胡 平

(中國水電工程顧問集團(tuán)有限公司，北京100101)

0 引 言

我國能源消費以煤為主，大量的燃煤發(fā)電使我國面臨很大的環(huán)境壓力，加快開發(fā)利用水能等可再生能源，是我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，到2015年底，全國水電總裝機(jī)容量達(dá)到31 937萬kW，涉及約兩千多萬移民。移民安置妥當(dāng)與否，對工程建設(shè)和社會穩(wěn)定影響巨大。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，移民補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，移民政策也在不斷完善，移民安置條件越來越好，在各方的共同努力下，大部分移民已得到了妥善的安置，但移民難度卻越來越大，一些矛盾也逐步凸顯。

水電開發(fā)過程中出現(xiàn)的移民群體性事件，從社會層面上看，水電移民也是社會組成中的一員，各種交織的矛盾與當(dāng)下的社會背景息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展問題、城鄉(xiāng)差別問題、扶貧問題、失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化安置后的就業(yè)問題和社會保障問題等，都在移民搬遷的擾動下，充分展現(xiàn)了出來。但這種極端的利益表達(dá)方式無疑危害了社會秩序，在這樣的條件下，移民作為同一個利益群體，極易形成統(tǒng)一的群體認(rèn)同，加之一部分人為了獲得更大的個人利益而走極端，會導(dǎo)致事態(tài)快速擴(kuò)大化。如何協(xié)調(diào)各方合理的利益，減少利益沖突引發(fā)的社會矛盾，降低群體極化效應(yīng)，是一個值得在水電工程建設(shè)移民工作中思考探討的問題。

1 水電工程移民安置特點

由于水電工程具有公益性、戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施特性，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有重要地位。國務(wù)院專門出臺了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，對水電項目移民的補償原則、職責(zé)和管理做出了規(guī)定，明確了政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制；移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實施。項目法人負(fù)責(zé)與政府簽訂移民安置協(xié)議，將征地補償和移民安置資金支付給與其簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府，由政府兌付給移民及受影響的企業(yè)單位等利益相關(guān)者。

基于水電工程的行業(yè)政策和國家管理體制的設(shè)置，使得水電移民具有了形成獨有群體身份認(rèn)同的客觀基礎(chǔ)條件：

(1)各個利益群體界限分明。從水電建設(shè)的體制上，按社會結(jié)構(gòu)和分工，以及各組織共有的內(nèi)在規(guī)范、立場、觀念，就形成了政府機(jī)構(gòu)、建設(shè)業(yè)主、移民相關(guān)利益群體、安置接收地的政府及社區(qū)等社會群體。每個群體的立場、利益、職責(zé)和價值取向又各不相同，甚至是相互矛盾對立的。從項目建設(shè)的角度來看，工程建設(shè)起到帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，政府有推進(jìn)項目建設(shè)的主觀意愿；水電建設(shè)業(yè)主單位基本上是大型國有企業(yè)，出于企業(yè)自身發(fā)展的需求以及受業(yè)績考核的驅(qū)使，希望加快工程建設(shè)、取得投資高回報率；而作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的移民，希望能分享工程建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益，最大限度改善自己的生活。這些不同的利益訴求，形成了相對明確的群體界限。

(2)政府設(shè)置專職移民管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。由于水電移民安置復(fù)建工作量大、任務(wù)重，實施工作由各級地方政府專門設(shè)立的移民機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。移民安置采取前期補償補助與后期扶持相結(jié)合的政策，前期規(guī)劃設(shè)計按影響的情況計算補償補助費用，編制復(fù)建規(guī)劃，政府負(fù)責(zé)組織實施，安置完成后繼續(xù)20年的后期扶持貫穿全周期，移民身份永久存續(xù)。政府管理從政策制定、安置過程到后期扶持全過程管理，加之政府的宣傳導(dǎo)向、后期政策，都在不斷地強化移民的身份認(rèn)同，從體制機(jī)制上為特定群體意識形成提供了天然的外界條件。

(3)水電工程移民補償價格自成體系。水庫淹沒范圍大，補償類別多，涉及生產(chǎn)生活的方方面面，從房屋、土地、果木等到補償對象門類繁雜，且涉及地域范圍廣，政府定價覆蓋不全，不同行政區(qū)劃的價格體系也存在不平衡。為避免庫區(qū)移民受“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的心理影響，而產(chǎn)生攀比、心理失衡的問題，故水電站項目采取設(shè)計測算方式，實行“同庫同價”。諸如土地、房屋等，一個工程采用一個補償價格，而且補償費用計算的科目內(nèi)容也與政府定價和其他行業(yè)有差別，形成一套具有行業(yè)標(biāo)識的定價方式。例如，水電房屋重置價格僅為房屋本體價格，不含相關(guān)的攤銷費；安置區(qū)配套所需的生產(chǎn)生活設(shè)施、公共設(shè)施均單獨規(guī)劃建設(shè)；且整體上移民新建的住房標(biāo)準(zhǔn)均按規(guī)范要求有所提高，大部分高于原自建房屋結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施也相對齊全和完善。自成體系的價格和標(biāo)準(zhǔn)會與安置區(qū)和其他行業(yè)補償有一定差異，凸顯了移民的身份。

(4)移民安置設(shè)計規(guī)劃受客觀條件制約。移民的搬遷安置主要根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境安置容量條件，以盡量保留原有的社會關(guān)系、就近選址安置為原則。搬遷安置一般分為分散安置和集中安置，分散主要是就近后靠建房安置的移民，不脫離原有的村集體組織，換個高于水庫水位高程的適合區(qū)域重新建房。集中安置主要是對于淹沒影響人口密集的區(qū)域，結(jié)合地方城鎮(zhèn)化的發(fā)展，設(shè)計規(guī)劃大多采取集中安置點或小集鎮(zhèn)安置方式，既可節(jié)約集約土地利用，改善移民原有的居住條件，同時也提高復(fù)建的公共基礎(chǔ)設(shè)施利用率。但一般集中安置的選址需考慮地質(zhì)條件、氣候條件、環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)條件等因素的制約，還需兼顧移民意愿，安置地選擇難度較大。選定的安置點房屋按統(tǒng)一規(guī)劃的布局要求進(jìn)行建設(shè)，使得搬遷移民大都集中居住在一起。國內(nèi)有的大型水電工程的安置點規(guī)?？蛇_(dá)5 000人以上，在空間上造成了移民群體聚集的客觀環(huán)境條件。

2 社會群體和群體極化理論及其應(yīng)用

人類生活是以群體進(jìn)行的，按社會學(xué)定義的社會群體是指具有同樣的身份和某種一致感情，有共同目標(biāo)和期待的人構(gòu)成的團(tuán)體。獨特的群體特征使成員能夠明確區(qū)分群體內(nèi)成員和群體外成員，并把本群體視為一個整體，形成一致的群體意識。由于共同享有群體的意義和價值觀，群體中的人們就會產(chǎn)生一種作為群體成員的身份一致感，還具有某種目標(biāo)和對各自行為的期待;同時，當(dāng)個體處在一個大群體中，可能發(fā)生去個體化現(xiàn)象，使得自我覺察的意識和自我約束的能力都減弱，面對積極或消極的直接情景因素的反應(yīng)性增強。群體成員會強化彼此共同的態(tài)度傾向，接受其所在群體內(nèi)存在的道義，卻容易忽略倫理和道德上的其他問題[1]。

社會認(rèn)同理論的基本觀點認(rèn)為個體通過社會分類，對自己的群體產(chǎn)生認(rèn)同，并產(chǎn)生內(nèi)群體偏好和外群體偏見。個體通過努力理解并改變社會環(huán)境的一種積極行為，實現(xiàn)或維持積極的社會認(rèn)同來提高自尊，當(dāng)社會認(rèn)同受到威脅時個體會采用各種策略來提高自尊，個體過分熱衷于自己的群體，就容易引起群體間偏見和群體間沖突[2]。

根據(jù)桑斯坦的定義，群體極化指的是群體會走向極端，“參與討論的同一個群體的成員通常到最后所采取的立場，與討論前成員所持有的傾向總體相同，而且更為極端”[3]。群體極化不局限于具體國家、特定時期或者是某種文化，而是一種普遍的社會現(xiàn)象[4]。群體的極化發(fā)生時，即使最初人們并沒有感到不滿，也許根本就沒有不滿情緒被壓抑，但受倡導(dǎo)者的努力說服，這種影響帶來了日益激烈的反對意見和抗議，對許多群體成員來說最終變得偏激的意見完全是群體互動的結(jié)果。對一些人而言，討論造成了一系列以前并不存在的反對意見[3]。

基于水電移民搬遷的非自愿移民身份，在政府負(fù)責(zé)、業(yè)主出錢、移民拿錢的利益關(guān)系，以及群體上訪就會有好處的社會示范效應(yīng)刺激下，產(chǎn)生了很多的社會問題。這些問題都包含著社會心理因素，需要科學(xué)的解釋、合理的疏導(dǎo)。社會心理學(xué)關(guān)注在這種社會環(huán)境、社會關(guān)系中人的心理和行為問題。在揭示的社會現(xiàn)象中，可以嘗試通過社會科學(xué)的理論，分析影響移民安置管理工作的社會群體力量，從而使移民工作者能夠超出自己對世界的有限認(rèn)識，看到水電移民作為社會成員的群體和結(jié)構(gòu)。根據(jù)社會心理學(xué)的群體行為和群體極化概念，通過梳理形成水電移民群體認(rèn)同的客觀條件，分析群體認(rèn)同所導(dǎo)致的對一些負(fù)面情緒彼此強化的群體極化問題，剖析群體極化現(xiàn)象可能導(dǎo)致群體事件的不良后果及產(chǎn)生原因，發(fā)現(xiàn)影響水電移民安置管理的相關(guān)問題所在，在一定條件下，能發(fā)現(xiàn)并預(yù)防社會事件的發(fā)生，有助于水電移民工作者更科學(xué)地做好水電移民安置管理工作。

3 群體認(rèn)同對移民安置管理工作的影響分析

利益相關(guān)者群體本身具有一定的社會結(jié)構(gòu)特性，過分強調(diào)水電行業(yè)的特殊性是產(chǎn)生移民群體的根源，政策上的差異為群體利益之爭提供了前提，集中安置為形成大規(guī)模移民群體創(chuàng)造了條件，管理上的粗放助長了以“鬧”獲取經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)氣。具體分析如下。

(1)容易造成不同群體之間的利益沖突。在現(xiàn)有的管理體系下，從不同的群體利益來看，政府機(jī)構(gòu)看重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定， 建設(shè)業(yè)主看重的是工程投資造價控制，移民相關(guān)利益群體看重的是補償獲得的經(jīng)濟(jì)利益，安置接收地的政府及社區(qū)看重的是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益程度；可見，各個群體的利益是矛盾甚至對立的，形成了沖突的內(nèi)在因素。這其中的主要矛盾是移民和建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)利益沖突，移民希望通過搬遷致富，企業(yè)希望控制工程造價。加之工作過程中的認(rèn)知差異和一些外在條件的影響，也會導(dǎo)致沖突的加劇。有些業(yè)主為了順利推進(jìn)項目，減小搬遷難度，政府或者業(yè)主給移民進(jìn)行的宣傳和許諾與政策標(biāo)準(zhǔn)有偏差，無形中提高了移民對未來的預(yù)期，從而提出一些超出政策安置標(biāo)準(zhǔn)的要求；而且移民對未來的不確定性心存擔(dān)憂，希望通過拖延搬遷等手段爭取自己的經(jīng)濟(jì)利益最大化。結(jié)果是在移民安置過程中出現(xiàn)了很多問題，拖延搬遷、暴力抗法、上訪。在沖突博弈中，群體之間的分歧會進(jìn)一步加大，會使得移民更愿意將自己的極端立場作為自己的標(biāo)簽，并用此標(biāo)簽作為自己身份的識別符號。他們不介意自己與其他群體之間的分歧和差異；相反，他們會進(jìn)一步強調(diào)自己所屬群體在特定觀念和意識上與其他群體的分歧，強調(diào)、放大這種差異[4]，最終演變成群體性事件。總的來看，群體間利益博弈是導(dǎo)致沖突的重要原因之一。

(2)過分強調(diào)弱勢群體概念，強化了移民身份認(rèn)同。通過分析已發(fā)生的移民群體事件可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)移民干部和地方政府在觀念上也把移民看做是統(tǒng)一的群體，從移民的身份、補償?shù)男再|(zhì)、補償標(biāo)準(zhǔn)的差異，都過分強調(diào)特殊對待，因而強化了移民群體概念。由于水電移民安置政策獨特性，特別強調(diào)了水電移民的非市場化安置、合理補償?shù)脑瓌t，在實際安置工作中提出諸如支持國家建設(shè)，識大體顧大局、舍小家保大家等口號，從道德層面進(jìn)行褒獎，強調(diào)是為國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做奉獻(xiàn)，將經(jīng)濟(jì)性因素政治化，同時給移民打上了弱勢群體的標(biāo)簽，激發(fā)了移民可以被特殊對待的高期望值念頭。其實，水電移民位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，移民安置后的生活條件大都不同程度有所改善，相對于原來的生存狀態(tài)和周圍環(huán)境而言，將移民整體定位為弱勢群體是不合適的；他們需要的是搬遷后給其更大的發(fā)揮能力的空間和發(fā)展機(jī)會。近些年，移民居住選址大都盡量接近或直接進(jìn)入已有城鎮(zhèn)區(qū)域，這種安置方式也為移民重新選擇生計提供了新的機(jī)會。如果把他們定義為弱勢群體，提供某些所謂的“愛心”和超出標(biāo)準(zhǔn)的補償，這其實加強了他們的自我認(rèn)同感和挫折感，反而會增加矛盾因素，移民自然就會在意識上將自己劃歸不同的群體分類，形成群體間的對立。這使得一個很小的矛盾，可能會釀成大規(guī)模的群體事件。

(3)集中安置易導(dǎo)致群體集聚的極化效應(yīng)。由于水庫淹沒特點、政策和設(shè)計規(guī)劃的現(xiàn)實情況，移民群體大多為集中聚居在一起，從時間、空間、社會聯(lián)系，都把水電移民促成了一個特定的群體，就是成員認(rèn)為自己屬于某個群體，而且視政府、業(yè)主單位為不同的群體單位。這種意識一旦建立起來，群體成員就與群體外的人有了明顯的區(qū)別感，就有了相應(yīng)的期望和歸屬意識。根據(jù)群體概念和群體極化理論，這樣的一種客觀條件使群體內(nèi)的人更容易走極端，觸發(fā)群體事件的發(fā)生。移民安置過程中各種問題矛盾交織，可能觸發(fā)因素眾多。相關(guān)的群體事件調(diào)查表明，除少部分有明確利益訴求的，剩下的參加者訴求目的并不明確，有的希望能通過對抗能獲得一部分利益，有的參與只是為了表達(dá)、發(fā)泄不滿情緒；有對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意的，有對當(dāng)?shù)卣恍湃蔚?，有對社會情況不滿意的，各種情況都存在。大都抱著“會哭的孩子有奶吃”的想法，通過“鬧”來引起輿論關(guān)注，向政府施壓，獲得經(jīng)濟(jì)利益，合理要求通過不合法的手段來達(dá)到目的。 “通過群體的作用機(jī)制，把道德上的義憤、個人受歧視的經(jīng)歷和經(jīng)濟(jì)上的訴求，與把一切都聯(lián)系到一起的一種具體解釋相結(jié)合，形成混合，使情緒轉(zhuǎn)變成仇恨”[3]。對許多群體成員來說，最終變得偏激的意見完全是群體互動的結(jié)果。加之有空間集聚的便利條件，成員間互相溝通交流，易于引起群體共鳴，更容易形成群體事件。這也是在移民群體管理中需要重視和關(guān)注的。在移民工作中，只有就事論事，傾聽彼此的意見，意見多元化，才能使大家的看法會向中間轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)去極化，各方間多交流會使立場變的溫和；而且要及時發(fā)現(xiàn)問題，及早介入、引導(dǎo)，將問題盡量在發(fā)現(xiàn)的初期解決，避免群體互動激化矛盾。水電行業(yè)與鐵路、公路行業(yè)相比，鐵路、公路同樣采取的是用公權(quán)確定補償標(biāo)準(zhǔn)的框架，但采用的補償標(biāo)準(zhǔn)是直接按當(dāng)?shù)卣臉?biāo)準(zhǔn)，沒有專門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，政府也沒有專門的移民管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)的補償和安置工作。移民多為沿線分布，沒有集中安置，基本上是“拿錢走人”的自行安置方式，故少有大規(guī)模的群體事件發(fā)生。這從另一個側(cè)面說明，沒有空間集中的條件，沒有特定的身份認(rèn)定，沒有按特定概念群體的管理，可能都是降低發(fā)生群體沖突風(fēng)險的方法。

(4)特殊政策是產(chǎn)生群體極化從而導(dǎo)致群體事件的誘發(fā)因素。在已發(fā)生的移民群體事件中，經(jīng)常采用特殊政策向移民讓渡利益來解決問題，最終大多數(shù)事件的結(jié)局都是或多或少在原標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，給予了額外經(jīng)濟(jì)上的補償，將矛盾用金錢化解。但是，這種做法并沒有從根本上解決問題，反倒弱化了法制理念，有悖社會公平原則。這種現(xiàn)象客觀上產(chǎn)生的示范效應(yīng)等同于告知移民，“采取非制度化手段來解決問題，就不需要依靠法律法規(guī)，而需要依靠的是群體自身的力量及其給社會與政府帶來的震撼力。集體行為解決問題的邏輯與制度化解決問題的邏輯是完全不同的，制度化的渠道是法律的準(zhǔn)則，而非制度化的渠道則是力量的準(zhǔn)則”[5]，相當(dāng)于變相鼓勵把事情搞大。因此，在處理移民群體問題時，應(yīng)盡量依照現(xiàn)有的法律規(guī)定，避免造成不鬧不給錢、特事特辦的短期行為，對違規(guī)的處罰應(yīng)得到明確的傳達(dá)和理解，給鬧事的當(dāng)事者和旁觀者提供一個清晰的信息，消除群體事件誘發(fā)因素。

4 建 議

能源要建設(shè)，國家要發(fā)展，建設(shè)就必然會產(chǎn)生利益分配，從而帶來社會矛盾；但是只要通過科學(xué)的社會治理和法律手段治理，使水電移民安置中的矛盾既能顯現(xiàn)出來，又能在一定的程度上得到控制和解決。

(1)加強政策宣傳，保證群體間信息暢通。群體極化的一個重要原因是信息不對稱。因此，政府和業(yè)主要建立廣泛的溝通機(jī)制，增進(jìn)政府、業(yè)主和移民群體之間的相互理解，淡化群體界限，做到政策宣傳到位，提高信息透明度，減少群體沖突，促進(jìn)群體內(nèi)的多樣性思維，打破群體內(nèi)的不實信息帶來的負(fù)面影響，給持反對意見的人一個情緒表達(dá)的通道或出口，不讓矛盾導(dǎo)致大范圍群體認(rèn)同感和大規(guī)模憤恨的形成。

(2)逐步淡化移民身份。從管理理念上，淡化政府、業(yè)主、移民的身份意識，消除在政府、業(yè)主、移民等不同群體的識別符號和標(biāo)簽，慎用把移民當(dāng)弱勢群體的標(biāo)簽式口號，對移民和非移民在政策上、管理上都要一視同仁、平等對待，納入統(tǒng)一的社會管理框架下，不能因移民身份特殊化，而執(zhí)行不同管理政策或標(biāo)準(zhǔn)。

(3)水電移民政策應(yīng)盡量與其他行業(yè)協(xié)調(diào)，盡量避免在政策上、體制上將移民塑造成“特殊公民”，力爭采用政府的通用標(biāo)準(zhǔn)，非移民獨有的社會問題也可由政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一解決，弱化水電移民政策的行業(yè)特點，消除特殊政策，最大限度地減少不同行業(yè)和不同行政部門政策之間的不平衡。把由利益爭執(zhí)而產(chǎn)生的群體沖突納入制度允許的范圍，使得相關(guān)各方能在法律框架下進(jìn)行組織有序的協(xié)商，從而化解爭端。

(4)樹立依法補償?shù)睦砟睿囵B(yǎng)移民獨立自強意識。加強移民政策、法規(guī)宣傳力度，讓移民樹立依法補償?shù)挠^念，通過合法合規(guī)的手段解決問題，避免在實際工作中不管什么問題矛盾都采用人民幣解決的方法。從社會認(rèn)同角度，培養(yǎng)移民個體的獨立人格和自尊，重視移民的自我發(fā)展、自我提升，為移民提供平等發(fā)展的機(jī)會，讓移民盡快融入周邊的社會環(huán)境，真正達(dá)到移民搬得出，穩(wěn)得住，共享水電站建設(shè)的效益。