許 敏

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海201620；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海200433）

家庭是滿足公民物質(zhì)、情感、精神等需求的重要組織，承擔(dān)著人口生產(chǎn)、撫育贍養(yǎng)、子女教育等多種功能。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型對(duì)家庭的規(guī)模、類(lèi)型、結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生了深刻的影響，家庭在生育、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面壓力劇增，家庭對(duì)政府和社會(huì)支持的需求比以往更加強(qiáng)烈。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視家庭建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“要注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)，使千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)家庭成為國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧的重要基點(diǎn)?！保?］在新時(shí)代背景下，如何深刻理解家庭發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)政策支持應(yīng)對(duì)家庭發(fā)展挑戰(zhàn)、保障家庭功能，已成為地方政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、社會(huì)變遷中的家庭及其面臨的挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，人口政策、經(jīng)濟(jì)體制改革和城市化發(fā)展使中國(guó)家庭發(fā)生了深刻變化：家庭規(guī)模不斷縮小；家庭結(jié)構(gòu)逐漸簡(jiǎn)化，呈現(xiàn)以“核心家庭為主、直系家庭為輔、單人戶為補(bǔ)充”的格局［2］；丁克家庭、空巢家庭、非婚同居家庭增多，家庭形式向多樣化趨勢(shì)發(fā)展；親屬間空間距離增大，家庭關(guān)系松散化，家庭成員相互支持力度減弱。社會(huì)變遷重塑著家庭的結(jié)構(gòu)、功能與關(guān)系。同時(shí)，伴隨著傳統(tǒng)家庭功能的削弱和傳統(tǒng)價(jià)值觀代際傳遞的減弱，家庭面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

1.家庭生育功能弱化

自20世紀(jì)80年代初計(jì)劃生育政策實(shí)施以來(lái)，“少子化”成為家庭的普遍特征，這為家庭給予子女更充分的照顧和教育創(chuàng)造了條件。但由于家庭生活成本提高、職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力增大和傳統(tǒng)“傳宗接代、養(yǎng)兒防老”觀念的改變，家庭生育子女從過(guò)去的早生、多生轉(zhuǎn)向晚生、少生或不生，極大地影響了家庭的生育功能。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)全年出生人口1 723萬(wàn)人，人口出生率為12.43‰，出生人口和人口出生率比2016年均有小幅下降［3］。這表明自2016年初各地實(shí)施“全面二孩”政策以來(lái)，出生率并未出現(xiàn)預(yù)期增長(zhǎng)，新的人口政策并未產(chǎn)生明顯的激勵(lì)生育作用。據(jù)上海一項(xiàng)“兩孩家庭生存壓力”調(diào)查顯示，上海家庭普遍面臨著子女照管和教育的壓力，88.15%的0～3歲嬰幼兒家庭強(qiáng)烈需求嬰幼兒托管服務(wù)，“沒(méi)人照管”被列為生育二孩的最大困難。在教育支出方面，上海家庭養(yǎng)育0～12歲子女的成本年均超過(guò)3.5萬(wàn)元［4］。高昂的教育支出和養(yǎng)育費(fèi)用在一定程度上制約了家庭的生育行為。由于大多數(shù)家庭為雙職工家庭，父母雙方面臨著平衡工作與家庭的挑戰(zhàn)，較少的育兒支持使家庭的生育功能受到了強(qiáng)烈沖擊。

2.家庭養(yǎng)老壓力增大

2017年3月發(fā)布的《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》顯示，2016年上海市60歲及以上戶籍老年人口已達(dá)457.79萬(wàn)人，占全市戶籍總?cè)丝诘?1.6%。依據(jù)上海 “9073”①為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，“十一五”以來(lái)，上海市探索提出并發(fā)展完善了“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%由家庭自我照顧，7%接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。的養(yǎng)老服務(wù)格局，90%的老人采取家庭養(yǎng)老方式，家庭在解決養(yǎng)老問(wèn)題中發(fā)揮著重要作用。由于家庭結(jié)構(gòu)和家庭功能的變化，家庭養(yǎng)老壓力明顯增大。目前家庭以外的機(jī)構(gòu)、社區(qū)等養(yǎng)老資源總體缺乏，大多數(shù)老年父母選擇一人獨(dú)居生活，或者與一個(gè)已婚子女組成主干家庭，使家庭在贍養(yǎng)老人方面承擔(dān)主要的責(zé)任，即老年人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來(lái)源與日常照料都主要依賴子女、親屬。在“四二二”家庭結(jié)構(gòu)中，夫妻雙方需要同時(shí)養(yǎng)育1個(gè)或2個(gè)孩子和贍養(yǎng)4個(gè)老人。面對(duì)養(yǎng)老育幼的雙重負(fù)擔(dān)，家庭贍養(yǎng)能力明顯不足，進(jìn)而引發(fā)老年貧困問(wèn)題、“空巢”老人的情感問(wèn)題和失能老人的照料問(wèn)題等。

3.家庭的穩(wěn)定性下降

在社會(huì)變遷過(guò)程中，單位制的瓦解使家庭失去了傳統(tǒng)的就業(yè)保障以及相關(guān)的福利與服務(wù)，成為面對(duì)各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立單元。個(gè)體由“單位的人”變成“家庭的人”，國(guó)家也隨之將很大一部分保障負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給家庭，例如育兒、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老，甚至喪葬等，基本都是通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)由家庭承擔(dān)［5］。家庭面臨著獨(dú)立應(yīng)對(duì)保障和發(fā)展的壓力，尤其在遇到疾病、失業(yè)等困境時(shí)，具有極大的脆弱性。

家庭的穩(wěn)定性下降不僅體現(xiàn)在脆弱性增大，還表現(xiàn)在離婚家庭和流動(dòng)人口家庭增多上。改革開(kāi)放以來(lái)，上海離婚人數(shù)持續(xù)增加，且離婚人數(shù)增長(zhǎng)率已高于戶籍人口增長(zhǎng)率［6］。在人口流動(dòng)方面，流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)日益明顯。雖然各地方政府針對(duì)外來(lái)家庭的城市生活、工作以及子女教育制定了一系列政策，但流動(dòng)家庭仍然面臨著住房、醫(yī)療保障、子女教育等諸多風(fēng)險(xiǎn)，其家庭的穩(wěn)定性較低。

4.親屬互動(dòng)關(guān)系減弱

在傳統(tǒng)社會(huì)，人與人之間的交往或關(guān)系，并不是為了獲得經(jīng)濟(jì)資本、文化資本，也不是某種權(quán)利，往往只是為了維持已有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)的增加以及經(jīng)濟(jì)收入的分化，人與人之間生產(chǎn)與生活的范圍、內(nèi)容和方式日益多元化，觀念差異增大，親密的親屬關(guān)系逐漸淡化，親屬之間的互動(dòng)日益減弱。在快速的城市化進(jìn)程中，家庭的核心化、小型化使得親屬之間的交流減少，而家庭的流動(dòng)性和離散化趨勢(shì)又使得親屬之間的空間距離增大，導(dǎo)致以往大家庭中親屬之間密切交往、相互幫助的傳統(tǒng)日漸衰落。

二、地方家庭福利政策的類(lèi)型與問(wèn)題

家庭福利政策是政府為穩(wěn)定家庭和承擔(dān)家庭功能而推行的，以家庭單位為目標(biāo)并對(duì)家庭資源及家庭成員行為實(shí)施影響的政策，內(nèi)容包括各種法律、規(guī)章制度、福利和方案。為了保障家庭功能、促進(jìn)家庭發(fā)展，各地方政府在與家庭相關(guān)的人口、生育、婚姻、就業(yè)、居住、健康、教育等領(lǐng)域出臺(tái)了一系列規(guī)劃、方案、措施、辦法。雖然這些政策較少以家庭整體為對(duì)象，也未冠以“家庭福利政策”的稱謂，但是對(duì)家庭成員及其行為產(chǎn)生了一定的影響。為了把握目前地方性家庭福利政策的范疇和內(nèi)容，對(duì)上海民政、教育、財(cái)政、稅務(wù)、衛(wèi)計(jì)委、婦兒工委等12個(gè)部門(mén)發(fā)布的與家庭有關(guān)的167個(gè)政策文本進(jìn)行了梳理和分析之后，研究發(fā)現(xiàn)地方性家庭福利政策主要有以下類(lèi)型。

1.婚姻政策

婚姻法作為規(guī)范婚姻和家庭關(guān)系的基本法律，是分散的法律政策中對(duì)家庭影響最大的政策法規(guī)。我國(guó)的婚姻法立法可以追溯至20世紀(jì)50年代。為了廢除封建家庭制度，中央人民政府委員會(huì)于1950年4月13日通過(guò)了第一部《中華人民共和國(guó)婚姻法》（以下簡(jiǎn)稱《婚姻法》），廢除了包辦強(qiáng)迫婚姻，確定婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保護(hù)婦女和子女合法權(quán)益等基本原則，內(nèi)容涵蓋結(jié)婚、夫妻間的權(quán)利義務(wù)、父母子女間的關(guān)系、離婚、離婚后子女的撫養(yǎng)與教育、離婚后的財(cái)產(chǎn)和生活等方面。隨后《婚姻法》分別在1980年和2001年進(jìn)行了兩次修訂，并通過(guò)司法解釋解決了法律適用問(wèn)題。

1995年，上海市政府根據(jù)《婚姻法》和《婚姻登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，并結(jié)合地方實(shí)際，制定了《上海市婚姻登記管理辦法》，為保障婚姻自由和婚姻平等奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)行婚姻政策對(duì)維護(hù)婚姻關(guān)系發(fā)揮了積極的作用，但總體上看，婚姻政策數(shù)量較少，且存在如下一些不利于婚姻健康發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素。

第一，結(jié)婚手續(xù)和離婚手續(xù)較為簡(jiǎn)單，婚姻的嚴(yán)肅性和神圣性受到影響。首先，按照《婚姻法》規(guī)定，辦理結(jié)婚登記，只需備齊材料，男女雙方當(dāng)事人在場(chǎng)即可建立婚姻關(guān)系。手續(xù)過(guò)于簡(jiǎn)化造成對(duì)婚姻神圣性、嚴(yán)肅性的忽視，也會(huì)弱化雙方當(dāng)事人的責(zé)任意識(shí)。其次，婚姻法規(guī)定，男女雙方自愿離婚，且對(duì)子女和財(cái)產(chǎn)已經(jīng)做好妥善處理，經(jīng)民政局申請(qǐng)后準(zhǔn)予離婚?，F(xiàn)有的離婚登記制度中沒(méi)有設(shè)立離婚的“考慮期”，在協(xié)議和訴訟離婚前沒(méi)有充分關(guān)切和考量未成年子女的權(quán)益。

第二，現(xiàn)行婚姻政策缺乏必要的家庭照料政策?！痘橐龇ā返诙粭l規(guī)定：“父母對(duì)子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)?！薄痘橐龇ā穼B(yǎng)育幼兒和贍養(yǎng)老人的責(zé)任交給家庭，給家庭發(fā)展帶來(lái)壓力。隨著平均預(yù)期壽命的提高，老年撫養(yǎng)比逐年上升，再加上越來(lái)越多的女性投身于工作，家庭中夫妻雙方都沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力養(yǎng)育孩子和贍養(yǎng)老人，婚姻法中并沒(méi)有涉及相關(guān)的家庭照料政策，對(duì)穩(wěn)定家庭關(guān)系和促進(jìn)家庭發(fā)展造成不利的影響。

第三，相關(guān)政策缺乏婚姻保護(hù)視角。除了《婚姻法》以外，其他社會(huì)政策如住房、養(yǎng)老、子女教育等政策雖然不以婚姻關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，但會(huì)對(duì)婚姻觀念、婚姻行為、婚姻家庭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。以住房政策為例，近年來(lái)各地陸續(xù)出現(xiàn)了“假離婚”風(fēng)潮，一些家庭為了避稅或降低購(gòu)房首付比例而選擇假離婚。這些政策投機(jī)事件破壞了婚姻的神圣性和嚴(yán)肅性，也反映出政府公共政策設(shè)計(jì)缺乏“婚姻”視角。政府在公共政策制定中只有充分考慮政策實(shí)施對(duì)婚姻關(guān)系產(chǎn)生的影響，并采取預(yù)控和調(diào)節(jié)措施規(guī)避負(fù)面后果，才能形成政策合力，更好地保障婚姻關(guān)系。

2.生育政策

生育政策是一個(gè)完整的體系，主要包括計(jì)劃生育政策、生育技術(shù)及生育健康服務(wù)、生育保險(xiǎn)等。1979年9月上海市第一次頒布實(shí)施《關(guān)于推行計(jì)劃生育的若干規(guī)定》，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化以及人均壽命的提高，上海市政府一直緊跟社會(huì)的步伐，在響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育政策和滿足社會(huì)群眾生育意愿的同時(shí)，調(diào)整完善上海市計(jì)劃生育政策。近40年來(lái)，上海計(jì)劃生育政策經(jīng)歷了提倡一對(duì)夫妻只生育一個(gè)孩子、鼓勵(lì)晚婚晚育，到“雙獨(dú)”夫妻可生育兩個(gè)孩子，再到提倡一對(duì)夫妻只生育一個(gè)孩子、“單獨(dú)”夫妻可生育兩個(gè)孩子，提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)孩子，對(duì)晚婚晚育不作要求的政策變遷。

在生育技術(shù)及生育健康服務(wù)方面，上海市從20世紀(jì)70年代開(kāi)始逐步推行免費(fèi)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，具體包括生殖健康科普宣傳、教育、咨詢；提供避孕藥具及相關(guān)的指導(dǎo)、咨詢、隨訪；計(jì)劃生育手術(shù)并發(fā)癥和計(jì)劃生育藥具不良反應(yīng)的診斷、治療等。通過(guò)一系列生育技術(shù)及生育健康服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施，上海市嬰兒死亡率、新生兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率有了較大程度的下降。同時(shí)，有先天性疾病的嬰兒和畸形嬰兒及殘疾嬰兒的出生率也有了較大程度的降低，孕婦產(chǎn)后憂郁癥等一系列心理問(wèn)題也得到了較好的控制。

在生育保險(xiǎn)方面，上海歷來(lái)重視對(duì)就業(yè)女性生育權(quán)的保護(hù)。1985年，上海市人大通過(guò)了第一個(gè)保護(hù)女性的地方性法規(guī)《上海市保護(hù)婦女、兒童合法權(quán)益的若干規(guī)定》。1987年，上海市發(fā)布了《上海市女職工勞動(dòng)保護(hù)暫行規(guī)定》，對(duì)女職工的基本福利做出了規(guī)定。2001年，上海市政府頒布了《上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法》，并分別于2004年和2009年進(jìn)行修訂。2013年、2016年，上海市政府分別對(duì)本市女職工生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼、生育津貼發(fā)放、休假時(shí)間進(jìn)行了調(diào)整，保障了女性的生育權(quán)益。

近年來(lái)，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，生育政策由有計(jì)劃地控制生育向適度鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)型，但由于傳統(tǒng)生育福利制度的保健與激勵(lì)功能弱化，以及對(duì)生育女性職業(yè)權(quán)益保障不完善，“少子化”成為家庭的普遍特征。為了適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變遷，上海生育政策進(jìn)行了一系列修改和調(diào)整，但尚存在以下不足。

第一，計(jì)劃生育家庭特別扶助對(duì)象的扶助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理。目前，上海對(duì)獨(dú)生子女傷殘家庭的特別扶助標(biāo)準(zhǔn)低于獨(dú)生子女死亡家庭的特別扶助標(biāo)準(zhǔn)。獨(dú)生子女傷殘對(duì)獨(dú)生子女家庭造成了精神和經(jīng)濟(jì)的雙重壓力。尤其是在傷殘等級(jí)較高的情況下，高昂的醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、康復(fù)費(fèi)等，甚至可以拖垮一個(gè)經(jīng)濟(jì)收入一般的家庭。因此，對(duì)特殊計(jì)劃生育家庭的扶助標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助方式還有待在嚴(yán)格論證的基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整。

第二，生育政策的制定多以職工為主要參考對(duì)象。如計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假、實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)的公民給予假期等，都是針對(duì)在職職工。從對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的家庭所獲獎(jiǎng)勵(lì)的項(xiàng)目來(lái)看，針對(duì)職工身份的獎(jiǎng)勵(lì)較多，針對(duì)居民身份的獎(jiǎng)勵(lì)較少，在一定程度上影響了生育保障政策的實(shí)施效應(yīng)。

第三，生育政策對(duì)外來(lái)人口的生育問(wèn)題缺乏有效管理。外來(lái)人口構(gòu)成復(fù)雜，流動(dòng)性大，來(lái)滬的目的、文化層次、社會(huì)身份等千差萬(wàn)別，加上管理經(jīng)費(fèi)不足、人手不夠以及相關(guān)部門(mén)之間協(xié)調(diào)不力，流動(dòng)人口的生育問(wèn)題管理存在較大難度。同時(shí)，對(duì)于處在無(wú)業(yè)或失業(yè)狀態(tài)中的外來(lái)媳婿，由于他們沒(méi)有上海戶籍，不能享受上海生育福利，家庭生活水平總體不高。

3.養(yǎng)育政策

從政策內(nèi)容來(lái)看，家庭養(yǎng)育政策包括直接協(xié)助家庭養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)援助政策，如免費(fèi)義務(wù)教育、教育救助、基本生活救助、醫(yī)療救助等；平衡工作與父母角色的親職福利政策，如親職假（孕產(chǎn)假、哺乳假、陪護(hù)假）、親職勞動(dòng)保護(hù)（孕產(chǎn)期職業(yè)規(guī)定）及親職教育；支持家庭養(yǎng)育的社會(huì)化照顧政策，如兒童照顧、托育服務(wù)等。這些養(yǎng)育政策很大程度上支持了家庭的發(fā)展，但尚不能滿足兒童家庭的養(yǎng)育訴求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，養(yǎng)育政策重經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼輕社會(huì)福利。就目前上海市的養(yǎng)育政策而言，經(jīng)濟(jì)支持方面的相關(guān)政策最為全面，其數(shù)量和種類(lèi)幾乎覆蓋了所有類(lèi)型家庭，不僅有針對(duì)一般戶籍家庭的普惠型政策，而且有針對(duì)特殊家庭（如貧困、殘疾等家庭）的特定補(bǔ)缺型政策。但支持家庭養(yǎng)育的福利手段如托育服務(wù)、早教指導(dǎo)、晚托照管等還不能滿足家庭養(yǎng)育的需求。自“全面兩孩”政策實(shí)施以來(lái)，嬰幼兒照管日益成為上海育齡家庭的普遍性問(wèn)題，也成為制約家庭生育行為的關(guān)鍵因素。社會(huì)組織或社區(qū)提供的支持家庭發(fā)展的各項(xiàng)服務(wù)，如為2～3歲幼兒提供的社區(qū)托管服務(wù)、“愛(ài)心媽咪小屋”項(xiàng)目、職工親子實(shí)驗(yàn)室、愛(ài)心暑托班等為減輕家庭負(fù)擔(dān)、緩解育兒壓力發(fā)揮了一定的作用，但托育公共服務(wù)供不應(yīng)求，缺口很大，與城市發(fā)展和人口布局還不相適應(yīng)。

第二，養(yǎng)育政策母職傾向明顯，忽視了“父職福利”?，F(xiàn)有的親職政策主要傾向于保護(hù)女性勞動(dòng)者作為母親的權(quán)益，對(duì)于父親在家庭中的角色作用則關(guān)注不多。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將引發(fā)一系列問(wèn)題：首先，“母職福利”傾向強(qiáng)化了女性的家庭角色，使女性兼顧家庭和職業(yè)的壓力相對(duì)男性更大；其次，政策的“母職化”使得本就在就業(yè)領(lǐng)域處于弱勢(shì)地位的女性面臨更多的限制，在職業(yè)發(fā)展上面臨的阻礙也更多，進(jìn)而造成職業(yè)、家庭等領(lǐng)域的性別不平等問(wèn)題；最后，父親在孩子成長(zhǎng)中的角色缺失，容易引發(fā)一系列親子關(guān)系、孩子的性格問(wèn)題、心理問(wèn)題等一系列家庭矛盾，不利于家庭的健康發(fā)展。

第三，現(xiàn)有養(yǎng)育政策對(duì)外來(lái)家庭的適用性問(wèn)題。相對(duì)于戶籍人口而言，外來(lái)人口在享受家庭福利政策方面通常會(huì)有很多附加條款，在子女的教育政策中，也以滿足戶籍人口后的“剩余名額”為前提。外來(lái)家庭在教育、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等方面與戶籍家庭有較大的差異性，面臨著難以平衡家庭與工作、家庭照顧負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題。因此，在家庭養(yǎng)育政策實(shí)踐層面，政府有必要為外來(lái)家庭養(yǎng)育提供更多的政策資源，支持其發(fā)展。

4.養(yǎng)老政策

為了應(yīng)對(duì)老齡化、高齡化的挑戰(zhàn)，各地方政府積極制定政策法規(guī)鼓勵(lì)發(fā)展老齡事業(yè)，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式同時(shí)推進(jìn)，為老人提供以生活照料為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)。上海堅(jiān)持“9073”養(yǎng)老服務(wù)模式，積極探索社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，形成了以社區(qū)助老服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心、社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)等為服務(wù)實(shí)體，上門(mén)服務(wù)、日間服務(wù)為主要形式，生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉為主要內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)體系。自2004年以來(lái)，上海市政府陸續(xù)頒布了《關(guān)于本市實(shí)施社區(qū)助老服務(wù)項(xiàng)目的試行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)深化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于鼓勵(lì)社區(qū)設(shè)立老年人助餐服務(wù)點(diǎn)的通知》《關(guān)于加快推進(jìn)本市長(zhǎng)者照護(hù)之家建設(shè)的通知》《關(guān)于開(kāi)展2017年 “為20萬(wàn)高齡老年人提供家庭互助服務(wù)”和“為1000個(gè)低保等困難老年人家庭提供居室適老改造服務(wù)”的通知》等一些列政策文件，初步形成了老年人的社區(qū)照顧體系。此外，政府對(duì)有養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的低?；虻褪杖爰彝?，80周歲及以上獨(dú)居或純老家庭，給予津貼、稅收減免、服務(wù)補(bǔ)貼等形式的經(jīng)濟(jì)資助，在一定程度上緩解了養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(2)在主體期望類(lèi)型上 文獻(xiàn)[19]的主體期望類(lèi)型單一，僅考慮了帶有不確定得分情形，該方法難以處理具有多種類(lèi)型主體期望的雙邊匹配問(wèn)題。本文考慮具有兩種類(lèi)型的主體期望，彌補(bǔ)了主體期望類(lèi)型單一的不足，拓展和完善了雙邊匹配理論。

在“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局下，上海90%的老年人由家庭自我照顧，家庭在解決養(yǎng)老問(wèn)題中被賦予重要責(zé)任，但是政府對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支持力度較弱，相關(guān)資源投入明顯不足。一方面，政府要在制定以家庭為單位的稅收政策，在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租屋等資源配置，在探索采取彈性工作時(shí)間或靈活的家庭責(zé)任假期方面，給予老年人家庭更多的傾斜，以支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能。另一方面，養(yǎng)老政策未滿足多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。目前的政策設(shè)計(jì)更多關(guān)注的是特殊家庭，如經(jīng)濟(jì)困難老人、獨(dú)居老人家庭、純老家庭等困難老人和弱勢(shì)老人，而對(duì)普通家庭老人的關(guān)注不夠。通過(guò)對(duì)與子女同住老人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們希望政府能在經(jīng)濟(jì)上給予普通家庭養(yǎng)老支持，以幫助子女減輕贍養(yǎng)壓力、提高家庭生活質(zhì)量。

5.住房保障政策

自住房分配貨幣化改革以來(lái)，住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房和共有住房政策、廉租房政策逐步建立和完善，由此形成了一系列的家庭住房保障政策。住房保障政策重點(diǎn)滿足城市中低收入群體的基本住房需求，使居民的住房面積和住房質(zhì)量明顯改善，但住房保障政策在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題。

一是住房保障制度設(shè)計(jì)不完善。為低收入群體提供住房保障是地方政府重要的民生職能。目前的住房保障制度沒(méi)有對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的住房保障責(zé)任予以清晰界定，也沒(méi)有給予保障性住房穩(wěn)定的財(cái)政支持。政府將住房政策作為刺激消費(fèi)、穩(wěn)定人才、防止通貨膨脹的短期工具，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的住房保障制度設(shè)計(jì)。

二是缺乏科學(xué)、動(dòng)態(tài)的管理模式。目前，城市里有住房困難，但不能被納入廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房政策范圍的“夾心層”群體數(shù)量龐大，其自主和改善需求被極大抑制，城市“夾心層”住房需求的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。另外，住房保障實(shí)施中存在謀利行為，廉租房的退出機(jī)制仍不完善。部分廉租房保障人群在收入水平提高時(shí)沒(méi)有及時(shí)退出，或部分已經(jīng)取得經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)資格的家庭，因經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格上漲而無(wú)力購(gòu)買(mǎi)，或首付條件不符合辦理貸款規(guī)定而放棄購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房。這表明政府未采取收入資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理等措施對(duì)保障性住房資源進(jìn)行合理配置。

6.其他家庭政策

除上述一系列家庭福利政策外，地方政府還面向處境不利的殘疾人家庭、貧困家庭、失獨(dú)家庭、有大病重病患者等特殊家庭出臺(tái)了一系列幫扶政策，支持困難家庭的發(fā)展。殘疾人幫扶政策涵蓋生活補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、就業(yè)支持、助學(xué)補(bǔ)貼、殘疾人康復(fù)等方面，在一定程度上支持了殘疾人家庭的發(fā)展；對(duì)貧困家庭的援助包括最低生活保障、糧油幫困、醫(yī)療救助等；對(duì)失獨(dú)家庭的援助包括發(fā)放特別扶助金、一次性補(bǔ)助、提供醫(yī)療救助和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)等。這些面向處境不利家庭的政策以經(jīng)濟(jì)資助為主，家庭照料、情感支持、特殊教育等社會(huì)化照顧措施較為缺乏。

黨的十八大以來(lái)，開(kāi)展家庭文明建設(shè)、推動(dòng)形成社會(huì)主義家庭文明新風(fēng)尚成為家庭發(fā)展和家庭福利政策的新視點(diǎn)。上海市政府高度重視家庭文明建設(shè)，堅(jiān)持以促進(jìn)家庭和睦、促進(jìn)親人相親相愛(ài)、促進(jìn)下一代健康成長(zhǎng)、促進(jìn)老年人老有所養(yǎng)為目標(biāo)，以防止家庭暴力、家教家風(fēng)宣傳教育活動(dòng)為著力點(diǎn)，推進(jìn)家庭文明建設(shè)。通過(guò)貫徹施行《中華人民共和國(guó)反家庭暴力法》和《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見(jiàn)》預(yù)防和制止家庭暴力。通過(guò)開(kāi)展 “五好文明家庭”創(chuàng)建、“家風(fēng)家教家訓(xùn)征集”“家風(fēng)家教大講堂”“議家訓(xùn)家風(fēng)，找‘最美家庭’”等活動(dòng)，發(fā)揮典型家庭的示范引領(lǐng)作用，為上海家庭文明建設(shè)聚集起廣泛的社會(huì)力量。

三、地方家庭福利政策模式的轉(zhuǎn)變

“十三五”人口發(fā)展規(guī)劃明確提出“完善家庭發(fā)展體系”的要求，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)家庭發(fā)展的高度重視。目前的家庭福利政策與其他政策領(lǐng)域有所交叉，體現(xiàn)為補(bǔ)缺型的福利模式，對(duì)普通家庭的福利保障水平較低。家庭福利政策多為被動(dòng)應(yīng)急式的缺陷修補(bǔ)，缺乏系統(tǒng)性的政策架構(gòu)，弱化了對(duì)家庭發(fā)展的支持效果。面對(duì)新時(shí)期家庭發(fā)展的挑戰(zhàn)和傳統(tǒng)家庭福利政策的突出問(wèn)題，地方政府要學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家家庭福利政策的經(jīng)驗(yàn)，以“支持和引導(dǎo)家庭發(fā)展”為目標(biāo)，以“家庭賦權(quán)、適度普惠、家庭友好”為導(dǎo)向，建構(gòu)以家庭整體作為政策對(duì)象的家庭福利政策。具體措施如下：

1.設(shè)立專(zhuān)司家庭事務(wù)的政府管理機(jī)構(gòu)

從我國(guó)目前的行政體制來(lái)看，家庭事務(wù)的管理職能分散在衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等多個(gè)部門(mén)，相關(guān)部門(mén)條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的與家庭相關(guān)的社會(huì)政策呈分散化和碎片化特點(diǎn)，甚至相互制約和矛盾。因此，地方家庭福利政策的完善，必須尋求體制上的突破，即從體制上整合人口計(jì)生、民政、稅收、人保、衛(wèi)生等部門(mén)的相關(guān)職能和資源，設(shè)立一個(gè)專(zhuān)司家庭事務(wù)的政府管理機(jī)構(gòu)。具體可能的實(shí)現(xiàn)途徑有二：一是效仿德國(guó)在聯(lián)邦政府設(shè)立“聯(lián)邦家庭、老人、婦女和青年部”和韓國(guó)將“女性家庭部”作為中央行政機(jī)關(guān)的做法，將國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)和中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)合并，設(shè)立家庭部。在此基礎(chǔ)上，調(diào)整地方婦兒工委的職能，將其升格為“家庭局”。二是在地方婦兒工委各成員單位中下設(shè) “家庭發(fā)展處”，對(duì)接目前地方婦兒工委聯(lián)絡(luò)員的職能，全面落實(shí)家庭事務(wù)管理及家庭福利政策的實(shí)施。

2.啟動(dòng)家庭福利政策法案的立法計(jì)劃

我國(guó)目前現(xiàn)行的與家庭相關(guān)的法律包括 《中華人民共和國(guó)婚姻法》《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國(guó)反家庭暴力法》等。這些法律數(shù)量較少，缺乏具體措施的明確規(guī)定，對(duì)家庭發(fā)展的保障力度有限。因此從國(guó)家層面而言，制定專(zhuān)門(mén)的家庭福利法案非常必要。在目前國(guó)家層面的法律過(guò)于缺乏的情況下，地方政府要盡早啟動(dòng)專(zhuān)門(mén)的家庭政策法案的立法計(jì)劃，將目前大多數(shù)執(zhí)行效果好、比較穩(wěn)定的家庭政策納入政策立法計(jì)劃，并在制定中融入家庭視角，特別注重法律的可操作性，逐步建立和完善上海家庭福利法律保障體系。

3.推行以家庭整體為福利對(duì)象的家庭政策

為了保障家庭發(fā)展，各地在與家庭直接相關(guān)的人口、生育、婚姻、就業(yè)、居住、健康、教育等領(lǐng)域出臺(tái)了一系列政策措施。然而，目前大多數(shù)家庭政策都是以家庭某一成員為對(duì)象，如婦女、兒童、殘疾人、老人等，忽略了對(duì)家庭整體利益和家庭發(fā)展能力的保障。

地方家庭福利政策體系的構(gòu)建要以家庭整體作為政策對(duì)象，充分考慮家庭的整體利益以及家庭的能力發(fā)展。具體來(lái)看，可從以下三個(gè)方面切入。一是嘗試“以家庭為單位的稅收政策以及稅收優(yōu)惠措施”。目前，不少發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采用了以家庭為單位申報(bào)納稅的“家庭稅制”模式。該模式在基本扣除的基礎(chǔ)上，稅前根據(jù)納稅人家庭具體情況規(guī)定不同名目的扣除額，例如撫養(yǎng)子女?dāng)?shù)不同而扣除額有所區(qū)別、撫養(yǎng)健康子女?dāng)?shù)與殘疾子女?dāng)?shù)的扣除額有所區(qū)別等。地方政府可以借鑒該做法，確認(rèn)家庭稅制扣除項(xiàng)目，具體包括慈善捐贈(zèng)扣除、殘疾人扣除、配偶無(wú)收入或低收入扣除、單親家庭扣除、寡夫（婦）扣除、子女撫養(yǎng)扣除等，且所得稅起征點(diǎn)可以考慮根據(jù)家庭收入來(lái)制定。此外，為了促進(jìn)全面二孩政策的落實(shí)，可以適度給予二孩家庭更多的稅收減免，既緩解二孩家庭的生活壓力，也有助于提高全社會(huì)育齡人群的二孩生育意愿。二是嘗試將家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)作為公用消費(fèi)品（水、電、燃料等）價(jià)格和住房政策的制定依據(jù)之一，尤其給予承擔(dān)養(yǎng)老或育兒責(zé)任的家庭更多優(yōu)惠。三是嘗試在社會(huì)保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)政策中考慮家庭需求，允許部分保險(xiǎn)在家庭成員（主要是配偶）之間適度轉(zhuǎn)移（如考慮親子轉(zhuǎn)移），并向老年家庭傾斜［7］。

4.以提高家庭發(fā)展能力為政策導(dǎo)向

發(fā)展型家庭福利政策是當(dāng)前各國(guó)家庭福利政策設(shè)計(jì)的普遍取向，強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高家庭成員能力來(lái)促進(jìn)家庭發(fā)展。家庭發(fā)展能力包括提供衣食住行、安全等基本生存要素的基礎(chǔ)供給能力；給家庭成員提供歸屬感的情感支持能力；促進(jìn)個(gè)人發(fā)展的學(xué)習(xí)能力、社交能力、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。在家庭發(fā)展能力結(jié)構(gòu)中，基礎(chǔ)供給能力屬于初級(jí)層次，情感支持能力和個(gè)人發(fā)展能力屬于中高層次。發(fā)展型家庭政策要優(yōu)先保障處境不利家庭的基礎(chǔ)能力，在此基礎(chǔ)上，支持中高層家庭能力的發(fā)展，有針對(duì)性地提升所有家庭的福利水平。

在設(shè)計(jì)“發(fā)展型家庭福利政策”時(shí)，需要注意三個(gè)問(wèn)題：一是明晰家庭和政府的責(zé)任邊界，針對(duì)家庭功能的弱化領(lǐng)域，以滿足公眾的福利需要為目標(biāo)，提供具體有效的福利保障［8］；二是鼓勵(lì)家庭強(qiáng)化自有功能，確定家庭福利政策介入的有限空間；三是政府在保障處境不利家庭的基礎(chǔ)上，通過(guò)適度普惠的家庭福利制度來(lái)保障所有家庭的基本需要。

5.開(kāi)展家庭視角下的公共政策評(píng)估

以家庭視角制定和評(píng)估公共政策，是促進(jìn)每個(gè)家庭成員身心健康和自我發(fā)展的重要舉措，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、家庭的和諧發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用。例如在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)對(duì)留守兒童、流動(dòng)兒童的權(quán)益保護(hù)；加強(qiáng)對(duì)獨(dú)居老人的支持，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展給予政策保障；消除教育、就業(yè)、婚姻中的性別不平等，等等。為了提高家庭福利政策的精準(zhǔn)性和有效性，政府不僅要構(gòu)建以家庭整體為福利對(duì)象的政策體系，還要在制定其他公共政策時(shí)充分考慮政策實(shí)施對(duì)家庭產(chǎn)生的影響，注重家庭福利政策與其他公共政策的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免政策沖突引發(fā)的適用性爭(zhēng)議。地方政府可以圍繞減少家庭貧困、支持工作-家庭平衡、促進(jìn)代際團(tuán)結(jié)與融合等標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建家庭視角下公共政策評(píng)估指標(biāo)體系，探索政府、社會(huì)、公眾共同參與的綜合評(píng)估方式，力圖客觀評(píng)價(jià)公共政策促進(jìn)現(xiàn)代家庭發(fā)展的效果，從而為有關(guān)部門(mén)建立和完善家庭公共政策提出科學(xué)依據(jù)。

家庭是社會(huì)的細(xì)胞。家庭的質(zhì)量不但關(guān)系著每個(gè)人的福祉，也關(guān)系著國(guó)家和民族的未來(lái)。面對(duì)新形勢(shì)下家庭發(fā)展的壓力與挑戰(zhàn)，我們不僅要逐步完善專(zhuān)門(mén)針對(duì)家庭的福利政策，更要重視在公共政策制定過(guò)程中引入家庭視角，據(jù)此檢視公共政策對(duì)家庭的影響。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)有效的政策模式，將重視家庭的觀念以及家庭的政策需求轉(zhuǎn)化為政府行動(dòng)。