張 晉，孫杜芬，劉申奧藝

(中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院，北京 100083)

根據(jù)《BP世界能源年鑒統(tǒng)計(jì)(2017)》[1]，截止到2016年底，巴西探明石油可采儲(chǔ)量126億桶，在拉丁美洲地區(qū)僅次于委內(nèi)瑞拉，2016年其平均日產(chǎn)量達(dá)到261萬(wàn)桶/d，位于拉丁美洲地區(qū)之首。巴西是重要的石油資源國(guó)，尤其是鹽下油田巨大的資源潛力，吸引著各國(guó)際石油公司的關(guān)注，近年來(lái)中國(guó)三大石油公司也積極參與到巴西的油氣項(xiàng)目中，在2017年的勘探區(qū)塊招標(biāo)中均成功中標(biāo)勘探區(qū)塊，進(jìn)一步加深了在巴西油氣領(lǐng)域的合作。近年來(lái)由于巴西經(jīng)濟(jì)陷入困境，國(guó)際油價(jià)降低，在巴西新一輪區(qū)塊招標(biāo)之前，財(cái)稅政策有了新的變化。密切關(guān)注巴西財(cái)稅政策的變化，分析其對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)效益的影響，對(duì)于項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目成功運(yùn)作有著非常大的意義。本文總結(jié)了巴西油氣財(cái)稅政策的發(fā)展歷程，對(duì)比分析了巴西兩種合同模式，并分析了財(cái)稅政策對(duì)項(xiàng)目的影響，為進(jìn)入巴西的油公司提供了參考建議。

1 巴西油氣財(cái)稅政策發(fā)展歷程

自1953年巴西國(guó)家石油公司(Petrobras)成立，巴西石油行業(yè)在半個(gè)世紀(jì)處于國(guó)家壟斷階段。1997～2001年的石油改革和企業(yè)改制，打開了外資參與巴西石油勘探開發(fā)的大門，鼓勵(lì)了石油行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。1997年頒布的第9478號(hào)法律，又稱《石油法》，將能源行業(yè)政企分開，由國(guó)家能源政策委員會(huì)(CNPE)負(fù)責(zé)石油、天然氣和生物燃料等能源政策的制定，國(guó)家石油局(ANP)負(fù)責(zé)對(duì)石油、天然氣和生物燃料等能源行業(yè)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管[2-3]。這一階段的石油改革放開了民營(yíng)資本和外資在油氣領(lǐng)域的投資，符合相應(yīng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的公司均可參加公開招投標(biāo)，這也開啟了巴西油氣的國(guó)際合作。

1997年頒布的第9478號(hào)法律，采用了拉美地區(qū)比較流行的礦稅制合同，政府通過(guò)簽字費(fèi)、礦費(fèi)、特別參與稅、面積租金獲取收益。此后，從1999年的第1輪招標(biāo)到2008年的第10輪招標(biāo)，一直采用礦稅制合同。

2002年巴西石油改制完成到2010年是巴西石油行業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期，一方面2006年Lula油田的發(fā)現(xiàn)證實(shí)了世界級(jí)的桑托斯盆地，其勘探潛力引人矚目，另一方面國(guó)際油價(jià)也一路高漲，巴西國(guó)家石油公司的股價(jià)更是從2002年2美元的低谷，一路漲到2008年77美元的高峰。正是在這個(gè)背景下，巴西政府決定進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鹽下油田的控制，2010年頒布了第12351號(hào)法律，在鹽下油田和其他戰(zhàn)略油田引入產(chǎn)品分成合同，并規(guī)定巴西國(guó)家石油公司必須至少控制30%的權(quán)益。

2013年進(jìn)行了鹽下區(qū)域的首輪招標(biāo)，采用產(chǎn)品分成合同，投標(biāo)參數(shù)為利潤(rùn)油分成比。相對(duì)于礦稅制合同，政府從產(chǎn)品分成合同中能獲取更大的利潤(rùn)份額，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)鹽下核心資產(chǎn)的控制。其他非鹽下區(qū)域沿用礦稅合同，但是由于政府對(duì)本地化采購(gòu)比例(Local Content)的要求很高，再加上2014年以來(lái)油價(jià)陷入低谷，各公司在2015年第13輪招標(biāo)的參與度并不高，266個(gè)招標(biāo)區(qū)塊中僅授標(biāo)了37個(gè)區(qū)塊。

近五年來(lái)巴西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，尤其是2015年以來(lái)，陷入了技術(shù)性衰退的困境，2015年平均通貨膨脹率高達(dá)9.0%。這一輪經(jīng)濟(jì)減速也受巴西國(guó)內(nèi)政治環(huán)境影響，2014年開始巴西啟動(dòng)了大規(guī)模反腐調(diào)查“洗車行動(dòng)”，許多大型公司卷入巴西國(guó)家石油公司腐敗案中。巴西經(jīng)濟(jì)遭遇了政治危機(jī)、腐敗丑聞和經(jīng)濟(jì)下行的共同沖擊[4-5]。在這樣的經(jīng)濟(jì)政治背景下，巴西政府為吸引國(guó)際投資，對(duì)油氣財(cái)稅條款和法規(guī)做出了一些調(diào)整修改，為2017年第2輪和3輪產(chǎn)品分成合同招標(biāo)、第14輪招標(biāo)做出政策的讓步。2016年11月，巴西政府立法廢除了巴西國(guó)家石油公司在鹽下區(qū)域強(qiáng)制作業(yè)者權(quán)力和至少30%權(quán)益的保障。2017年8月延長(zhǎng)了即將于2020年底到期的“REPETRO”免稅機(jī)制，延長(zhǎng)至2040年。在最新的招標(biāo)合同中，也大幅降低了本地化采購(gòu)比例(Local Content)的要求，對(duì)國(guó)際石油公司而言更加具有可操作性、更加靈活。

2 合同模式對(duì)比

目前巴西非鹽下核心區(qū)域的油田均采用礦稅制合同，其財(cái)稅流程如圖1所示。鹽下核心區(qū)域第1～3輪招標(biāo)采用產(chǎn)品分成合同，其財(cái)稅流程如圖2所示。

圖1 巴西礦稅制合同框架

圖2 巴西鹽下油田產(chǎn)品分成合同框架

區(qū)別于之前的礦稅制合同，鹽下油田新引入的產(chǎn)品分成合同在合同框架上不一樣，很多財(cái)稅條款的參數(shù)也有所不同。兩種合同模式下政府均收取礦費(fèi)(Royalty)，但是產(chǎn)品分成合同收取比例更高，為15%，而礦稅制合同較低，一般為5%～10%。礦稅制合同下不僅征收所得稅，而且還需要征收特別參與稅(Special Participation Tax)，其稅基與所得稅類似(計(jì)算凈利潤(rùn)時(shí)，折舊攤銷方式有所差異)，其稅率根據(jù)產(chǎn)量采用超額累進(jìn)制。

基于GEM@Wood Mackenzie軟件，以巴西鹽下Lula油田為例，對(duì)比分析合同模式對(duì)經(jīng)濟(jì)性的影響(其輸入數(shù)據(jù)為Wood Mackenzie預(yù)測(cè)值，不一定準(zhǔn)確，僅供參考分析)，如圖3所示。模型計(jì)算中油價(jià)與成本均考慮2%的通脹，政府收益占比(Government Take)為政府收益凈現(xiàn)值占政府收益和合同者收益凈現(xiàn)值的比例，合同者內(nèi)部收益率為項(xiàng)目全周期內(nèi)部收益率。Lula油田本身為礦稅制合同，如果采用2013年第1輪招標(biāo)的產(chǎn)品分成合同，政府收益占比提高約8%～11%，合同者內(nèi)部收益率下降約3%，政府獲取了更高的收益。其中，在30美元油價(jià)下，由于合同者未收回成本，只有政府從項(xiàng)目獲取了收益，政府收益占比為100%。對(duì)于巴西新招標(biāo)的深水勘探區(qū)塊，鹽下核心區(qū)域的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)通常相對(duì)較低，而產(chǎn)品分成合同降低了投標(biāo)公司的收益，在風(fēng)險(xiǎn)與收益上呈現(xiàn)匹配關(guān)系。雖然礦稅制合同從財(cái)稅條款上對(duì)合同者更為有利，但是勘探區(qū)塊的風(fēng)險(xiǎn)首先體現(xiàn)在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)上，因此地質(zhì)條件相對(duì)較好的鹽下油田，雖然采用產(chǎn)品分成合同，但是在招投標(biāo)中往往競(jìng)爭(zhēng)激烈。

圖3 Lula油田不同合同模式下經(jīng)濟(jì)結(jié)果對(duì)比

3 財(cái)稅政策變化及影響

盡管巴西采用油氣合作模式中常用的礦稅制和產(chǎn)品分成合同，但是巴西復(fù)雜的間接稅體制和嚴(yán)苛的本地化采購(gòu)要求增加了項(xiàng)目估值與運(yùn)營(yíng)的不確定性。

3.1 本地化采購(gòu)要求

1999年第1輪招標(biāo)，國(guó)家石油局(ANP)提出了本地化采購(gòu)要求，如果未達(dá)到規(guī)定的本地化采購(gòu)比例，需要支付罰金。承諾的本地化采購(gòu)比例作為投標(biāo)參數(shù)，占總得分的15%(開發(fā)階段12%，勘探階段3%)，而簽字費(fèi)得分占85%，這種計(jì)算方法一直延續(xù)到2001年的第4輪招標(biāo)。在后續(xù)的招投標(biāo)中，提出了最低本地化采購(gòu)比例要求，制定了計(jì)算本地化采購(gòu)比例的指南，各輪次招標(biāo)得分權(quán)重系數(shù)見(jiàn)表1。

從第1～13輪礦稅制合同招標(biāo)中，本地化采購(gòu)比例一直是投標(biāo)得分參數(shù)的一部分。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的招投標(biāo)中，很多公司傾向于關(guān)注當(dāng)前利益(能否獲取區(qū)塊)，而不是未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)(不能達(dá)到本地化采購(gòu)比例的要求)，往往通過(guò)提高本地化采購(gòu)比例來(lái)平衡簽字費(fèi)的支付[6-7]。巴西各輪次海上區(qū)塊招標(biāo)的平均本地化采購(gòu)比例如圖4所示。

表1 巴西區(qū)塊礦稅制合同招標(biāo)中得分權(quán)重系數(shù)

在2017年的第14輪礦稅制合同招標(biāo)中，國(guó)家石油局(ANP)不再將本地化采購(gòu)比例作為投標(biāo)參數(shù)，避免投標(biāo)出現(xiàn)不現(xiàn)實(shí)的過(guò)高比例。在第1～3輪鹽下產(chǎn)品分成合同招標(biāo)中，投標(biāo)參數(shù)只有一個(gè)，即利潤(rùn)油分成比。2017年的第14輪礦稅制合同招標(biāo)和第3輪鹽下產(chǎn)品分成合同招標(biāo)中，規(guī)定的本地化比例上也大幅降低，勘探階段為18%，開發(fā)階段的井建設(shè)部分為25%，集采系統(tǒng)為40%，固定生產(chǎn)單元為25%。

圖4 巴西海上各輪次礦稅制合同招標(biāo)的本地化采購(gòu)要求

巴西的本地化采購(gòu)要求旨在保護(hù)并促進(jìn)國(guó)內(nèi)工業(yè)的發(fā)展，但是過(guò)高的本地化采購(gòu)要求如果導(dǎo)致項(xiàng)目延期也勢(shì)必影響巴西油氣行業(yè)的發(fā)展，因此適當(dāng)降低本地化采購(gòu)要求并且不作為投標(biāo)參數(shù)，成為后續(xù)招投標(biāo)的一個(gè)趨勢(shì)。盡管在2017年的招投標(biāo)中，國(guó)家石油局(ANP)放松了對(duì)本地化采購(gòu)的要求，但是已招標(biāo)區(qū)塊仍然參照原規(guī)定執(zhí)行。2015年來(lái)巴西經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，尤其是巴西鉆井平臺(tái)公司SeteBrasil申請(qǐng)破產(chǎn)，本地市場(chǎng)供應(yīng)端衰減，第5～13輪具有較高的本地化采購(gòu)要求的項(xiàng)目可能面臨著延期和罰金的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)油公司進(jìn)入巴西的項(xiàng)目，其作業(yè)者大部分為巴西國(guó)家石油公司(目前僅2017年中海油中標(biāo)的ES-M-592區(qū)塊為作業(yè)者)，具有采購(gòu)策略優(yōu)化的經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)本地化采購(gòu)的高比例要求、官僚而復(fù)雜的審核流程，中國(guó)油公司在巴西項(xiàng)目上不僅僅需要考慮技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，還需要在采購(gòu)等關(guān)鍵的環(huán)節(jié)爭(zhēng)取崗位、培養(yǎng)人才并積累經(jīng)驗(yàn)。

3.2 間接稅體制

雖然巴西的礦稅制合同與其他資源國(guó)類似，但是間接稅體制非常復(fù)雜，其稅種多達(dá)9種，高額的間接稅增加了油氣勘探開發(fā)的成本。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，間接稅的征收與計(jì)算也非常復(fù)雜，其間接稅征收與項(xiàng)目的采購(gòu)策略緊密相關(guān)，取決于采購(gòu)的來(lái)源為本地/進(jìn)口，取決于采購(gòu)?fù)顿Y類型為有形/無(wú)形。由于不同項(xiàng)目的本地化采購(gòu)比例要求不一樣，不同作業(yè)者的采購(gòu)策略也有所區(qū)別，因此不同項(xiàng)目的間接稅征收情況不能一概而論。

巴西的9種間接稅分別為進(jìn)口關(guān)稅(II)、聯(lián)邦增值稅(IPI)、社會(huì)附加稅(PIS/COFINS)、州增值稅(ICMS)、市服務(wù)稅(ISS)、經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)繳稅(CIDE)、預(yù)提稅(IRRF)、金融業(yè)務(wù)稅(IOF)、商船海運(yùn)附加稅(AFRMM)，其中最主要的為進(jìn)口關(guān)稅(II)、聯(lián)邦增值稅(IPI)和州增值稅(ICMS)。進(jìn)口關(guān)稅(II)和聯(lián)邦增值稅(IPI)根據(jù)《統(tǒng)一關(guān)稅表》(Harmonized Tariff Schedule)，不同的采購(gòu)類目適用不同稅率。州增值稅(ICMS)在各個(gè)州的稅率不一樣，為14%～19%之間。因?yàn)槎惵实倪@些不確定性，項(xiàng)目評(píng)價(jià)中往往只能取稅率的平均值或者估計(jì)值。

1998年12月，巴西政府針對(duì)油氣行業(yè)引入了部分間接稅的免除機(jī)制(STAR)，期限為2001年12月31日之前。1999年9月總統(tǒng)法令REPETRO，將期限延長(zhǎng)至2005年12月31日，后續(xù)又進(jìn)行了三次延長(zhǎng)期限。最近的一次是在2017年8月，將REPETRO免稅機(jī)制延長(zhǎng)到2040年12月31日。REPETRO機(jī)制取消了進(jìn)口設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅(II)、聯(lián)邦增值稅(IPI)和社會(huì)附加稅(PIS/COFINS)，降低了勘探開發(fā)階段州增值稅(ICMS)的稅率。REPETRO機(jī)制僅適用于非永久性的有形資產(chǎn)，諸如套管等設(shè)備不能免除這部分間接稅。

圖5 巴西投資與采購(gòu)方案流程圖

如圖5所示，對(duì)于同一個(gè)采購(gòu)設(shè)備，巴西本地與國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格可能存在差異，兩種采購(gòu)方式的間接稅成本不同，最終的含稅成本也不一樣。決定是否在當(dāng)?shù)夭少?gòu)，不僅僅取決于價(jià)格的比選，還取決于本地市場(chǎng)的供應(yīng)能力、能否達(dá)到項(xiàng)目本地化采購(gòu)要求的比例。事實(shí)上，采購(gòu)策略、本地化采購(gòu)要求和間接稅納稅籌劃，這三者之間是緊密聯(lián)系的。雖然在勘探區(qū)塊招投標(biāo)的早期階段很難確定采購(gòu)策略、準(zhǔn)確估計(jì)投資和間接稅，但是在開發(fā)項(xiàng)目并購(gòu)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，需要加深這三方面的緊密聯(lián)系。

3 總結(jié)與建議

本文梳理了巴西油氣合作財(cái)稅政策的發(fā)展歷程，對(duì)比了巴西兩種油氣合同模式，分析了本地化采購(gòu)要求和復(fù)雜間接稅體制的兩個(gè)特點(diǎn)，研究了財(cái)稅政策的新變化。

1) 從2013年開始，巴西鹽下和其他戰(zhàn)略區(qū)域采用產(chǎn)品分成合同，在2017年新一輪勘探區(qū)塊招標(biāo)之前修改了財(cái)稅政策：立法廢除了巴西國(guó)家石油公司在鹽下區(qū)域強(qiáng)制作業(yè)者權(quán)力和至少30%權(quán)益的保障；把即將于2020年底到期的“REPETRO”免稅機(jī)制延長(zhǎng)至2040年；在最新的招標(biāo)合同中，大幅降低了本地化采購(gòu)比例的要求。

2) 相對(duì)于礦稅制合同，政府能夠從鹽下地區(qū)的產(chǎn)品分成合同中獲取更高比例的收益，合同者收益有所降低，但是收益的降低與鹽下地區(qū)相對(duì)更低的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)。

3) 高比例的本地化采購(gòu)要求讓很多項(xiàng)目承擔(dān)著延期和支付罰金的風(fēng)險(xiǎn)，但是2017年的招標(biāo)中政府降低了本地化采購(gòu)要求，且不作為投標(biāo)參數(shù)，更具有操作性。

4) 巴西的間接稅體制非常復(fù)雜，其間接稅征收與項(xiàng)目的采購(gòu)策略緊密相關(guān)，取決于采購(gòu)的來(lái)源為本地/進(jìn)口，取決于采購(gòu)?fù)顿Y類型為有形/無(wú)形，取決于是否符合“REPETRO”免稅機(jī)制，其稅率也與采購(gòu)類目、所在地區(qū)有關(guān)。

針對(duì)巴西財(cái)稅政策的特點(diǎn)，為油公司進(jìn)入巴西項(xiàng)目提出以下兩條建議。

1) 采購(gòu)策略、本地化采購(gòu)要求和間接稅納稅籌劃三者之間緊密相連，在開發(fā)項(xiàng)目并購(gòu)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，要更加深入分析當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格差別，綜合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)供應(yīng)能力、含稅價(jià)格比選、本地化采購(gòu)要求，制定采購(gòu)策略，細(xì)化投資預(yù)算。

2) 由于巴西財(cái)稅政策的復(fù)雜性，中國(guó)油公司在巴西項(xiàng)目上不僅僅需要考慮技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，還需要在采購(gòu)等關(guān)鍵的環(huán)節(jié)爭(zhēng)取崗位、培養(yǎng)人才并積累經(jīng)驗(yàn)。

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