趙景成

（臨沂市岸堤水庫(kù)管理處，山東 臨沂 276000）

美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法（NEPA）不僅啟動(dòng)了環(huán)境影響評(píng)估的發(fā)展，而且在環(huán)境影響評(píng)估過程中嵌入了公眾參與的概念。公眾參與環(huán)境決策的重要性在數(shù)個(gè)引進(jìn)環(huán)境影響評(píng)估國(guó)際會(huì)議得到認(rèn)可，一個(gè)里程碑是1998年“公眾參與環(huán)境決策和訴諸司法”（“奧胡斯公約”）的公約。

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是有效環(huán)境評(píng)估的關(guān)鍵，較多研究都涉及到如何促進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)估的問題 （Hartley和Wood，2005，Purnama，2003，Stewart和 Sinclair，2007）， 通過分析這些研究可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)學(xué)者對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的精確含義及其具體目標(biāo)存在分歧，對(duì)誰應(yīng)該被允許參與環(huán)境影響評(píng)估也缺乏共識(shí)。

中國(guó)早在70年代頒布的 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法試行》規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利”，寫明了公眾可以參加環(huán)境管理的權(quán)利。1996年，人大常委將建設(shè)項(xiàng)目所在地居民及單位的意見加入環(huán)評(píng)報(bào)告書的內(nèi)容列入《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，規(guī)定了公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的合法性。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)公共參與的必要性

一般水利水電工程具有較大的規(guī)模，而伴隨的環(huán)境問題也常常成為公眾利益關(guān)注的焦點(diǎn)。水利水電工程開發(fā)若沒有公眾實(shí)質(zhì)的參與，其注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境影響的弊端將會(huì)顯現(xiàn)。水利水電工程項(xiàng)目的復(fù)雜性也決定了其環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有信息量大、評(píng)價(jià)范圍廣的特點(diǎn)，而其特點(diǎn)也易導(dǎo)致水利水電工程環(huán)境評(píng)價(jià)的漏評(píng)、誤評(píng)。解決此問題的方法便是采用公眾參與，公眾參與可兼顧公眾利益，避免片面，完善水利工程設(shè)計(jì)計(jì)劃，減少注重經(jīng)濟(jì)效益的盲目投資，征求大眾環(huán)保措施的建議，減少后期治理環(huán)境的投資，同時(shí)提高公眾環(huán)保意識(shí)。目前在中國(guó)，大部分水利水電工程建設(shè)雖有公眾參與評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)，做了部分相關(guān)的參與調(diào)查，但實(shí)際受客觀條件限制較多，調(diào)查范圍局限于工程周邊地區(qū)，實(shí)際效果也并不理想。

2 公眾參與的理由

首先，公眾參與是民主治理的一個(gè)重要元素。公民參與環(huán)境決策理解為實(shí)行民主的基本原則，人們應(yīng)該有機(jī)會(huì)參與影響他們的決定，決策者應(yīng)對(duì)受決策影響的人負(fù)責(zé)。其次，公眾參與可顯著提高環(huán)境決策的質(zhì)量，兼顧公眾里個(gè)人的特性，多樣性的觀點(diǎn)、價(jià)值觀可形成更好的決策。另外，公眾參與被認(rèn)為通過在決策過程中建立公眾信任或所有權(quán)，并減少利益相關(guān)者之間的沖突來促進(jìn)環(huán)境決策的社會(huì)合法性。

3 大型水電站環(huán)境影響公眾參與調(diào)查

該水電站位于貴州省烏江干流中游，距貴陽(yáng)市約220km。水電站主壩為雙曲拱型壩，最大壩高232.5m。工程于2003年開工，次年實(shí)現(xiàn)河道截流，2011年完工并投入運(yùn)行。該工程功能主要實(shí)現(xiàn)防洪、航運(yùn)及發(fā)電的任務(wù)，其截流形成的水庫(kù)總庫(kù)容達(dá)六十五億立方米，調(diào)節(jié)庫(kù)容為29億m3。裝機(jī)容量為5臺(tái)600MW電機(jī)，可實(shí)現(xiàn)年平均發(fā)電97億千瓦時(shí)。

為了評(píng)估當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)水電項(xiàng)目及周邊地區(qū)的管理水平的現(xiàn)有參與程度，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查中對(duì)水電項(xiàng)目進(jìn)行了介紹。在研究區(qū)數(shù)據(jù)收集中，有67.24%的樣本人口沒有參與水電開發(fā)和決策階段公共參與調(diào)查，18.96%的受訪者意識(shí)到該項(xiàng)目，31.03%的受訪者沒有回答這個(gè)問題。

這清楚地表明當(dāng)?shù)厝嗣癖贿吘壔⒈慌懦谒婇_發(fā)環(huán)境管理和決策的參與之外。由該水電站公眾參與調(diào)查發(fā)現(xiàn)以下問題與不足：

1）參與形式單一。問卷調(diào)查仍是水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)中應(yīng)用最多的方式，問卷調(diào)查的形式單一，參與人員分布范圍小且人數(shù)也極為有限。

2）參與者文化水平普遍偏低。這個(gè)問題主要受制于水利水電工程建設(shè)地點(diǎn)影響，水利水電工程常位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，以及其他交通欠發(fā)達(dá)、難以到達(dá)的地方，所以很多受調(diào)查者以當(dāng)?shù)鼐用駷橹?，工程所在地域?jīng)濟(jì)基本處于貧困或者欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，也決定當(dāng)?shù)鼐用褚曇暗木窒扌裕瑥亩绊懥斯妳⑴c的有效作用。當(dāng)?shù)厝嗣窀嗟氖强紤]資源被侵占，環(huán)境受影響，而不是宏觀的結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益。參與環(huán)境評(píng)價(jià)的公眾也應(yīng)當(dāng)包含其他文化層次、不同工種的人民，實(shí)現(xiàn)多樣性的思考和觀點(diǎn)，作為環(huán)境評(píng)價(jià)所考慮的元素。參與評(píng)價(jià)的公眾應(yīng)包含當(dāng)?shù)卣块T公職人員、臨近的大學(xué)校園老師學(xué)生、國(guó)企私企員工等等。

3）調(diào)查問卷內(nèi)容沒有規(guī)范，缺乏科學(xué)性。水利水電工程有自身的復(fù)雜性，建設(shè)周期長(zhǎng)，前期投資規(guī)模大，協(xié)作單位眾多，受地質(zhì)地形自然環(huán)境影響大，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)的深度和范圍都要超過一般工程項(xiàng)目。水利水電工程的調(diào)查問卷應(yīng)根據(jù)實(shí)際工程情況編制，對(duì)工程設(shè)計(jì)所可能導(dǎo)致的環(huán)境問題及解決路徑予以說明，并對(duì)工程占有當(dāng)?shù)刭Y源補(bǔ)償范圍、拆遷安置的問題咨詢當(dāng)?shù)鼐用褚庖姟＝?jīng)過多輪的公眾調(diào)查問卷方式以優(yōu)化問題質(zhì)量，在沒有國(guó)家明確規(guī)范的時(shí)候自我提升問卷深度。

4）公眾意見無法全部得到傾聽。因?yàn)楣娬{(diào)查涉及人員眾多，意見雜亂無序無法統(tǒng)一歸類，環(huán)評(píng)報(bào)告編制者會(huì)篩選、選用正面的意見，有利于通過環(huán)評(píng)審查的意見相比較反對(duì)的聲音更多的被記錄在案，對(duì)反對(duì)的聲音及“無禮”要求以及文化層次較低的公眾意見常常視而不見。這種做法必然影響了公眾參與結(jié)果的公正性，公眾意見無法全部得到采納傾聽。

4 結(jié)論

盡管水電開發(fā)發(fā)展速度很快，但其環(huán)境審批流程的一個(gè)關(guān)鍵因素即環(huán)境影響評(píng)估仍處于這一地區(qū)的初級(jí)階段，公眾參與調(diào)查對(duì)環(huán)境決策的影響還未發(fā)展到具有決定作用的程度。公眾參與是提高水利水電工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的重要環(huán)節(jié)，結(jié)合實(shí)際建設(shè)情況，總結(jié)和深化水利特色的公眾參與調(diào)查問卷，公正客觀處理公眾意見。

[1] 梁鶴年.公眾(市民)參與:北美的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)[J].城市規(guī)劃,1999(05):48-52.

[2] 孫法柏,魏靜.環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制的比較與借鑒—以《奧胡斯公約》為中心[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009(01):122-125.

[3]汪勁.環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問題研究——兼論我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定的施行[J].法學(xué)評(píng)論,2004(02):107-118.

[4] 吳思紅.國(guó)外城市民主治理中公眾參與機(jī)制及其啟示[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(01):78-83.