劉 禎 禎

(太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030002)

0 引言

在忻州城市日新月異的發(fā)展今天，對(duì)忻州市區(qū)城中村進(jìn)行改造勢(shì)在必行。為了全面完成忻州市城中村改造工作，實(shí)現(xiàn)城中村地區(qū)與城市其他地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，本文針對(duì)忻州市城中村改造模式進(jìn)行了相關(guān)研究。

1 城市概況

忻州市位于山西省北中部，是全省唯一橫跨省際東西的城市。隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施、2010年12月國務(wù)院公布山西省為第九個(gè)“國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，忻州市面臨著城市發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，正在成為山西重要的新能源新材料工業(yè)基地、華北重要的農(nóng)產(chǎn)品基地和全國重要的旅游目的地。

2 忻州市城中村改造SWOT分析

2.1 優(yōu)勢(shì)(Strengths)

1)城市方面。

一方面改善了居住環(huán)境，消除安全隱患。另一方面完善了城市功能，提升了城市現(xiàn)代化形象和城市生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化城市格局，有些城中村改造后成為了城市的重要節(jié)點(diǎn)甚至起到了城市地標(biāo)的作用。

2)經(jīng)濟(jì)方面。

忻州市是中西部地區(qū)的地級(jí)市，根據(jù)全國最新城市排名屬于五線城市，以農(nóng)業(yè)為主，土地、房屋價(jià)值、拆遷補(bǔ)償成本相對(duì)較低，總體改造費(fèi)用適中。位于建成區(qū)的城中村，交通等基礎(chǔ)設(shè)施較好，可以借用主城區(qū)優(yōu)勢(shì)、城中村周邊成熟社區(qū)以及眾多大型企業(yè)，為改造后的村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，有利于該地段居住、商業(yè)和資金的聚集。

2.2 劣勢(shì)(Weaknesses)

1)受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境高位下行影響，融資難。

近年來經(jīng)濟(jì)大環(huán)境受到電子商務(wù)、經(jīng)濟(jì)高位下行、土地市場(chǎng)疲軟、大規(guī)模商業(yè)開發(fā)下滑等多因素的影響，使忻州市城中村改造的融資環(huán)境受到?jīng)_擊。目前，政府主導(dǎo)的改造工作相對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)，但缺少PPP等多方投資模式也使得改造工作進(jìn)程相對(duì)緩慢，公共財(cái)政壓力較大。

2)優(yōu)勢(shì)地區(qū)改造意愿低。

由于部分城中村市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施更新不久，村莊居住條件已改善，加之村集體資金來源不足，使得這些城中村的改造積極性不高。

3)人口外流。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡是人口流動(dòng)的根本原因，而經(jīng)濟(jì)壓力會(huì)造成人口外流。另一方面，城中村現(xiàn)有的廉租房需求旺盛，對(duì)于居住在此的流動(dòng)人口來說，有一部分僅僅由于城中村的拆遷，放棄了外出打拼而回到家鄉(xiāng)。以上多種原因造成的人口流失，同時(shí)也造成了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，又會(huì)進(jìn)一步對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。

2.3 機(jī)遇(Opportunities)

1)政策支持。

國家、山西省、忻州市各級(jí)政府對(duì)城中村改造工作高度重視和積極推進(jìn)，相繼出臺(tái)了支持政策，尤其是提出城中村改造享受棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策，這為城中村改造提供了很大的機(jī)遇。同時(shí)，城市雙修理念的提出，更加鼓勵(lì)以城市宜居環(huán)境提升為目標(biāo)的城中村改造。

2)既有改造示范效應(yīng)。

就目前忻州市已批的幾個(gè)城中村改造項(xiàng)目來看，大多獲得了較好的經(jīng)濟(jì)收益，具有良性的示范效應(yīng)，給開發(fā)商減少了經(jīng)濟(jì)方面的顧忌，政府也由此樹立了較高的威信力，改造阻力小，時(shí)機(jī)成熟。

2.4 挑戰(zhàn)(Threats)

忻州市城中村改造最大的挑戰(zhàn)是城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足問題，其次，城中村改造動(dòng)力的持續(xù)性也面臨考驗(yàn)，注定是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)滾動(dòng)改造工作，在此過程中控制好政策的相對(duì)公平也是面臨的挑戰(zhàn)。

3 全國城改政策與模式分析

3.1 城中村改造政策本質(zhì)

從全國案例城市綜合來看，城改政策是基于城中村土地在城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的資本效益進(jìn)行分配的一種公共政策。

3.2 政策的差異化原因

盡管城中村是我國城市中的全國性普世現(xiàn)象，但由于全國各地城市發(fā)展的差異，并非所有城市都會(huì)出臺(tái)專門的城改政策。例如：南昌、上海等城市；也不是所有的城市都關(guān)注城中村問題，例如大多數(shù)中小城市很少專門研究這一問題。

一般而言，城市是否關(guān)注城中村改造取決于城市發(fā)展所處的城鎮(zhèn)化階段以及其經(jīng)濟(jì)環(huán)境，當(dāng)城中村改造無法在通常環(huán)境下進(jìn)行，地方政府就會(huì)制定地方性的改造模式，以及相應(yīng)的地方政策來推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.3 模式的類型解讀

城改政策的本質(zhì)是土地資本效益的分配機(jī)制，因此，城改模式的差異主要是土地資本的效益可以通過不同載體映射后的產(chǎn)物，比如常見的改造模式：

安置模式——資本收益的載體為房屋實(shí)體；

補(bǔ)償模式——資本收益的載體為資金貨幣；

主導(dǎo)模式——資本收益的載體為開發(fā)權(quán)限；

保障模式——資本收益的載體為管理權(quán)限。

……

3.4 其他案例經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)

城改利益分配的基本原則是按資分配，不是按需分配。

村集體作為一個(gè)整體參與土地資本效益的分配，而村集體的利益所得如何分配給村民個(gè)人，則是通過村莊自治實(shí)現(xiàn)。村莊治理與城市治理存在較大差異，尊重歷史，逐步轉(zhuǎn)變。

各城市城改政策都不是簡(jiǎn)單的一刀切，具有明顯的地域差異與時(shí)間差異，存在一區(qū)一策、一期一策，乃至一村一策。

城中村改造問題是地方政府長(zhǎng)期性、綜合性治理能力的考驗(yàn)，需要實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的與時(shí)俱進(jìn)。

3.5 區(qū)別對(duì)待忻州市城改

忻州市城中村改造與全國大多數(shù)城市城中村改造有著本質(zhì)的不同：

從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，大多數(shù)城市已經(jīng)歷過一次擴(kuò)張階段，在二次更新階段存量改造的前提下進(jìn)行城中村改造；忻州市處于城鎮(zhèn)化初期階段，更偏向于在一次空間擴(kuò)張中直接改造城中村，避免二次更新的高投入。

從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來看，大多數(shù)城市處于地產(chǎn)市場(chǎng)高度活躍繁榮的環(huán)境，利用土地資本的高收益，參與改造的投資多元化，競(jìng)爭(zhēng)激烈；忻州市地產(chǎn)市場(chǎng)平和穩(wěn)定，主要依靠政府投入。

從社會(huì)環(huán)境來看，大多數(shù)城市在市場(chǎng)高額利潤的影響下，違法建設(shè)與遺留問題較多，城中村完成資本積累，村民對(duì)改造資本收益的期望過高，改造成本居高不下；忻州市則相反，改造的目標(biāo)主要是人居環(huán)境改善，城改的社會(huì)效益更優(yōu)。

從改造目標(biāo)來看，大多數(shù)城市雖然也在追求城市更新，環(huán)境改善等目標(biāo)，但本質(zhì)上仍是土地資源的利益再分配；忻州市以棚戶區(qū)政策為基礎(chǔ)的城改模式，改造目標(biāo)卻是城市宜居環(huán)境建設(shè)。

4 忻州市城中村改造模式

4.1 研究范圍

本次研究適用于忻州市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的城中村改造，其定義為：地域上處于忻州市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)，村莊建設(shè)用地己經(jīng)或即將被城市用地侵占的行政村，包括在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地利用、建設(shè)景觀等各方面處于“鄉(xiāng)村—城市”轉(zhuǎn)型階段或現(xiàn)狀仍保留典型農(nóng)村特征的村莊。

4.2 城改模式

1)政府主導(dǎo)，漸進(jìn)推動(dòng)。

根據(jù)忻州市現(xiàn)階段城市發(fā)展特征，政府主導(dǎo)城中村改造工作以城市規(guī)劃發(fā)展需求為依據(jù)，逐步進(jìn)行漸進(jìn)式的更新改造：優(yōu)先異地建設(shè)安置房，城中村改造與棚戶區(qū)改造相結(jié)合，分期分批，成片開發(fā)，以新促舊，確保改造規(guī)范有序。

2)安置為主，補(bǔ)償為輔。

圍繞城改目標(biāo)，以住房安置為主，貨幣補(bǔ)償為輔，確保村民合法收益得到保護(hù)。嚴(yán)格控制違法建設(shè)，合理安排生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，鼓勵(lì)城中村特色風(fēng)貌營造，穩(wěn)步提升城市宜居環(huán)境，落實(shí)城鎮(zhèn)化、民生工程、城市修補(bǔ)的三重目標(biāo)。

4.3 城中村分類

結(jié)合忻州市本地特性與其他城市案例經(jīng)驗(yàn)，從城中村改造關(guān)鍵的空間特征、安置辦法、資源稟賦與人口特性出發(fā)，對(duì)忻州市城中村進(jìn)行分類，為制定更有針對(duì)性的政策做準(zhǔn)備。

4.3.1空間特征分類

根據(jù)村莊全部用地進(jìn)入中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的多少確定。

1)全城鎮(zhèn)化村莊。

90%以上的村莊用地位于中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)。零星農(nóng)用地與周邊非城中村協(xié)商進(jìn)行置換。逐步實(shí)現(xiàn)全城鎮(zhèn)化，弱化集體經(jīng)濟(jì)與村莊治理，轉(zhuǎn)變?yōu)楣窘?jīng)營與社區(qū)管理。

2)半城鎮(zhèn)化村莊。

受限于生產(chǎn)資料特性，改造后仍留有大量農(nóng)林非建設(shè)用地。保留村委會(huì)經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)村莊治理。

4.3.2安置方式分類

根據(jù)安置的方式不同，將城中村劃分為兩類。

1)城內(nèi)安置型。

全城鎮(zhèn)化的村莊和半城鎮(zhèn)化村莊中建設(shè)用地大部分位于中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的城中村。按照棚戶區(qū)改造的安置政策推動(dòng)城中村改造。

2)城外安置型。

半城鎮(zhèn)化村莊有四個(gè)村莊位于中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊建設(shè)用地規(guī)模很小。不適宜棚戶區(qū)改造的安置政策，建議集約利用中心城區(qū)建設(shè)用地范圍外的村莊建設(shè)用地打造新農(nóng)社區(qū)，進(jìn)行安置。

4.3.3用地資源分類

城中村改造是村莊用地資源，尤其是現(xiàn)狀建設(shè)用地資源與規(guī)劃建設(shè)用地資源的收益所推動(dòng)的。按照用地資源的多少程度，將城中村劃分為三類。

1)用地資源不足型。

現(xiàn)狀人均建設(shè)用地小于100 m2，或規(guī)劃人均建設(shè)用地小于500 m2的村莊，改造收益相對(duì)偏低，因此，對(duì)于這一類型的村莊需要加大資金投入，推動(dòng)改造的推進(jìn)。

2)用地資源充足型。

現(xiàn)狀人均建設(shè)用地大于200 m2，且規(guī)劃人均建設(shè)用地大于1 100 m2的村莊，改造收益高，改造相對(duì)容易，但在未改造階段，要嚴(yán)格控制其建設(shè)用地更新類建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)，適度的控制人口規(guī)模。

3)用地資源適宜型。

其余村莊為用地資源適宜型村莊，即人均用地資源相對(duì)適宜，但未改造時(shí)必須加強(qiáng)戶籍管理，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，以免因人口增加、人均指標(biāo)下降，改造難度增大。

4.3.4人口特性分類

總體上根據(jù)現(xiàn)狀村莊的經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)分為兩大類。

1)勞動(dòng)力輸出型。

相對(duì)而言，外出務(wù)工、商業(yè)、運(yùn)輸以及其他這類勞動(dòng)力輸出型收入為主的村莊，城鎮(zhèn)化程度較高，更適宜城市生活的轉(zhuǎn)變，在就業(yè)指導(dǎo)等政策方面的需求較弱。

2)資本收益型。

資本收益型村莊中，農(nóng)業(yè)、種植業(yè)比重高的村莊對(duì)就業(yè)指導(dǎo)類政策的需求較高，房屋租賃業(yè)為主的村莊改造時(shí)對(duì)實(shí)體安置的需求偏高，而兩種收益均衡型的村莊對(duì)兩種政策的需求都有。

5 結(jié)語

忻州市城中村改造防患于未然，旨在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將城中村的負(fù)面影響降至最小，積極促進(jìn)城中村生產(chǎn)、生活與城市有機(jī)融合。探索忻州市城改模式對(duì)于中小城市城鄉(xiāng)一體化研究具有典型的借鑒意義。

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