī)律和社會(huì)自身恢復(fù)能力，而政府的作用更多是借勢(shì)于“理”，以此調(diào)和矛盾［3］。四者，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)組織和個(gè)人的多元力量，即在治理中不同階層和群體都能夠參與解決矛盾的過(guò)程且各方利益可以得到協(xié)調(diào)。

綜上所述，社會(huì)管理與社會(huì)治理的差異主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。首先，兩者涉及的主體不同。社會(huì)管理概念強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)勢(shì)主體作用，它更傾向于由政府機(jī)關(guān)做出決策或規(guī)定，而其他社會(huì)組織和個(gè)人只能充當(dāng)被動(dòng)服從的角色。社會(huì)治理概念則強(qiáng)調(diào)多元主體的交互作用。政府在其中的權(quán)能被弱化，同時(shí)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人被賦權(quán)，在治理過(guò)程中多元主體均有發(fā)聲和影響決策的權(quán)利，但政府仍是其中相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力主體。其次，運(yùn)作過(guò)程不同。社會(huì)管理是政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)制定方針的決策過(guò)程，諸多社會(huì)機(jī)構(gòu)都是被管理的客體而較少有發(fā)言權(quán)。社會(huì)治理則充分尊重其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，將社會(huì)事務(wù)交由各主體共同討論解決，最終形成顧及多元利益的解決方式，這體現(xiàn)了政府權(quán)能的下放。再次，責(zé)任主體不同。社會(huì)管理中的責(zé)任主體主要是政府機(jī)構(gòu)，它從社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)制定政策規(guī)定，然而通常難以顧及普通民眾的短期利益。社會(huì)治理的責(zé)任主體是多元的，政府機(jī)構(gòu)將責(zé)任分散到各社會(huì)機(jī)構(gòu)中，由多元主體完成政策的制定。最后，落實(shí)的方式不同。社會(huì)管理是由政府出臺(tái)強(qiáng)制性制度以滿足公眾訴求。社會(huì)治理中的政策是由多元主體共同協(xié)商討論的，其管理方式等必然涉及多個(gè)方面，因而可由各主體分別管理分內(nèi)事務(wù)。通過(guò)上述比較分析，可將社會(huì)治理簡(jiǎn)述為多元責(zé)任主體為解決社會(huì)事務(wù)而進(jìn)行的互動(dòng)協(xié)商過(guò)程。

（二）行政責(zé)任倫理概述

行政責(zé)任倫理是從倫理學(xué)的視角分析行政責(zé)任理論，從而對(duì)行政責(zé)任加以倫理約束，因此要理解行政責(zé)任倫理首先需要理清責(zé)任及行政責(zé)任的概念。學(xué)界通常將責(zé)任分為三個(gè)層面，一是承擔(dān)某角色或職責(zé)的人有做出相應(yīng)行為的義務(wù)；二是具有特定身份的人有推動(dòng)某事件發(fā)生或促成某結(jié)果的義務(wù)；三是未完成約定之內(nèi)的義務(wù)而造成不良后果時(shí)所需承擔(dān)的責(zé)任［4］。在英文語(yǔ)境下，責(zé)任則通常指角色責(zé)任和義務(wù)責(zé)任，即承擔(dān)某種角色后所應(yīng)執(zhí)行的行為和有完成特定義務(wù)的責(zé)任。而行政責(zé)任則是針對(duì)行政人員也即公務(wù)員而言的，具體來(lái)說(shuō)包含三個(gè)層面：一是公務(wù)員在工作崗位上有完成某項(xiàng)具體任務(wù)的責(zé)任；二是公務(wù)員作為政府工作人員有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的義務(wù)；三是未完成相應(yīng)工作任務(wù)或造成不良后果時(shí)需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)行政責(zé)任還可細(xì)分為四個(gè)方面，首先是政治責(zé)任，即公務(wù)員必須為國(guó)家和政府服務(wù)。其次是職業(yè)責(zé)任，即在行政任務(wù)分工協(xié)作中必須完成分內(nèi)的工作。再次是法律責(zé)任，即公務(wù)員在履行職業(yè)責(zé)任時(shí)或未盡職履行職業(yè)責(zé)任而導(dǎo)致觸犯法律需給予相應(yīng)的法律處罰。最后是倫理責(zé)任，即公務(wù)員在履行職業(yè)責(zé)任時(shí)未盡到應(yīng)有的道德責(zé)任或違背行政道德時(shí)需承擔(dān)道德評(píng)價(jià)的負(fù)性后果。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和社會(huì)形態(tài)的擴(kuò)張，不同個(gè)體所扮演的角色逐漸多樣化，因而其作為某一角色的價(jià)值觀經(jīng)常與其他角色的價(jià)值觀出現(xiàn)沖突。在價(jià)值觀呈現(xiàn)多元化的情況下，人們不再遵循單一價(jià)值觀而是在不同情境和不同角色下選擇不同的價(jià)值觀，進(jìn)而造成了價(jià)值體系的混亂狀態(tài)。而庫(kù)珀正是在這種社會(huì)背景下首次提出了行政責(zé)任倫理理論，以期能夠幫助公務(wù)員重新樹立合理的價(jià)值體系［5］。他認(rèn)為，行政責(zé)任實(shí)際是由社會(huì)大眾期望的行政角色和公務(wù)員自身的倫理選擇組成的，并將兩者分別稱為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任?？陀^責(zé)任不以公務(wù)員的意志為轉(zhuǎn)移，它是由法律、社會(huì)期望等相對(duì)客觀因素決定的。主觀責(zé)任則由公務(wù)員的責(zé)任感和道德意識(shí)等主觀因素決定，它體現(xiàn)著公務(wù)員的道德修養(yǎng)。同時(shí)兩者間存在著密切的聯(lián)系，客觀責(zé)任能夠被內(nèi)化為公務(wù)員的主觀意識(shí)進(jìn)而影響其行政行為，而主觀責(zé)任又將反作用于客觀責(zé)任，推動(dòng)其人性化的發(fā)展［6］。因此行政責(zé)任倫理就是將客觀的法律法規(guī)等內(nèi)化為行政人員的職業(yè)道德，使其在執(zhí)行政務(wù)中形成相應(yīng)的行為準(zhǔn)則。

（三）文獻(xiàn)綜述

劉志堅(jiān)、宋曉玲在《論政府公務(wù)員行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不良及其防控》中提出，我國(guó)公務(wù)員行政責(zé)任存在一些較為突出的問(wèn)題，包括實(shí)現(xiàn)不能、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)誤、實(shí)現(xiàn)瑕疵等。以“官本位”為代表的傳統(tǒng)思想觀念束縛、行政倫理失范、相關(guān)體制不良、行政責(zé)任本體制度不健全以及相關(guān)監(jiān)督與救濟(jì)制度不完善，則是公務(wù)員行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不良的主要成因，政府應(yīng)采取相應(yīng)對(duì)策，以切實(shí)保障公務(wù)員行政責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)［7］。曾浩、孟楨在《行政倫理視角下公務(wù)員行政人格權(quán)責(zé)一致的新途徑》中提出，腐敗問(wèn)題作為“全球性灰色瘟疫”，不僅是一個(gè)歷史問(wèn)題，也是一個(gè)世界難題。如果僅僅把反腐敗完全寄托在制度和法律建設(shè)上，顯然是不夠的。只有把制度、法律建設(shè)與行政倫理建設(shè)結(jié)合起來(lái)，才能在內(nèi)外多個(gè)角度上實(shí)現(xiàn)抑制腐敗的目標(biāo)［8］。謝文新在《國(guó)外公務(wù)員行政倫理制度建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示》中介紹美國(guó)、新加坡等國(guó)家行政倫理的法制化內(nèi)容及獨(dú)立的行政倫理關(guān)系體系,并以此為背景，對(duì)比、研究中國(guó)公務(wù)員行政倫理制度建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題；最后提出深化對(duì)公務(wù)員倫理制度建設(shè)迫切性的認(rèn)識(shí)、構(gòu)建我國(guó)行政倫理制度完整體系和實(shí)行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等政策建議［9］。國(guó)內(nèi)學(xué)者將反腐工作研究上升到了新的高度。這里認(rèn)為，重新審視道德倫理在行政人格塑造中的積極作用,創(chuàng)新行政人格權(quán)責(zé)一致的途徑,對(duì)遏制腐敗必將產(chǎn)生積極的效果。

羅曼達(dá)斯（N Romandas）在《羅馬尼亞公務(wù)員責(zé)任與歐洲公民仆人責(zé)任之比較》（Comparation between the Responsibility of the Romanian Public Servant and the Responsibility of the European Civic Servant）中提出，公職人員道德法要求主權(quán)超越個(gè)人利益，這會(huì)引導(dǎo)公職人員服務(wù)于法律，而不是為了自身利益。公務(wù)員的法律制度，包括對(duì)他們的錯(cuò)誤或與他們所擔(dān)任的公職有關(guān)的責(zé)任問(wèn)題，具有預(yù)防和執(zhí)行作用［10］。達(dá)米爾·朱拉斯（D Juras）在《克羅地亞法律中公務(wù)員的紀(jì)律責(zé)任》（Disciplinary responsibility of civil servants in the Croatian law）中描述了違反官方職責(zé)，違紀(jì)處罰，紀(jì)律程序規(guī)則，中止公務(wù)員職責(zé)的程序以及針對(duì)紀(jì)律程序裁決的司法保護(hù)，認(rèn)為有必要更嚴(yán)格地規(guī)范公務(wù)員違紀(jì)行為的紀(jì)律處分責(zé)任，補(bǔ)充暫緩公務(wù)員制度緩刑的懲罰目錄［11］。鄺少明（SM Kuang）在《信權(quán)行為中公務(wù)員賠償責(zé)任機(jī)制的國(guó)外調(diào)查及啟示》（Foreign Investigation and Revelations on the Mechanism of Civil Servants'Compensator Responsibility in Tort Violations）中提出，世界上大多數(shù)國(guó)家都有各種法律法規(guī)來(lái)劃定公務(wù)員的侵權(quán)責(zé)任，公務(wù)員侵權(quán)賠償責(zé)任機(jī)制具有不可分割的重要地位。并研究了公務(wù)員在一些具有代表性的國(guó)家和地區(qū)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任機(jī)制，指出公務(wù)員履行職務(wù)賠償責(zé)任是公務(wù)員人事管理的必然趨勢(shì)［12］。通過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)研究成果的回顧，可以看出，伴隨人類社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)行政責(zé)任的理解日益深化，行政責(zé)任倫理的內(nèi)涵日益豐富。其中最為重要的結(jié)論便是，行政責(zé)任倫理是公務(wù)員基于自身地位與職務(wù)所必須肩負(fù)的職責(zé)和義務(wù)，包括主觀責(zé)任和客觀責(zé)任。

二、公務(wù)員面臨的行政責(zé)任倫理困境

通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公務(wù)員當(dāng)前面臨的行政責(zé)任倫理困境體現(xiàn)在：公務(wù)員難以協(xié)調(diào)各種身份，包括管理身份與服務(wù)身份、職業(yè)身份和社會(huì)身份；難以協(xié)調(diào)權(quán)力關(guān)系，包括政務(wù)執(zhí)行與群眾期待、遵紀(jì)守法與命令執(zhí)行；難以協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，包括公共利益與個(gè)人利益、政府利益與社會(huì)利益。

（一）角色方面存在的困境

第一，管理者和服務(wù)者的角色沖突。公務(wù)員面臨著難以協(xié)調(diào)管理身份與服務(wù)身份的困境。我國(guó)政府以往的管理模式是自上而下的，它強(qiáng)調(diào)大政府的概念而弱化民眾的角色，只將其當(dāng)作被管理的對(duì)象并要求民眾適應(yīng)政府的決策和管理。然而隨著社會(huì)趨向于成熟和民眾公民意識(shí)的崛起，這種政府管理模式不再適用于當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境，因而政府適時(shí)提出了社會(huì)治理的概念。社會(huì)治理意味著政府從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，公務(wù)員也將從以往的管理者更迭為服務(wù)者［13］。但是部分公務(wù)員還未轉(zhuǎn)變思想，仍秉持著舊有的“官本位”思想并將民眾視為低于自身階層的客體，這種思想極大地危害了服務(wù)型政府的構(gòu)建且在一定程度上影響了政府的公信力。

第二，公務(wù)員職業(yè)角色和社會(huì)角色的沖突。公務(wù)員的職業(yè)規(guī)定他們需要為民眾提供特定服務(wù)且維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)有完善的部門規(guī)章對(duì)其執(zhí)行程序進(jìn)行規(guī)定并處罰違章行為，使其不得越過(guò)程序而危害社會(huì)公義［14］。然而除了公務(wù)員這一角色之外，他們還承擔(dān)著父母、子女、叔侄等多元角色。此外，在親情角色中通常程序和規(guī)章被人情替代，因而其具有標(biāo)準(zhǔn)的不一致性和強(qiáng)烈的道德評(píng)價(jià)性，如在父母要求公務(wù)員子女為自己尋求利益時(shí)，若該公務(wù)員遵守職業(yè)角色，便會(huì)被指責(zé)為不孝；若聽從父母，則會(huì)破壞制度的權(quán)威性進(jìn)而損害更多人的利益，甚至可能從此走上以權(quán)謀私的歧路。

（二）權(quán)力方面存在的困境

第一，執(zhí)行組織決策和滿足民眾期待的沖突。公務(wù)員在執(zhí)行政務(wù)中最重要的職業(yè)道德便是遵守上級(jí)的命令和指示，以達(dá)到政府組織為人民服務(wù)的目的。然而行政實(shí)踐中來(lái)自上級(jí)組織的命令或指示并不總是完全符合實(shí)際，甚至?xí)霈F(xiàn)未經(jīng)任何實(shí)際調(diào)查和實(shí)踐論證便由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”做出的決策［15］。這種低級(jí)決策不僅會(huì)降低民眾對(duì)政府的信任度，還將耗費(fèi)大量行政資源進(jìn)而造成政策性浪費(fèi)。而公務(wù)員明知其不切實(shí)際且不能達(dá)到為人民服務(wù)的目的，他們面臨是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行該決策的困惑，此時(shí)公務(wù)員面對(duì)的沖突既是執(zhí)行組織決策和滿足民眾期待的沖突，又是程序正義和目的正義的沖突。此外，部分組織決策是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度或整個(gè)社會(huì)發(fā)展角度出發(fā)，卻并未過(guò)多考慮民眾的短期利益或心理感受，即兩者的利益無(wú)法重合。因而該決策的執(zhí)行就存在諸多困難，如廈門的PX項(xiàng)目［16］。從城市發(fā)展角度看，該項(xiàng)目能帶來(lái)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益，但從民眾角度看，PX項(xiàng)目便被定義為家門口的定時(shí)炸彈。

第二，遵守法律法規(guī)與執(zhí)行上級(jí)指令的沖突。公務(wù)員可能正確地使用權(quán)力促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，也可能將權(quán)力凌駕于人民之上。由于其工作性質(zhì)的特殊性，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所做出的指示與法律法規(guī)相悖時(shí)，公務(wù)員若是執(zhí)行上級(jí)的指令必將違反法律法規(guī)，若是不執(zhí)行則可能面臨工作困境。因此公務(wù)員必須首先具備法律意識(shí)并確定不同情境下最優(yōu)先的價(jià)值觀，如法律的權(quán)威。

（三）利益方面存在的困境

第一，公共利益與個(gè)人利益的沖突。公務(wù)員有維護(hù)公共利益的職責(zé)，然而公務(wù)員同時(shí)也是社會(huì)人，具有多元的社會(huì)屬性和復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，因此，他也有個(gè)人的需求和利益［17］。同時(shí)公共利益較少能夠在政策執(zhí)行的短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)成效，而個(gè)人利益通常是即時(shí)反饋的且可想象的。兩者間存在著相互影響的關(guān)系，在公共利益實(shí)現(xiàn)時(shí)個(gè)人利益也能得到不同程度的實(shí)現(xiàn)，而個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)卻可能損害公共利益。部分公務(wù)員若不能堅(jiān)持自身的職業(yè)立場(chǎng)，便很可能為獲得個(gè)人利益而犧牲公共利益，如利用職權(quán)為自己謀取金錢權(quán)力、為親屬行程序之便等［18］。

第二，政府利益與多元社會(huì)主體利益的沖突。社會(huì)治理要求政府與多元主體平等合作，并假定在不同利益沖突下存在最優(yōu)解，以使全部主體的利益均得到滿足。但在治理過(guò)程中，企業(yè)、社會(huì)組織自身的利益通常會(huì)有分歧，多元主體在協(xié)商過(guò)程中必定會(huì)階段性地出現(xiàn)某主體利益受損的狀況。當(dāng)各主體利益一致時(shí)，不應(yīng)省略相應(yīng)民主討論的過(guò)程以使各方意見均得到尊重。公務(wù)員應(yīng)在充分討論的基礎(chǔ)上做出決策，并在無(wú)法避免相應(yīng)利益損失的情況下，以分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)為準(zhǔn)則引導(dǎo)多元主體達(dá)成和解，或由政府為利益受損者進(jìn)行兜底性補(bǔ)償。

三、公務(wù)員行政責(zé)任倫理困境的成因

通過(guò)對(duì)公務(wù)員行政責(zé)任倫理困境進(jìn)行總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，其成因較為多元，包括傳統(tǒng)倫理思想造成的消極影響、社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政倫理重構(gòu)造成的影響、法規(guī)和制度不夠健全造成的影響以及公務(wù)員個(gè)人素質(zhì)不足造成的影響。

（一）傳統(tǒng)倫理思想的消極影響

我國(guó)傳統(tǒng)倫理思想是內(nèi)涵豐富的，它既有儒家強(qiáng)調(diào)仁義、人倫的人文關(guān)懷，又有尊君尊天命的迷信特征。在漢高祖劉邦統(tǒng)一華夏后，時(shí)常目睹過(guò)去一同征戰(zhàn)的將軍在朝堂之上口無(wú)遮攔且舉止粗俗，叔孫通便適時(shí)提出制定朝儀以顯示劉邦之君權(quán)和群臣之服從，自此便為中國(guó)傳統(tǒng)思想中的君權(quán)為上奠定了基礎(chǔ)。在普通民眾看來(lái)，傳統(tǒng)文化就等同于這里的“尊君”“儒家思想”“君權(quán)至上”等概念［19］。然而，我國(guó)君權(quán)思想雖然嚴(yán)重，但在歷史進(jìn)程中仍出現(xiàn)諸多變遷，如明朝龐大的文官體系可以左右皇帝的決定，這時(shí)的皇帝不再是統(tǒng)治者，而是一個(gè)君權(quán)符號(hào)。雖然文官們?nèi)孕枰o予表面上的尊重，但本質(zhì)上皇帝連做什么都無(wú)法自己決定，更遑論政治決策。因此完全的“君權(quán)至上”只是民眾想象中的傳統(tǒng)倫理思想，而這種想象中的傳統(tǒng)倫理仍然有影響民眾認(rèn)知和判斷能力的力量。在現(xiàn)代社會(huì)中，這種想象的影響力便體現(xiàn)在對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的無(wú)條件服從。而公務(wù)員的工資由政府提供，這更加重其向政府負(fù)責(zé)的傾向，間接導(dǎo)致其在一定程度上忽視了民眾訴求。此外，由于我國(guó)歷史上的法律萌芽被壓制，因而古代社會(huì)中“人情大于法律”的思想盛行。當(dāng)下我國(guó)社會(huì)尚未擺脫人情和人際關(guān)系的影響，因此其對(duì)公務(wù)員的影響同樣深刻，使得公務(wù)員在行政時(shí)不得不考慮人情因素。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政倫理重新構(gòu)建的影響

我國(guó)正處于 “從農(nóng)村人口居多向城市人口居多轉(zhuǎn)變，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有政府監(jiān)管的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)為主向高端產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變，從管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變”的重要時(shí)期。在此期間，社會(huì)的諸多方面都發(fā)生本質(zhì)上的變革，如社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)關(guān)系、分配方式等，從而在根本上影響了人們的思維方式和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，并由價(jià)值觀沖突引發(fā)了不同程度的社會(huì)性壓力。同時(shí)民眾一方面期望政府能夠?yàn)樗麄兲峁┥詈蜋?quán)利的保障，另一方面又認(rèn)為政府壓制了民權(quán)，侵犯了他們本該享有的權(quán)利。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公務(wù)員更應(yīng)該秉持服務(wù)大眾的宗旨，積極展開與民眾的對(duì)話交流，做到既尊重其權(quán)利又達(dá)到行政標(biāo)準(zhǔn)。然而舊體制仍影響著公務(wù)員并加大其開展工作的困難，這主要是因?yàn)樾屡f體制并存造成了選擇困境。新體制仍然處在萌芽階段，其影響力還很弱。而舊體制的根基更深，要進(jìn)行變革必定需要相應(yīng)的時(shí)間和過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，新舊體制就可能出現(xiàn)沖突進(jìn)而導(dǎo)致公務(wù)員的抉擇困難。

（三）法規(guī)和制度不健全的影響

制度是為防止個(gè)人追求自身利益最大化而侵害他人或社會(huì)利益的一整套行為規(guī)定，它應(yīng)具有程序性并符合主流道德標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體目標(biāo)是獲得經(jīng)濟(jì)利益，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不光要保障每個(gè)人獲得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，還應(yīng)確保社會(huì)利益的增長(zhǎng)，因而其中應(yīng)有制度性的強(qiáng)制規(guī)則并由政府保障制度的執(zhí)行。我國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)還存在一些有待進(jìn)一步完善的方面，因此經(jīng)常出現(xiàn)鉆法律漏洞的經(jīng)濟(jì)行為，如利用數(shù)字貨幣的熱度發(fā)行劣質(zhì)幣種騙取金錢，同時(shí)法規(guī)和制度的缺位具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和保障制度有待進(jìn)一步完善。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中大企業(yè)通常采取價(jià)格戰(zhàn)或巨額補(bǔ)貼的方式占有市場(chǎng)份額，而體量小的企業(yè)或商家通常無(wú)法與之抗衡，使市場(chǎng)陷入壟斷局面從而危害小企業(yè)和消費(fèi)者的權(quán)益。此外大型企業(yè)在政府競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中為得到招標(biāo)內(nèi)幕會(huì)求助于部分公務(wù)員。二者我國(guó)部分法律法規(guī)未能明確判斷結(jié)果的具體標(biāo)準(zhǔn)以及達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)所需的方法步驟，這就導(dǎo)致某些法律法規(guī)難以落到實(shí)處。三者監(jiān)督制度缺位。目前在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中關(guān)于監(jiān)督公務(wù)員的制度較少且較難執(zhí)行，總體上仍是公務(wù)員“特權(quán)階級(jí)”的意識(shí)在作祟。

（四）公務(wù)員個(gè)人素質(zhì)的影響

從宏觀層面講，制度、法律、道德等均是影響整體公務(wù)員表現(xiàn)的重要因素，從微觀層面講，公務(wù)員的個(gè)人素質(zhì)是影響其具體行政工作開展情況的重要因素，因?yàn)樾姓粌H是管理學(xué)更是社會(huì)學(xué)。在行政實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到不同尋常的情況，如老年人理解不了規(guī)定的含義、村民受到煽動(dòng)去上訪、被欠薪的民工到政府鬧事等，這時(shí)均需要公務(wù)員耐心開導(dǎo)甚至要做并非自身職責(zé)內(nèi)的政務(wù)，以其個(gè)人素養(yǎng)來(lái)化解民眾的情緒。然而現(xiàn)實(shí)中，其一，部分公務(wù)員自身道德水平還有待提升。由于個(gè)人資質(zhì)和成長(zhǎng)經(jīng)歷不同，其性格特征及道德修養(yǎng)必然不同。部分公務(wù)員在受到官場(chǎng)不良風(fēng)氣影響后陷入了謀取個(gè)人利益和服務(wù)民眾的價(jià)值沖突中，而由于其道德水平較低未能抵擋住謀取個(gè)人利益的誘惑，進(jìn)而陷入道德滑坡的困境中。二是公務(wù)員的角色沖突。公務(wù)員作為社會(huì)人，有滿足自身需求的動(dòng)機(jī)，尤其是某個(gè)需求未得到時(shí)其會(huì)感到心理上的焦慮。而作為公權(quán)力的代言人，他們則有滿足民眾需求的動(dòng)機(jī)和在職業(yè)中達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)的動(dòng)機(jī)。這兩種角色在公務(wù)員行政工作中不斷進(jìn)行“沖突—和解—重建”的循環(huán)過(guò)程。三是公務(wù)員未得到充分監(jiān)督。在法律之外，道德評(píng)價(jià)的力量同樣會(huì)影響個(gè)人行為。作為社會(huì)人，人們都懼怕被他人視為異類和排斥，因而建立監(jiān)督機(jī)制能有效規(guī)范公務(wù)員行為。

四、社會(huì)治理視野下的公務(wù)員行政責(zé)任倫理建設(shè)路徑

立足于社會(huì)治理視角，為有效化解公務(wù)員行政責(zé)任倫理失范行為，擺脫公務(wù)員行政責(zé)任倫理困境，推進(jìn)公務(wù)員行政責(zé)任倫理的有效構(gòu)建，還需在內(nèi)部的意識(shí)層面更新行政責(zé)任倫理思想、塑造行政責(zé)任倫理意識(shí)；在外部的制度層面完善行政管理制度、優(yōu)化行政監(jiān)管與問(wèn)責(zé)制度。

（一）培養(yǎng)公務(wù)員的行政主體責(zé)任倫理意識(shí)

第一，變革公務(wù)員行政責(zé)任倫理觀念。部分公務(wù)員的思想仍停留在“官權(quán)大于民權(quán)”上，為民眾服務(wù)的意識(shí)不夠。這主要是因?yàn)楣珓?wù)員多是社會(huì)精英人群，而對(duì)農(nóng)民、工人等勞動(dòng)人民感情不深厚，對(duì)諸多社會(huì)現(xiàn)象理解不深不透，因而未能搞清楚民眾與政府的關(guān)系。面對(duì)建設(shè)社會(huì)治理局面的新任務(wù)，公務(wù)員亟須轉(zhuǎn)變舊有的“官本位”觀念，并認(rèn)識(shí)到在新時(shí)期下民眾與政府間相互影響的關(guān)系，一方面民眾影響政府的執(zhí)政方向和決策，另一方面政府影響民眾的生活。而公務(wù)員本身是連接政府和民眾的媒介，因此其更要加強(qiáng)對(duì)工作的責(zé)任感，提高服務(wù)意識(shí)。

第二，培養(yǎng)公務(wù)員行政責(zé)任倫理人格。制度法規(guī)等他律式規(guī)范過(guò)嚴(yán)可能會(huì)激起公務(wù)員的某種反抗情結(jié)，這時(shí)就需要建立起自律式的約束，即培養(yǎng)其行政責(zé)任倫理人格。首先應(yīng)構(gòu)建起利他型社會(huì)，讓人們都接受幫助別人的正面教育從而培養(yǎng)出利他型人格，使整個(gè)社會(huì)以互幫互助為常態(tài)，進(jìn)而影響公務(wù)員的個(gè)人道德素養(yǎng)，但該社會(huì)的建設(shè)仍需時(shí)間和過(guò)程。其次應(yīng)定期對(duì)公務(wù)員進(jìn)行職業(yè)道德培養(yǎng)。這種培養(yǎng)不該是灌輸式的、忽略公務(wù)員自身需求的，應(yīng)當(dāng)從公務(wù)員的本職工作出發(fā)，既教給他們解決工作問(wèn)題的方式，又為他們提供符合行政責(zé)任倫理的思維方式。

（二）健全公務(wù)員行政責(zé)任倫理制度

第一，深化行政管理體制改革。首先要持續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。服務(wù)代表著政府職能的轉(zhuǎn)變以及政府期望改善與民眾關(guān)系的決心，而其最主要的體現(xiàn)便是公務(wù)員設(shè)身處地地為民眾著想并提高服務(wù)質(zhì)量和效率，如縮短民眾辦事的審批流程、開展網(wǎng)上辦公以提高辦事效率、聽取上訪人員的訴求等。其次政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)。在社會(huì)治理視角下，政府的職權(quán)可以被下放到其他社會(huì)主體，如企業(yè)、社會(huì)組織等，這樣不僅有利于社會(huì)事務(wù)的解決，還減輕了政府的負(fù)擔(dān)使其能集中力量解決社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。再次應(yīng)加強(qiáng)管理的法制化建設(shè)，法制化意味著程序化并能保障不同個(gè)人和群體的利益，因而只有立法才能使民眾看到政府轉(zhuǎn)型的決心從而重建政府公信力。

第二，建立完善的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。權(quán)力應(yīng)當(dāng)被關(guān)進(jìn)籠子里，而沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制的權(quán)力就無(wú)法發(fā)揮其真正力量，如當(dāng)前的貪污腐敗現(xiàn)象，就是未給權(quán)力加以限制導(dǎo)致官員濫用其為自己斂財(cái)。在監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)中，應(yīng)引入多元社會(huì)主體對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督并提供網(wǎng)上匿名舉報(bào)的渠道，同時(shí)要注重發(fā)展內(nèi)部監(jiān)督的力量。此外，輿論監(jiān)督是當(dāng)下最具影響力的監(jiān)督方式，因而政府應(yīng)適度放開網(wǎng)絡(luò)言論監(jiān)管，為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督提供活力。在問(wèn)責(zé)機(jī)制中，不僅要建立黨員公務(wù)員的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)還應(yīng)注重對(duì)非黨員公務(wù)員的問(wèn)責(zé)，且對(duì)于違反法律法規(guī)的應(yīng)給予相應(yīng)的處罰，杜絕包庇現(xiàn)象且一旦發(fā)現(xiàn)將處以同等處罰。