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尼泊爾位于中國(guó)和印度之間的內(nèi)陸地帶，水電開發(fā)前景廣闊，開發(fā)潛力約43 000 MW，長(zhǎng)期以來(lái)一直受到發(fā)展機(jī)構(gòu)、開發(fā)商和投資者的關(guān)注。然而，截止目前，尼泊爾僅開發(fā)了約800 MW的水電蘊(yùn)藏量。據(jù)尼泊爾能源部估計(jì)，2015～2016年該國(guó)電力需求量為1 423 MW，其中從印度進(jìn)口230 MW，以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)電力供應(yīng)的不足。另一方面，尼泊爾全國(guó)電氣化率僅為58%，為了保障國(guó)家電力供應(yīng)和能源安全，以及實(shí)現(xiàn)電力出口，該國(guó)迫切需要進(jìn)一步發(fā)展水電。

與老撾一樣，尼泊爾同樣為水電開發(fā)的前沿市場(chǎng)，全國(guó)人口總數(shù)為2 850萬(wàn)，有一定的電力需求，同時(shí)，該國(guó)毗鄰能源需求增長(zhǎng)較快的地區(qū)(包括中國(guó))。在過(guò)去20 a中，老撾水電開發(fā)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，而尼泊爾卻因自身原因，導(dǎo)致水電開發(fā)管理制度和機(jī)構(gòu)建立緩慢，錯(cuò)失許多水電開發(fā)良機(jī)。

1 制度概述

一直以來(lái)，尼泊爾政府都能認(rèn)識(shí)到其水電資源對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源出口創(chuàng)收的重要性。成立于1985年的尼泊爾電力局壟斷了該國(guó)的水電開發(fā)，直到1992年政府頒布水電開發(fā)政策為止，從那時(shí)起，獨(dú)立電力生產(chǎn)商(IPP)開始參與水電開發(fā)，目前IPP擁有尼泊爾約35%的水電裝機(jī)容量。

由于長(zhǎng)期電力短缺，尼泊爾政府分別于2008年、2011年和2012年發(fā)布了有關(guān)能源危機(jī)的概念性文件，并制定了水電開發(fā)的宏偉目標(biāo)。2016年2月，尼泊爾政府發(fā)布了第一個(gè)包含水電開發(fā)具體節(jié)點(diǎn)的詳細(xì)執(zhí)行計(jì)劃。該計(jì)劃中涉及很多方面，如不可抗力延期、政府對(duì)尼泊爾電力局付款的擔(dān)保、承購(gòu)協(xié)議變更、購(gòu)電協(xié)議貨幣轉(zhuǎn)換、向受項(xiàng)目影響人口發(fā)行不超過(guò)10%的股權(quán)、簡(jiǎn)化征地程序以及規(guī)定環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估時(shí)間等。然而，目前所有的概念性文件是否可在能預(yù)見的將來(lái)得以實(shí)施還有待于觀察。

與其他發(fā)展中國(guó)家一樣，尼泊爾有一系列復(fù)雜的政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水電開發(fā)項(xiàng)目的審批、許可和授權(quán)，這可能會(huì)讓外國(guó)投資者望而卻步。盡管尼泊爾絕大多數(shù)的水電開發(fā)都是自主的，但尚未建立行之有效的一站式管理體系。目前尼泊爾出口項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期為30 a，國(guó)內(nèi)消費(fèi)項(xiàng)目為35 a。

尼泊爾能源部作為該國(guó)政府的直屬部門，負(fù)責(zé)能源行業(yè)政策制定、規(guī)劃和監(jiān)管，能源部?jī)?nèi)設(shè)能源開發(fā)部(DOED)，負(fù)責(zé)電力行業(yè)監(jiān)管和發(fā)放各種授權(quán)、許可證。尼泊爾電力局負(fù)責(zé)電力交易管理，同時(shí)也負(fù)責(zé)與印度的電力交易。尼泊爾投資委員會(huì)(IBN)負(fù)責(zé)裝機(jī)容量500 MW以上水電項(xiàng)目的開發(fā)和審批，有權(quán)代表該國(guó)政府與私人投資者進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議或項(xiàng)目投資協(xié)議談判。同時(shí)，尼泊爾能源部負(fù)責(zé)裝機(jī)容量500 MW以下水電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議(PDA)的談判。本文所述范圍僅限于裝機(jī)容量在50～500 MW的水電項(xiàng)目。

2 水電開發(fā)特許權(quán)及項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)

相對(duì)于水電項(xiàng)目需要的其他許可和審批手續(xù)，對(duì)于水電開發(fā)商來(lái)說(shuō)，最重要的可能是水電項(xiàng)目開發(fā)初期能源開發(fā)部頒發(fā)的調(diào)查許可證，只有拿到該證，項(xiàng)目開發(fā)者才能開展項(xiàng)目可行性研究和環(huán)境影響評(píng)估，該證有效期為5 a，如果項(xiàng)目論證可行，能源開發(fā)部會(huì)為開發(fā)者頒發(fā)發(fā)電許可證(GL)。GL條款通常規(guī)定開發(fā)商必須在1～2 a內(nèi)和尼泊爾電力局簽訂電力購(gòu)買協(xié)議(PPA)，以確保許可證繼續(xù)有效。另外，《電力法規(guī)》第21條規(guī)定，開發(fā)商自GL頒發(fā)之日起1 a內(nèi)開始實(shí)體工程建設(shè)。

尼泊爾當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)水電開發(fā)商認(rèn)為，擁有GL和PPA即可推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，然而實(shí)際上在項(xiàng)目開發(fā)過(guò)程中還可能需要類似于項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議之類的綜合特許協(xié)議，當(dāng)?shù)亻_發(fā)商的觀點(diǎn)是項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議談判會(huì)造成實(shí)質(zhì)性延誤，且在任何情況下都不會(huì)影響融資。近期簽署的上白水河(Upper Trishuli)項(xiàng)目(裝機(jī)216 MW)的項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議并未增加開發(fā)商對(duì)這一過(guò)程的信心，該項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議談判延續(xù)了2 a，為項(xiàng)目地方融資提供了便利。

風(fēng)險(xiǎn)方面，不應(yīng)忽視項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議可能為項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，通常在項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議(或其他特許權(quán))中需要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)包括社會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)、政策連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)率風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)征收風(fēng)險(xiǎn)、行政和監(jiān)管過(guò)程中可預(yù)測(cè)的進(jìn)度表風(fēng)險(xiǎn)，以及現(xiàn)場(chǎng)的用地權(quán)和用水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等。多數(shù)國(guó)際投資方都很關(guān)注以上幾個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn)的確定性，因?yàn)檫@些條件對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期可行性至關(guān)重要。因此，通常項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議是獲得國(guó)際金融支持的先決條件。

3 PDA申請(qǐng)過(guò)程中面臨的問(wèn)題

PDA談判過(guò)程雖然復(fù)雜，但意義重大，開發(fā)商可以利用PDA提供的各種保護(hù)條款獲得國(guó)際融資。2013年，尼泊爾能源部頒布了《PDA談判指南》，同時(shí)也提出了開發(fā)商獲取PDA面臨的若干挑戰(zhàn)。具體如下：

(1)該指南中要求開發(fā)商獲得PPA后才能申請(qǐng)PDA，即PPA和PDA申請(qǐng)不能同步進(jìn)行。該規(guī)定對(duì)潛在的貸方銀行來(lái)說(shuō)存在風(fēng)險(xiǎn)，意味著項(xiàng)目PPA必須能確保將來(lái)收回項(xiàng)目所有成本，然而有些項(xiàng)目費(fèi)用需要在有關(guān)特許權(quán)條款最終明確(在PDA框架下)后才能確定，包括稅費(fèi)和特許權(quán)使用費(fèi)、稅費(fèi)免除、政府擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)分配和履行義務(wù)等。簡(jiǎn)言之，PPA和PPA聯(lián)系緊密，難以分開談判。

(2)盡管《電力法規(guī)》第21條規(guī)定開發(fā)商從項(xiàng)目GL發(fā)布之日起1 a內(nèi)(可申請(qǐng)延期)開始項(xiàng)目建設(shè)，但開發(fā)商仍需最終簽訂PPA后才能申請(qǐng)PDA，且二者都是融資關(guān)閉的前提條件，同時(shí)也都可以在項(xiàng)目開工前啟動(dòng)?！禤DA談判指南》只要求申請(qǐng)人持有“項(xiàng)目許可證”(調(diào)查許可證或發(fā)電許可證)，因此，開發(fā)商需要在項(xiàng)目早期階段開始申請(qǐng)PDA，同時(shí)推遲申請(qǐng)GL，這樣就可避免項(xiàng)目工期延誤。

(3)水電項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期是從頒發(fā)GL之日起計(jì)算，而不是從PDA開始生效之日算起，這就大大減少了開發(fā)商利用特許經(jīng)營(yíng)的有效期限，并可能削弱了PDA的整體可融資性。

(4)該指南還規(guī)定，尼泊爾政府將組建談判委員會(huì)負(fù)責(zé)PDA談判，但并未對(duì)委員資格、委員會(huì)組成、責(zé)任及運(yùn)行等提出指導(dǎo)性意見。這種遺漏可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目額外延誤等一系列的問(wèn)題，從而造成不可預(yù)測(cè)的結(jié)果。

(5)盡管能源部發(fā)布了PDA模板，但缺乏明確性。尼泊爾政府已談判的2份PDA(裝機(jī)容量900 MW的上格爾納利河(Upper Karnali)項(xiàng)目和裝機(jī)容量900 MW的阿倫3(Arum Ⅲ)項(xiàng)目)都偏離已發(fā)布的模板。不過(guò)，最近簽署的上白水河項(xiàng)目PDA可為其他項(xiàng)目提供一定的參考。

(6)與尼泊爾火電項(xiàng)目的開發(fā)商不同，火電項(xiàng)目只需要獲得GL，而水電項(xiàng)目開發(fā)商需要預(yù)交1 500美元/MW的費(fèi)用，這是水電開發(fā)商取得PDA的又一重大障礙，特別是在項(xiàng)目的早期階段。

4 PDA可行性評(píng)估

目前的PDA申請(qǐng)程序勢(shì)必會(huì)對(duì)尼泊爾水電項(xiàng)目開發(fā)帶來(lái)不必要的延誤，因此對(duì)許多開發(fā)商來(lái)說(shuō)不可行，因?yàn)槠鋵⒗^續(xù)僅采用GL開展融資業(yè)務(wù)。但是開發(fā)商最終應(yīng)攻克上述問(wèn)題獲取PDA(關(guān)系到雙方的相關(guān)利益)，特別是如果項(xiàng)目早期階段開始申請(qǐng)可使PDA有效談判時(shí)間最大化。

鑒于多數(shù)開發(fā)商愿意進(jìn)行當(dāng)?shù)厝谫Y，無(wú)疑將推動(dòng)中小型水電項(xiàng)目領(lǐng)域的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，尼泊爾需要解決PDA申請(qǐng)流程存在的問(wèn)題，以為國(guó)際開發(fā)商和大型項(xiàng)目開發(fā)提供便利，并為大量融資提供支持。