(南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，北京 100038)

水利風景區(qū)建設(shè)，其基本目的在于水生態(tài)保護、水設(shè)施維護、水景觀提升和水文化傳承，具有改善人居環(huán)境、提升區(qū)域形象、提高經(jīng)濟效益輻射力等廣泛外部效益，所以，水利風景區(qū)既可提供公益性水利產(chǎn)品，又能提供營利性私人產(chǎn)品，這決定了風景區(qū)在建設(shè)和運營上需要兼有2方面特點。長期以來，很多人對水利風景區(qū)經(jīng)營性與公益性不加區(qū)分，“等、靠、要”思想嚴重，希望上級能夠撥款進行專項管。而風景區(qū)工作一般在水利中心工作之外，業(yè)務(wù)大多由其他業(yè)務(wù)捎帶完成，在很多地方，工作經(jīng)費與人員經(jīng)費沒有保障，人員積極性不高。這些因素，制約了水利景區(qū)的健康發(fā)展。

水利部在《關(guān)于進一步做好水利風景區(qū)工作的若干意見》(水綜合[2013]455號)中提出，要創(chuàng)新投融資模式，進一步引入市場機制，拓寬資金渠道，鼓勵、引導社會資本參與水利風景區(qū)建設(shè)。

1 PPP模式及其優(yōu)勢

PPP模式即公私合營模式，政府與社會資本建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，既可減輕政府財政負擔，又可降低社會資本投資風險。PPP模式可以化解水利風景區(qū)項目建設(shè)的3個關(guān)鍵問題：?開發(fā)管理體制問題；?開發(fā)主體與政府、周邊居民關(guān)系協(xié)調(diào)問題；?融資問題。因此，PPP模式是破解難題、實現(xiàn)共贏、加快水利風景區(qū)項目開發(fā)的實用手段之一。

1.1 有利于處理政府與開發(fā)主體的關(guān)系

如果不理順政府與項目開發(fā)主體之間的關(guān)系體制，雙方合作將產(chǎn)生矛盾和沖突，影響項目開發(fā)和運作，甚至影響品牌形象。PPP模式的協(xié)調(diào)合作機制下，政府與社會資本合作方能夠充分協(xié)商，共同規(guī)劃，真正成為利益共享、風險分擔的合作伙伴關(guān)系。

1.2 有利于處理建設(shè)開發(fā)主體與周邊的關(guān)系

項目開發(fā)會在一定程度上影響周邊老百姓生活，因此，政府和社會資本合作方在簽訂合同之前有必要充分考慮周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)方的利益，預(yù)估和處理風景區(qū)周圍可能出現(xiàn)的負面情況，確保風景區(qū)開發(fā)工作順利有序開展。

1.3 有利于緩解融資難

水利風景區(qū)建設(shè)項目投資規(guī)模大、回收周期長、融資渠道狹窄、投資風險大。融資已成為制約發(fā)展的主要瓶頸。應(yīng)用PPP模式，創(chuàng)新投融資機制，引入社會資本投資，可以緩解當前政府建設(shè)資金的不足。另一方面，政府對PPP模式和社會資本合作的支持，可以增強社會資本信心。

1.4 有利于發(fā)揮社會合作方的專業(yè)優(yōu)勢

社會資本合作，能夠利用其專業(yè)經(jīng)驗和理念，通過專業(yè)人員和專業(yè)管理，規(guī)劃、建設(shè)、整合、包裝整個景區(qū)，并加以運營和推廣，使其更好更快適應(yīng)市場需求，真正體現(xiàn)“讓市場在資源配置中起決定性作用”的理念，動員市場資金，讓市場的專業(yè)人士、技術(shù)、概念和管理層生存和使用。

2 水利風景區(qū)開發(fā)內(nèi)容

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施

結(jié)合江河湖庫水系連通、中小河流治理、水資源保護、水土保持、河湖生態(tài)修復(fù)、灌區(qū)改造等水利工程建設(shè)，考慮景區(qū)內(nèi)的道路、游步道、停車場、道路標識標牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設(shè)施建設(shè)，以及游客綜合服務(wù)中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務(wù)和輔助設(shè)施建設(shè)，完善接待功能，提升景區(qū)旅游服務(wù)水平，營造一個良好的休閑旅游環(huán)境，提升旅游綜合效益。

2.2 游覽設(shè)施

要瞄準城市近郊休閑的親子游家庭、自駕車旅游、露營地休閑愛好者、重視生活品質(zhì)的中高收入家庭、重視內(nèi)心感受的度假游客等不同客群的需求，結(jié)合所在地區(qū)地脈、文脈，整合當?shù)刈匀痪坝^、生物資源、民族文化資源，深挖發(fā)展?jié)摿偷胤教厣?，尋找因地制宜的開發(fā)模式。以觀光體驗旅游為主的水利風景區(qū)，可依托水利資源的秀、奇、特和工程本身展現(xiàn)出的科技性特征及壯觀特點，突出“臨水而觀”、“親水而玩”的旅游體驗，并結(jié)合周圍自然風光、民族風情、地域文化等多種資源進行開發(fā)。以休閑度假旅游為主的水利風景區(qū)，可依托區(qū)域內(nèi)青山巍峨壯觀、綠水碧波蕩漾、環(huán)境幽靜舒適等自然條件，突出“近水而閑”、“濱水而居”的創(chuàng)意理念，滿足人們回歸自然的心理需求。以水利生態(tài)旅游為主的水利風景區(qū)，可突出探險、科普、科考等活動，滿足游客進行“欣賞與享受自然、了解與認識自然、保護與發(fā)展自然”生態(tài)游的目的。

3 PPP運作方式及流程

3.1 運作方式

根據(jù)水利風景區(qū)的不同規(guī)劃特點和建設(shè)內(nèi)容，可以設(shè)計不同的PPP模式，如BOT(建設(shè)—運營—移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓—運營—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—運營)等模式或其組合模式。PPP模式下，項目的規(guī)劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營及維護等工作可以部分或全部交由社會資本合作方負責。對于社會資本的回報機制應(yīng)當明確提出，一般可運用使用者付費、政府付費或兩者結(jié)合的方式。政府的支出責任應(yīng)納入財政預(yù)算。

3.2 運作流程

3.2.1 進入開發(fā)計劃

PPP項目可由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，并納入省級財政部門或省級財政設(shè)立的PPP中心制定的PPP項目年度開發(fā)計劃。

3.2.2 編制實施方案

項目實施方案由項目實施機構(gòu)組織編制。按財政部規(guī)定，項目實施機構(gòu)應(yīng)由政府或其指定的職能部門、事業(yè)單位承擔，融資平臺公司不可作為項目實施機構(gòu)。方案內(nèi)容一般包括：項目概況、風險分配框架、項目運作模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管框架、采購方式選擇等。項目實施方案是PPP融資的基礎(chǔ)性文件，也是授信評審參考的最主要文件之一。項目實施機構(gòu)報本級政府審批項目實施方案，政府審批通過后，可以發(fā)起社會資本釆購。

3.2.3 通過評估論證

地方省級財政部門(或PPP中心)會同行業(yè)主管部門，對項目開展物有所值(所有項目均需要)以及財政承受能力評估論證(涉及政府付費的需要)，通過評估驗證的，可以開展后續(xù)工作。

3.2.4 釆購社會資本

按照政府采購相關(guān)程序辦法，在省級媒體上公開發(fā)布資格預(yù)審文件，社會資本提交響應(yīng)文件(銀行可以配合出具貸款承諾函)，通過評估、談判、磋商等相應(yīng)政府采購程序確定社會資本(釆購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源釆購)。項目實施機構(gòu)與社會資本簽署談判備忘錄，對釆購結(jié)果和PPP合同進行媒體公示。公示無異議的，在政府批準后，由項目實施機構(gòu)和社會資本簽署PPP項目合同。PPP合同是PPP融資的基礎(chǔ)性文件，也是授信評審參考的最主要文件之一。

政府釆購確定的社會資本單獨或者政府共同組建項目公司開展后續(xù)工作。

3.2.5 項目建設(shè)運營

項目公司負責項目融資、建設(shè)、運營。銀行提供融資的，在此環(huán)節(jié)中，進行貸款發(fā)放支付。在運營過程中，政府有支付義務(wù)的，政府支付部分需納入同級財政預(yù)算。

4 融資方式及資金平衡

4.1 社會資本方

政府應(yīng)指定PPP項目的實施機構(gòu)，并通過特定的政府采購方式選擇符合條件的社會資本方，與社會資本共同組建項目公司(SPV)。政府與項目公司通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，授權(quán)其進行本地區(qū)的水利風景區(qū)建設(shè)。在PPP項目合同中，應(yīng)約定項目公司的股權(quán)比例，各方應(yīng)根據(jù)項目開發(fā)進度和實際需要，及時、足額繳納股權(quán)出資額。

4.2 融資方式

可采用3種融資方式：?政府成立引導性產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會投資者，該基金全部用于水利風景區(qū)項目建設(shè)，其資金在政府采購中確定的托管銀行封閉運行，通過三方成立的合伙企業(yè)將資金劃撥到項目公司，經(jīng)政府授權(quán)，由項目公司統(tǒng)一管理，對接項目開發(fā)；?采用項目公司社會資本方股東借款、金融機構(gòu)貸款等方式籌措項目建設(shè)資金；?采用無追索項目融資方式，即項目公司以自身擁有的資產(chǎn)或權(quán)益作為融資，項目公司各股東方僅以資本金為限承擔相應(yīng)的責任或風險。

4.3 盈利模式

4.3.1 一般采用“可行性缺口補助”的回報機制

可行性缺口補助納入政府一般公共預(yù)算支出計劃。經(jīng)營收入包括但不僅限于門票收入、配套設(shè)施出租收入、停車位收費以及其他收入等。

4.3.2 也可進行“肥瘦搭配”，項目設(shè)計時增補盈利性資源開發(fā)權(quán)

例如：在項目設(shè)計時，可考慮搭配少量鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開發(fā)權(quán)等，通過盈利性項目捆綁，增加收益來源；還可考慮開發(fā)一些副產(chǎn)品等；另外，也可考慮景點或產(chǎn)品冠名等方式設(shè)置增收項目。

4.3.3 可將項目進行適當分割

可考慮只對風景區(qū)開發(fā)的其中部分經(jīng)營性工程采取PPP模式，對公益性部分仍采用政府投入方式，進一步減輕社會資本對該項目的一次性建設(shè)投入。

4.3.4 設(shè)置獎補政策

政府也可以在項目運營方案中設(shè)置一定的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水保環(huán)保、旅游等獎補政策，對達到既定目標的項目公司實施獎勵。

5 建 議

如何有效促成水利風景區(qū)PPP項目有效實施，不僅要按照《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)有關(guān)規(guī)定，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門，開展物有所值評價和財政承受能力論證工作，而且要考慮“肥瘦搭配”，將經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目打包，使之成為一體化項目，由經(jīng)營性項目的收入平衡非經(jīng)營性項目的支出，使一體化項目具有償付能力。只有這樣才能確保PPP項目成功實施。