(中國人民武裝警察部隊(duì) 水電第一總隊(duì), 廣西 南寧 530028)

1 現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 我國跨境河流分布

我國是世界上國際河流最多的國家之一，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國國際河流主要有42條，其中比較大的有15條，大部分發(fā)源于我國，跨境河流有9條，邊界河流有6條?？缇澈恿髦饕植荚谖覈奈鞅奔拔髂系貐^(qū)，邊界河流主要分布在東北地區(qū)[1-2]。

1.2 開發(fā)利用現(xiàn)狀

近年來，為了緩解水資源短缺狀況和滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長(zhǎng)的水資源需求，我國對(duì)水資源蘊(yùn)含量較豐富的跨境河流進(jìn)行了適度開發(fā)，但與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，整體開發(fā)程度還比較低，且由于各地區(qū)自然地理環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，導(dǎo)致地區(qū)間開發(fā)利用差異比較明顯。例如，西南地區(qū)是我國跨境河流最集中、跨境淡水資源最富集的地區(qū)，但也是水資源開發(fā)最少、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展低和貧困人口最集中的地區(qū)。這部分跨境河流的開發(fā)利用，將影響整個(gè)西部的發(fā)展。因此，積極推動(dòng)跨境河流水資源的開發(fā)利用，加快對(duì)跨境水資源的開發(fā)步伐，既符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)全面小康社會(huì)的要求[3]。

1.3 面臨的主要問題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源需求增多，淡水資源正在成為一種具有戰(zhàn)略性的稀缺資源?？缇乘Y源的公平分配、合理利用、協(xié)調(diào)管理等問題日益成為一個(gè)與國家安全和地區(qū)穩(wěn)定密切相關(guān)的敏感問題[4]。目前，我國跨境河流面臨的主要問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)對(duì)我國跨境河流水資源整體情況認(rèn)識(shí)和研究不足，缺乏可持續(xù)開發(fā)利用整體規(guī)劃。例如，對(duì)瀾滄江-湄公河的流域面積、出境水量等，不同部門有不同的數(shù)據(jù)，這就導(dǎo)致對(duì)跨境河流資源環(huán)境摸底不清，尤其是對(duì)關(guān)鍵性的戰(zhàn)略資源信息資料的缺失，難以為開發(fā)利用提供有效的輔助決策支持。同時(shí)，未將整個(gè)水系區(qū)域作為不可分割的整體進(jìn)行統(tǒng)一權(quán)衡，流域水資源整體開發(fā)規(guī)劃滯后，制約了資源的綜合利用和流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)缺乏完善的跨境河流開發(fā)利用法律體系及健全的跨境河流管理機(jī)構(gòu)。除了現(xiàn)有的國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)外，我國有關(guān)跨境河流的雙邊或多邊條約還比較少，所以在跨境河流的水資源利用分配和利益沖突的協(xié)調(diào)解決中，缺乏對(duì)各相關(guān)國的權(quán)利義務(wù)的制度性規(guī)定，這既不利于沖突的協(xié)調(diào)和解決，也不利于流域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

(3)溝通合作不暢通，缺乏應(yīng)對(duì)跨境河流爭(zhēng)端的應(yīng)急和爭(zhēng)議解決機(jī)制。目前，在許多跨境河流流域所開展的合作，以單項(xiàng)的和雙邊的合作居多，而從綜合開發(fā)利用、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的整體合作很少，溝通合作的力度、深度不夠。另外，由于各國的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平有所差距，利用國際河流水資源的能力也不同，加上溝通合作不暢通，從而導(dǎo)致因國際河流水資源利用、分配不均引發(fā)沖突。面臨諸如此類的沖突與爭(zhēng)端，目前還缺乏一套比較完備的應(yīng)對(duì)跨境河流爭(zhēng)端的應(yīng)急和爭(zhēng)議解決機(jī)制[5]。

2 開發(fā)利用跨境河流重大戰(zhàn)略的意義

隨著“一帶一路”倡儀的實(shí)施與推進(jìn)，跨境河流開發(fā)利用對(duì)維護(hù)國家主權(quán)、促進(jìn)流域地區(qū)安全穩(wěn)定、保障國家能源儲(chǔ)備、促進(jìn)邊疆地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展等具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.1 助推“一帶一路”倡儀實(shí)施

(1)“一帶一路”重大倡儀的啟動(dòng)和推進(jìn)，為跨境河流水資源的開發(fā)利用提供了難得的歷史機(jī)遇。目前，與流域國共建“一帶一路”已上升為我國新時(shí)期的對(duì)外開放戰(zhàn)略，“一帶一路”促進(jìn)流域合作項(xiàng)目開展廣泛實(shí)施，有利于我國跨境河流的綜合開發(fā)和與流域國家地緣合作的快速拓展?！耙粠б宦贰背珒x實(shí)施，有利于促進(jìn)溝通磋商解決跨境開發(fā)過程中的各種矛盾問題，有利于充分發(fā)揮多邊雙邊、區(qū)域合作磋商機(jī)制和平臺(tái)的作用。

(2)利用我國在水資源利用技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，借助“一帶一路”建設(shè)，有利于向流域國家輸出我們的節(jié)水技術(shù)和水資源產(chǎn)能，幫助流域國升級(jí)改造水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以此為突破口，可逐步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、跨境經(jīng)濟(jì)合作、水資源產(chǎn)能合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作等，持續(xù)開發(fā)并互利共享豐富的跨境資源和廣闊的市場(chǎng)，以著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作為契合點(diǎn)，促進(jìn)人文交流與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，最終謀求流域國的共同發(fā)展、共同繁榮，助推“一帶一路”建設(shè)。

2.2 助推國家能源戰(zhàn)略

我國跨境河流出境水量多、入境和過境水量少。因此，通過積極開發(fā)跨境河流資源，一是可向缺水地區(qū)進(jìn)行內(nèi)調(diào)使用，解決我國缺水地區(qū)的用水危機(jī)；二是在特殊時(shí)期，可以減少對(duì)石油的依賴，解除我國的經(jīng)濟(jì)能源問題，可為我國的發(fā)展提供強(qiáng)有力的能源儲(chǔ)備；三是隨著“一帶一路”倡儀推進(jìn)流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，有利于拓展我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，助推國家能源戰(zhàn)略走出去[6]。

2.3 助推西部穩(wěn)定發(fā)展

在西部大開發(fā)的背景下，積極開發(fā)跨境水資源，不僅能促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還對(duì)維護(hù)西部地區(qū)的安全穩(wěn)定有著重要作用。對(duì)國內(nèi)而言，通過開發(fā)跨境水能資源，一是可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，使西部人民富裕起來；二是可以進(jìn)一步促進(jìn)發(fā)揮西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，在對(duì)水能開發(fā)的同時(shí)，引用庫水發(fā)展農(nóng)牧業(yè)，有利于西藏地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展；三是能促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，“一帶一路”倡儀的提出，契合邊疆國家的共同需求，為流域國家優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、開放發(fā)展開啟了新的機(jī)遇之窗，在此機(jī)遇下，開發(fā)跨境水資源，有利于穩(wěn)定邊疆外部環(huán)境。

2.4 促進(jìn)流域執(zhí)法安全合作

良好的安全環(huán)境是穩(wěn)步推進(jìn)“一帶一路”倡儀合作的基礎(chǔ)，近年來，跨境流域存在諸多非傳統(tǒng)安全問題，例如“湄公河慘案”等跨境犯罪活動(dòng)。非傳統(tǒng)安全問題的跨國性、動(dòng)態(tài)性以及行為體的非政府性，使得單個(gè)國家難以應(yīng)對(duì)，這就要求流域國必須聯(lián)手解決安全問題。通過推進(jìn)流域執(zhí)法安全合作，有利于清除流域合作的非傳統(tǒng)安全障礙，例如中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制自建立后，在聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用，有效維護(hù)了湄公河流域安全與穩(wěn)定。面對(duì)跨境河流復(fù)雜的安全形勢(shì)，各國需進(jìn)一步深化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制合作，擴(kuò)大合作范圍，以推動(dòng)河流流域執(zhí)法安全合作向綜合執(zhí)法合作升級(jí)轉(zhuǎn)型。

3 新形勢(shì)下跨境河流開發(fā)策略

3.1 依據(jù)國際水法主動(dòng)作為開發(fā)水資源

以公平合理利用原則為核心的國際水法，是協(xié)調(diào)與解決跨境河流水資源利用分歧與矛盾的主要方法，在一定程度上有助于避免和解決跨境水資源利用沖突。但跨境河流的水資源問題十分復(fù)雜，現(xiàn)有的國際水法并不能解決所有的跨境河流沖突問題，它僅僅是為流域國家提供了進(jìn)行談判與合作的基本出發(fā)點(diǎn)。因此，在新形勢(shì)下，我國應(yīng)著眼國際水法的發(fā)展趨勢(shì)，以“合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源，充分發(fā)揮水資源綜合效益”為總目標(biāo)，堅(jiān)持國際水法的基本原則，積極主動(dòng)開發(fā)跨境河流水資源。

(1)堅(jiān)持公平合理利用原則。公平合理利用原則是國際水法的核心原則。堅(jiān)持該原則的目的在于推動(dòng)跨境水資源的公平利用，特別是因我國的國際河流大多位于流域的上游，堅(jiān)持這一基本原則有利于維護(hù)我國的水資源開發(fā)利用權(quán)利。

(2)堅(jiān)持不造成重大危害原則。無害利用是區(qū)域走向可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，又是維護(hù)水資源實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用的關(guān)鍵，堅(jiān)持這一原則有利于約束流域內(nèi)用水行為，從而維護(hù)河流的良好狀態(tài)，并推動(dòng)流域的和平與安定。

(3)堅(jiān)持基礎(chǔ)信息資料共享原則。基礎(chǔ)信息資料的共享既是實(shí)現(xiàn)公平合理利用的前提條件，也是區(qū)域間進(jìn)行協(xié)商與合作的基礎(chǔ)。一是要繼續(xù)推動(dòng)開展信息提供、聯(lián)合調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的合作，同時(shí)，還應(yīng)在水利工程建設(shè)、水力資源聯(lián)合開發(fā)、水資源治理等關(guān)鍵領(lǐng)域中展開深度合作；二是與周邊國家在中央、地方和學(xué)術(shù)團(tuán)體等多層面展開信息交換合作，共享跨境水資源信息資料。

(4)堅(jiān)持保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)原則。目前我國對(duì)跨境河流的開發(fā)和利用還處于初級(jí)階段，主要側(cè)重于電站建設(shè)、航運(yùn)、漁業(yè)等河流傳統(tǒng)功能方面的開發(fā)和利用，對(duì)流域水污染的治理和環(huán)境的保護(hù)力度還不夠。因此，在開發(fā)水資源過程中應(yīng)注重保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

3.2 抓住發(fā)展機(jī)遇，合理開發(fā)水資源

由于我國在跨境河流的水能開發(fā)上起步較晚，進(jìn)展較慢，造成了目前大規(guī)模開發(fā)處于較為被動(dòng)的局面。隨著“一帶一路”倡儀的實(shí)施和推進(jìn)，圍繞跨境河流的各種區(qū)域合作活動(dòng)不斷展開，特別是周邊一些發(fā)展我國家在能源、水電開發(fā)資金和技術(shù)等方面的需求越來越大，我國跨境河流開發(fā)迎來了良好的發(fā)展機(jī)遇。因此，應(yīng)抓住這個(gè)重要機(jī)遇期，積極推進(jìn)跨境水資源的開發(fā)利用。

同時(shí)，還要加大對(duì)國際水法發(fā)展趨勢(shì)的研究和跟蹤，特別要重視我國跨境河流資源開發(fā)可能產(chǎn)生的一系列問題，并及時(shí)研究各種開發(fā)模式下可能面臨的國際風(fēng)險(xiǎn)，盡早形成合理開發(fā)跨境河流水資源的整體思路以及總領(lǐng)全局的國家戰(zhàn)略。從我國沿邊開發(fā)開放的格局與區(qū)域背景來看，應(yīng)將西南的跨境河流地區(qū)列為優(yōu)先合作開發(fā)利用的區(qū)域，其次為西北的跨境河流及南部跨境河流，在具體的開發(fā)計(jì)劃中，還需從區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)一步確定開發(fā)時(shí)序、規(guī)模與重點(diǎn)等。

3.3 建立全流域整體規(guī)劃開發(fā)模式

跨境河流水資源的開發(fā)與利用，需要進(jìn)行國際間的交流與合作。利用我國的技術(shù)、資本、地緣和綜合實(shí)力優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合周邊國家共同開發(fā)跨境河流，使流域國共享水資源所帶來的發(fā)展與繁榮[12]。同時(shí)，跨境河流還面臨著可持續(xù)開發(fā)利用的問題，若開發(fā)不合理就可能帶來生態(tài)危機(jī)。目前我國正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型時(shí)期，從實(shí)現(xiàn)跨境河流水資源的全面可持續(xù)開發(fā)利用考慮，主要可以從以下兩方面著手。

(1)樹立全流域整體規(guī)劃發(fā)展的理念，促使各流域國實(shí)現(xiàn)共贏共榮。通過加強(qiáng)與各流域國間的信任與溝通，客觀地對(duì)問題進(jìn)行聯(lián)合研究、分析和協(xié)商，積極尋求共同的觀點(diǎn)與可合作領(lǐng)域，充分挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展或資源稟賦不同所帶來的聯(lián)合開發(fā)潛力，促成國際河流各流域國整體開發(fā)。由于國際河流及其流域地區(qū)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，因此，在合作開發(fā)利用時(shí)，必須把它們當(dāng)成一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來對(duì)待。消除行政壁壘，以經(jīng)濟(jì)自然社會(huì)內(nèi)在規(guī)律來統(tǒng)一全流域的規(guī)劃，尤其是過去的敵對(duì)區(qū)或敏感區(qū)，更應(yīng)在尊重雙方利益的前提下統(tǒng)一規(guī)劃。所以，進(jìn)行國際河流及其流域區(qū)的合作開發(fā)時(shí)，必須合理制定出全流域的開發(fā)利用規(guī)劃[7]。

(2)與流域國建立聯(lián)合管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨境水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。通過與流域國簽訂協(xié)議，認(rèn)可并實(shí)施流域整體開發(fā)規(guī)劃方案，來滿足各沿岸國的水需求，并進(jìn)行全局水資源的合理分配。方案應(yīng)從流域的整體出發(fā)，在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)保護(hù)，在利用中實(shí)現(xiàn)保護(hù)，以促進(jìn)全流域的可持續(xù)發(fā)展。流域整體規(guī)劃分配綜合體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，有利于滿足各流域國的需要和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)全流域水資源最佳開發(fā)利用[8]。

3.4 健全危機(jī)管理機(jī)制，妥善解決國際爭(zhēng)端

目前，我國沒有與毗鄰的流域國建立相應(yīng)的跨境河流開發(fā)或管理機(jī)構(gòu)，這種狀況不利于跨境水資源糾紛的解決，也不利于維護(hù)我國利益。因此，應(yīng)健全危機(jī)管理機(jī)制，以妥善解決跨境河流國際爭(zhēng)端問題。

(1)堅(jiān)持“預(yù)防為主、積極主動(dòng)作為”的基本原則。針對(duì)跨境河流沖突，一是采取預(yù)防措施，盡量避免損害和糾紛；二是如果損害不可避免，則積極主動(dòng)作為，盡量減少損失或避免損失的擴(kuò)大。如通過與流域國家之間的談判達(dá)成協(xié)議來解決，南非地區(qū)長(zhǎng)期以來的水爭(zhēng)端就是通過1995年南非曼德拉政府與12個(gè)國家簽署水資源合作協(xié)議得以解決。

(2)構(gòu)建跨境河流磋商機(jī)制。從目前來看，針對(duì)跨境河流沖突問題還沒有建立正式的磋商機(jī)制或機(jī)構(gòu)。因此，我國應(yīng)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的作用，積極推動(dòng)與各國建立一系列針對(duì)資源共享、紛爭(zhēng)解決的雙邊或多邊磋商合作機(jī)制，以推動(dòng)構(gòu)建和諧的發(fā)展環(huán)境。

(3)突出爭(zhēng)端解決機(jī)制的重點(diǎn)。針對(duì)我國西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱及缺水的特點(diǎn)，跨境河流的開發(fā)利用戰(zhàn)略必須突出節(jié)水與自然環(huán)境的保護(hù)；針對(duì)我國西南地區(qū)的跨境河流，例如瀾滄江-湄公河，要重點(diǎn)關(guān)注大型水利工程如大壩建設(shè)可能產(chǎn)生的一系列復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境影響。

4 結(jié) 語

新形勢(shì)下跨境河流問題日益凸顯，呈復(fù)雜化、多樣化的趨勢(shì)，對(duì)跨境河流問題的處理和決策需要綜合多方面的因素，進(jìn)行全盤考慮。隨著我國綜合國力的提升，國際影響力不斷增強(qiáng)，全面建設(shè)小康進(jìn)入關(guān)鍵性階段，加快推進(jìn)跨境河流開發(fā)利用，有利于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí)，作為一個(gè)在聯(lián)合國事務(wù)中發(fā)揮重要作用的國家，依據(jù)國際水法的基本原則，對(duì)跨境河流水資源進(jìn)行合理可持續(xù)的開發(fā)利用，有利于維護(hù)國際及地區(qū)間的穩(wěn)定與繁榮，面對(duì)開發(fā)過程中遇到的瓶頸問題，更應(yīng)以一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的姿態(tài)，積極主動(dòng)作為，通過加強(qiáng)與流域國之間的溝通與合作，有效解決跨境河流爭(zhēng)端問題，使其成為流域國家間廣泛合作的紐帶。