陳莉莎,盧發(fā)周,徐姍姍
(1.南京市水利規(guī)劃設計院股份有限公司,江蘇 南京 210022;2.南京市水務局,江蘇 南京 210036)
《南京市水土保持規(guī)劃(2016—2030)》(以下簡稱《規(guī)劃》)提出2020年末全市水土流失治理率需達85%的規(guī)劃目標,即2016—2020年需治理水土流失面積248.00km2,年平均治理49.60km2/a。目前剩余的水土流失區(qū)域治理難度增大,還需保持、維護之前已取得的治理成果,總體防治任務繁重?!兑?guī)劃》要求在加強治理的同時,通過綜合監(jiān)管,預防和預警水土流失的發(fā)生,保障水土保持工程的有效實施?;谀暇┦兴帘3止芾砉ぷ鳜F(xiàn)狀及綜合需求分析,《規(guī)劃》從監(jiān)督管理、科技支撐、基礎設施與管理能力建設等方面提出了綜合監(jiān)管規(guī)劃措施,以期為南京市水土保持監(jiān)督管理工作提供規(guī)劃依據(jù)和科學指導,也為同類地區(qū)水土保持綜合監(jiān)管工作提供參考和借鑒。
南京市水土保持辦公室掛靠南京市水務局,負責組織指導全市水土保持工作,各區(qū)亦設相應部門負責各轄區(qū)內(nèi)水土保持和水土流失防治工作。南京市水土保持管理中心承擔水土保持預防監(jiān)督和監(jiān)測管理、預警預報、科學技術推廣應用以及水土保持補償費收繳等工作。已建立水土保持監(jiān)督管理的信息系統(tǒng),用于儲存建設項目管理信息,及時更新法律法規(guī)、方案審批、措施落實、檢查反饋等情況。南京市政務服務中心水務局窗口辦理水土保持方案報送業(yè)務并進行網(wǎng)上公示,水土保持方案編制已納入“多評合一”平臺,規(guī)范方案編制單位準入條件。江蘇省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站南京分站,與江蘇省水文水資源勘測局南京分局合署辦公,負責南京市水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測相關工作。已形成覆蓋全市的市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級水行政執(zhí)法網(wǎng)絡。已組建市水政監(jiān)察支隊直屬水土水資源管理監(jiān)察大隊1個,直屬其他大隊4個,區(qū)大隊7個,中隊47個,專職水土保持監(jiān)察員32名,兼職水政監(jiān)察員391名,重點加強對城市施工建設工地水土保持情況的日常巡查,重點檢查水土保持方案落實情況。
1998年12月9日南京市發(fā)布并施行《南京市水土保持辦法》(南京市人民政府令第160號),2007年11月20日修訂該辦法并于同月22日起施行;2011年9月8日《南京市人民政府關于水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃分的公告》發(fā)布;2015年11月13日再次修訂《南京市水土保持辦法》,于同年12月20日起施行。以上法規(guī)及配套文件的頒布與實施,對全市預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源、改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面工作提供了法制支撐。
現(xiàn)階段南京市水土保持監(jiān)測站網(wǎng)主要由小流域控制站、坡面徑流場組成,雨量等基礎觀測資料由南京市水文局提供。南京市水土保持地理信息系統(tǒng)將水土流失面積和流失量、土地利用情況等定位到全市334個小流域,實現(xiàn)以小流域為基本監(jiān)測單元的水土流失監(jiān)測,初步建立起水土流失綜合治理“圖斑”精細化管理。目前已完成2000年、2010年、2015年3次水土流失定量監(jiān)測,根據(jù)專家實地踏勘比較分析,系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)科學可靠,基本滿足南京市全市水土流失調(diào)查和水土保持工作需求。
市水務局近年以全面開展水土保持監(jiān)督管理能力建設為契機,加強了對全市水土保持的監(jiān)督管理工作,各區(qū)水行政執(zhí)法隊伍認真履行職責,水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作不斷地深入開展;生產(chǎn)建設活動中的水土流失防治工作得到重視,嚴格實施了水土保持方案審批制度。水土保持宣傳工作全方位開展,攝制完成《承擔水土保持職責共建生態(tài)綠色南京》水土保持宣傳片,編印了《水土保持法律法規(guī)選編》、《南京市生產(chǎn)建設項目水土保持方案編報指南》和《保護水土資源建設綠色南京》宣傳冊,積極促進生產(chǎn)建設單位、生產(chǎn)企業(yè)和廣大人民群眾了解和參與水土保持工作。據(jù)統(tǒng)計,2011—2015年,全市依法對157個生產(chǎn)開發(fā)建設項目水土保持方案進行了行政審批,其中市級審批49件,區(qū)級審批108件。對審批的水土保持方案要求落實同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”制度,項目開工即跟蹤進行監(jiān)督檢查,嚴格控制新增人為水土流失。
南京市水土保持規(guī)劃在劃定市級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)以及水土流失易發(fā)區(qū)的基礎上,制定水土保持預防、治理措施。水土保持成果維護和各項治理措施的實施情況直接影響水土保持規(guī)劃目標的實現(xiàn),必須予以監(jiān)管以保障其有效落實,正常發(fā)揮功效。2015年修訂的《南京市水土保持辦法》第十二條規(guī)定“基礎設施建設、土地開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等方面的規(guī)劃,在實施過程中可能造成水土流失的,規(guī)劃組織編制機關應當在規(guī)劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施,在規(guī)劃報批時附具同級水行政主管部門的意見?!睘樨瀼芈鋵嵲摋l法規(guī),也需對相關規(guī)劃中編制和落實水土流失預防和治理措施情況進行監(jiān)管。
隨著人口密度的逐年增長以及社會經(jīng)濟發(fā)展的需求,南京市建設用地總面積持續(xù)增加。而南京城區(qū)土壤抗蝕性較弱,近幾年較快的城市擴張及較大的土地利用變化對水土侵蝕產(chǎn)生了很大的影響。房地產(chǎn)開發(fā)、旅游開發(fā)、各類經(jīng)濟和科技開發(fā)區(qū)建設等開發(fā)建設繁多。開發(fā)建設項目及其活動具有點多面廣、土地擾動程度高、水土流失強度大且呈動態(tài)變化等特點,防治措施不到位等原因,產(chǎn)生新的水土流失因素增多,進一步加劇了水土流失。加之城市地上開發(fā)空間所限,越來越多的建設延伸至地下,對土地擾動劇烈,伴隨有大量的開挖土方及泥漿,但挖方綜合利用量少,棄土量大,泥漿處置也多簡易。南京市渣土場容量時常告急,工程棄土地點難落實,相關防護缺失,均為水土流失埋下巨大隱患。南京市水土保持地理信息系統(tǒng)2015年監(jiān)測成果顯示,目前南京市水土流失發(fā)生的首要用地類型已由農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地。也有研究表明今年全國新增的水土流失大多來自日益增多的生產(chǎn)建設項目,并具有動態(tài)變化的特點,以人力檢查為主的監(jiān)管手段已無法滿足及時獲取擾動信息并進行分析治理的監(jiān)管需要。因此,需要改變工作思路,在生產(chǎn)建設項目水土流失監(jiān)測及水土保持執(zhí)法方面提升監(jiān)管能力,對控制人為水土流失具有至關重要的作用。
《規(guī)劃》主要從規(guī)劃、預防、治理和監(jiān)測四方面提出了具體措施。
(1)規(guī)劃。監(jiān)督管理水土保持規(guī)劃編制和實施情況,進一步完善水土流失動態(tài)監(jiān)測和公告制度、水土流失重點防治區(qū)有關政府目標責任制和考核獎懲制度;建立并推進基礎設施建設、土地開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等規(guī)劃報批時附具同級水行政主管部門水土保持方案意見制度。
(2)預防。監(jiān)控水土保持法律限制或者禁止行為;制定村規(guī)民約,保護水土保持設施,加強生態(tài)環(huán)境建設;加強生產(chǎn)建設活動中水土流失防治工作的監(jiān)督管理及水土保持方案實施的跟蹤檢查,規(guī)范水土保持行政審批服務工作;建立部門間水土保持信息通報、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制。
(3)治理。監(jiān)控工程實施進度、質(zhì)量、防治效果及水土保持設施管理養(yǎng)護、水土保持補償費繳納和水土保持資金使用情況;鼓勵社會力量對水土流失防治的投資、捐贈和志愿服務等行為;建立并完善水土保持重點工程建設與管理、水土保持重點工程后評價等制度。
(4)監(jiān)測。監(jiān)控水土保持監(jiān)測經(jīng)費落實及監(jiān)測結果上報情況;發(fā)展生產(chǎn)建設項目水土流失的天地一體化動態(tài)監(jiān)控;建立并完善水土流失動態(tài)監(jiān)測公告制度、生產(chǎn)建設項目水土流失監(jiān)測監(jiān)督和評判制度。
3.2.1 基礎研究與技術研發(fā)
總結具有地方特色的生態(tài)清潔小流域建設、管理模式和技術;依托有關科研單位及院校,開展采礦跡地、宕口等區(qū)域植被恢復機制基礎研究;開展以提升水源涵養(yǎng)、水質(zhì)維護功能為主的植被恢復和群落結構優(yōu)化配置技術;研究并應用生產(chǎn)建設項目水土流失高效防治與動態(tài)監(jiān)測優(yōu)化技術等。技術推廣與示范。通過水土保持生態(tài)文明示范區(qū)、監(jiān)管示范區(qū)、治理示范工程等,逐步形成示范網(wǎng)絡,推廣生態(tài)清潔小流域建設、水源地農(nóng)業(yè)面源污染防控等實用先進技術。
3.2.2 科普教育及技術標準體系建設
建設水土保持教育基地,通過多手段、多途徑進行面向?qū)W校、企業(yè)及社會公眾的水土保持宣傳。制定和推廣生態(tài)清潔小流域技術標準,健全水土保持設計、建設、質(zhì)量評估、監(jiān)測和運行管理等地方標準體系。
3.3.1 監(jiān)督管理能力建設
保障水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員和設備配置,開展定期培訓與考核,提高執(zhí)法人員法律素質(zhì)和執(zhí)法能力,逐步配備完善各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍。工作思路上,要從強化事中事后監(jiān)管向事前預防與事中事后監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變,從懲戒違法為主向懲戒違法同指引預測教育并重轉(zhuǎn)變,從對建設單位進行監(jiān)督執(zhí)法為主向?qū)ㄔO單位和下級政府及相關職能部門進行監(jiān)督執(zhí)法并重轉(zhuǎn)變。工作方式上,充分利用無人機航拍等現(xiàn)代化技術,高效智能地獲取水土保持監(jiān)測需求的空間遙感信息,從而提高監(jiān)督執(zhí)法效率,實現(xiàn)水土流失綜合防治、生產(chǎn)建設項目水土保持的即時監(jiān)控,落實信息化、網(wǎng)絡化管理,形成有效的管控體系。建立和完善水土保持違法行為投訴舉報及糾紛調(diào)處制度和生產(chǎn)建設項目水土保持信用記錄制度,將生產(chǎn)建設單位、水土保持設計單位、施工單位和監(jiān)測單位水土保持違法行為納入本市企業(yè)信用信息系統(tǒng)。
3.3.2 信息化能力建設
統(tǒng)籌現(xiàn)有水土保持基礎信息資源,以全市水土保持信息管理系統(tǒng)為核心,運用遙感技術構建應用體系,主要包括動態(tài)監(jiān)測、綜合治理、監(jiān)督管理、數(shù)據(jù)發(fā)布等4個系統(tǒng),建成互聯(lián)互通、資源共享的全市水土保持信息平臺,實現(xiàn)治理項目的申報、下達、立項、實施和展示等工作的信息化管理。優(yōu)化升級南京市水土保持地理信息系統(tǒng),全面推動重點工程項目有關資料入庫,開展以小流域為單元的水土保持綜合治理圖斑化、精細化管理。加強網(wǎng)絡和移動終端等新媒體宣傳平臺建設,強化水土保持日常業(yè)務通知公告,向社會公眾更高效、更便捷地提供水土保持各項信息和技術檢索、查詢、下載等服務。
水土保持綜合監(jiān)管是落實“預防為主、保護優(yōu)先”方針的重要手段之一,與水土流失治理工作雙管齊下,形成重要的預防屏障,成為治理的輔助之手。響應水土保持工作新形勢,通過綜合監(jiān)管規(guī)劃,改變工作思路,創(chuàng)新工作方式,推動技術改革,與現(xiàn)代化接軌,全面提升監(jiān)管能力,更好地為實際工作服務,保持南京市水土流失防治的良好勢頭,為實現(xiàn)2020年初步建成與南京市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合監(jiān)督管理體系目標和維護已取得的治理成果做出貢獻。