胡中衛(wèi)

（安徽省圖書館，安徽 合肥 230001）

公共文化服務(wù)體系作為國家政府履行公共服務(wù)職能的主要表現(xiàn)形式，是在國家有效促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，強(qiáng)化政府職能的背景下提出的，是為滿足社會(huì)公眾基本信息文化需求、確保社會(huì)公眾文化權(quán)益得以順利實(shí)現(xiàn)的一種有效服務(wù)體系。公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，是為社會(huì)公眾提供信息文化服務(wù)、滿足社會(huì)公眾日益增長的信息需求的有效場所。伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，國家公共文化建設(shè)以及相關(guān)政策對(duì)公共圖書館發(fā)展起到了不可或缺的推動(dòng)作用，公共圖書館的發(fā)展目標(biāo)開始向“實(shí)現(xiàn)核心價(jià)值”轉(zhuǎn)變，并且在管理制度方面力求實(shí)現(xiàn)理論現(xiàn)實(shí)化、理念實(shí)踐化。在上述背景下，“法人治理結(jié)構(gòu)”這一公司治理模式被引入公共圖書館的管理工作中，如何創(chuàng)新公共圖書館治理模式，滿足社會(huì)公眾的信息文化需求，成為當(dāng)下公共圖書館急需解決的一大問題。

1 關(guān)于公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)

1.1 法人治理結(jié)構(gòu)概念解析

“法人治理結(jié)構(gòu)”概念起源于20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)理論界，是指法人組織的不同利益相關(guān)者在決策、實(shí)施、監(jiān)督等一系列過程中一起參與由各種激勵(lì)約束機(jī)制形成的制度安排。其核心主要表現(xiàn)為：由利益相關(guān)者組成理事會(huì)，并組建負(fù)責(zé)常規(guī)事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，制定并落實(shí)權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡的有效機(jī)制[1]，達(dá)到約束和激勵(lì)利益相關(guān)者的目的，最終實(shí)現(xiàn)法人組織的穩(wěn)步、有序發(fā)展。法人治理結(jié)構(gòu)就是“公司治理”，是一種明確責(zé)任、權(quán)力、利益的現(xiàn)代企業(yè)制度，伴隨其深入發(fā)展，法人治理結(jié)構(gòu)概念開始進(jìn)入公共事業(yè)管理領(lǐng)域，并發(fā)揮著重要作用。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與公司法人治理結(jié)構(gòu)相似，主要包括以下幾點(diǎn)：一是由利益相關(guān)者組成理事會(huì)，對(duì)圖書館各項(xiàng)工作實(shí)施決策；二是下設(shè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的日常管理；三是以權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡為前提條件，構(gòu)建長效管理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)圖書館穩(wěn)步、有序發(fā)展的治理目標(biāo)。2014年文化部在全國遴選了10個(gè)國家級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作，其中公共圖書館就占到70%的比例（即7個(gè)）（詳見表1），利用兩年時(shí)間進(jìn)行實(shí)踐探索，這是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的初期階段[2]。

1.2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的意義

在公共圖書館開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作的重要意義主要包含以下幾點(diǎn)：（1）可以真正落實(shí)公共圖書館的法人地位，管理主體由單一主管部門轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣嫦嚓P(guān)者[3]，讓公共圖書館管理者、用戶、社會(huì)人士以及政府部門進(jìn)行聯(lián)合治理，讓“管辦分離”的治理目標(biāo)得以基本實(shí)現(xiàn)，“政事分開”的職能得以有效落實(shí)。（2）可以推動(dòng)公共圖書館健康、有序發(fā)展，促使政府部門職能重心轉(zhuǎn)移，采取不同渠道實(shí)現(xiàn)民主表達(dá)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾直接參與公共圖書館管理的期望，對(duì)其常規(guī)經(jīng)營與活動(dòng)實(shí)施整體把握與監(jiān)控，確保社會(huì)公眾的文化權(quán)益，為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)、滿意的文化服務(wù)產(chǎn)品，以確保社會(huì)職能的實(shí)施。（3）可以用創(chuàng)新、活力的現(xiàn)代管理模式取代滯后、死板的傳統(tǒng)管理模式，實(shí)現(xiàn)“人治→法治→善治”的轉(zhuǎn)變，有效提升服務(wù)效率，建立健全公共圖書館的內(nèi)部機(jī)制與各項(xiàng)制度，為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)項(xiàng)目。

表1 國家級(jí)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)

2 法人治理結(jié)構(gòu)視域下的公共圖書館治理工作存在的問題

公共圖書館在開展法人治理結(jié)構(gòu)改革工作中，開動(dòng)腦筋，勇于探索，在很多方面獲得了較大成效，總結(jié)歸納出一些有效經(jīng)驗(yàn)，但也遭遇一些阻礙，主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 政事不分：法人治理模式落實(shí)缺位

目前公共圖書館已構(gòu)建了自身的法人治理結(jié)構(gòu)，但與政府之間的關(guān)系尚存在職責(zé)不清的問題，尚缺乏精準(zhǔn)定位和準(zhǔn)確界限，在這種政事不分的體制下，部分公共圖書館雖然已開始嘗試創(chuàng)建理事會(huì)[4]，但理事會(huì)沒有完全獨(dú)立的決策權(quán)，更談不上真正把握在財(cái)務(wù)、人事等方面的職責(zé)權(quán)力，因此不能有效履行管理、監(jiān)督、決策等職能。要想有效建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，就必須確保理事會(huì)的獨(dú)立決策權(quán)，必須真正做到政事分開。

2.2 新瓶舊酒：配套制度建設(shè)存在盲區(qū)

公共圖書館治理工作是一項(xiàng)具備全局性、長期性的系統(tǒng)工程，與人事、管理、財(cái)政等方面的行政管理職責(zé)有著密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)前部分公共圖書館已建立理事會(huì)，但卻大多是“搭了棚無人唱戲”，人事、管理、財(cái)政等方面有關(guān)的配套制度較為缺乏。部分公共圖書館雖制定了理事會(huì)章程，但是實(shí)施效果不夠理想，人事、管理、財(cái)政等方面的管理依然按照以往的制度或做法進(jìn)行，形式主義作風(fēng)明顯。以上種種，致使公共圖書館治理工作無法有效向前推進(jìn)，更談不上改革創(chuàng)新。

2.3 監(jiān)督缺失：監(jiān)督問責(zé)機(jī)制尚未健全

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制主要分為內(nèi)部和外部兩種。內(nèi)部監(jiān)督的目的是確保公共圖書館職工大會(huì)對(duì)管理層的監(jiān)督職權(quán)，外部監(jiān)督的目的是有效聽取社會(huì)不同領(lǐng)域?qū)矆D書館各種事務(wù)和工作狀態(tài)的意見看法。目前多數(shù)公共圖書館尚未形成科學(xué)、合理、系統(tǒng)、全面的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，依然依賴于政府部門的制度監(jiān)管，無法保障內(nèi)部、外部有關(guān)人員和社會(huì)公眾的合法權(quán)益，同時(shí)也會(huì)對(duì)公共圖書館創(chuàng)新服務(wù)模式、提升服務(wù)質(zhì)量起到較大的阻礙作用。

3 法人治理結(jié)構(gòu)視域下的公共圖書館治理模式的有效構(gòu)建

依據(jù)上文對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)視域下的公共圖書館治理工作存在主要問題的分析，筆者認(rèn)為可以從以下三方面入手，有效構(gòu)建公共圖書館治理模式。

3.1 規(guī)范治理模式，實(shí)現(xiàn)法人自主

法人治理結(jié)構(gòu)視域下的公共圖書館治理工作的重點(diǎn)在于將權(quán)利交還公共圖書館本身，也就是政府要?jiǎng)?chuàng)新工作方式方法，簡政放權(quán)，為公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供一個(gè)強(qiáng)有力的環(huán)境保障[5]。政府作為公共圖書館的舉辦者，應(yīng)把公共圖書館的管理權(quán)、決策權(quán)交給理事會(huì)，重點(diǎn)履行其監(jiān)督職能[6]，管好自身負(fù)責(zé)的部分，放權(quán)不該管的部分，不要過多干涉公共圖書館的正常管理和運(yùn)行。公共圖書館作為公共文化機(jī)構(gòu)的重要構(gòu)成，要建立與國家治理體系相統(tǒng)一、權(quán)力均衡、職責(zé)清晰、相互協(xié)調(diào)制約的法人治理結(jié)構(gòu)，其基本框架由決策層、管理層和監(jiān)督層三部分構(gòu)成（詳見圖1），3個(gè)機(jī)構(gòu)層級(jí)分明，各司其職，相互結(jié)合，構(gòu)成科學(xué)、合理的法人治理整體，規(guī)范治理模式，實(shí)現(xiàn)法人自主。

圖1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)基本框架

3.2 健全制度體系，鞏固治理基礎(chǔ)

要真正有效擺脫公共圖書館理事會(huì)形同虛設(shè)的尷尬局面，一定要抓好“制度設(shè)計(jì)”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，建立健全相關(guān)配套制度體系，主要從以下兩個(gè)方面著手：一方面，改革人事管理制度，公共圖書館要制定規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜珕T聘用制和崗位管理制，制定公正、公開的理事選聘程序并加以落實(shí)；要在公開招聘方面嚴(yán)把關(guān)，引入競爭機(jī)制，采取多種渠道不拘一格選聘優(yōu)秀人才為自己所用；在機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位設(shè)置、人員調(diào)配等方面要遵循科學(xué)、合理的原則，進(jìn)一步完善人事制度。另一方面，建立薪酬分配制度，公共圖書館要在確保穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，打破以往政府“大鍋飯”的做法，依據(jù)具體崗位、權(quán)責(zé)輕重等方面進(jìn)行薪酬二次分配，合理增加績效在收入分配中的比例[7]。

3.3 完善監(jiān)管機(jī)制，重視治理責(zé)任

為確保公共圖書館的服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行，完善監(jiān)管制度勢在必行。（1）就監(jiān)督主體而言，對(duì)公共圖書館管理層是否遵守章程、科學(xué)執(zhí)行決策等進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)；通過強(qiáng)化行業(yè)政策指導(dǎo)和完善有關(guān)規(guī)章制度，發(fā)揮文化主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)；通過社會(huì)公眾的外部監(jiān)督、圖書館學(xué)會(huì)的同行自律等，逐漸形成“監(jiān)事會(huì)+文化主管部門+社會(huì)公眾+圖書館學(xué)會(huì)”的多元監(jiān)管體系。（2）就監(jiān)督內(nèi)容而言，通過年度報(bào)告制度，了解上一年度公共圖書館在工作成績、人才調(diào)配、經(jīng)費(fèi)開支等方面的整體運(yùn)行情況，并上網(wǎng)公示，接受社會(huì)公眾監(jiān)督；通過績效評(píng)估制度，制定規(guī)范合理的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估流程，并將績效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公示，為公共圖書館進(jìn)一步做好服務(wù)工作提供依據(jù)；通過財(cái)務(wù)審計(jì)制度和決策失誤追究制度等其他監(jiān)督制度，進(jìn)一步確立公共圖書館法人主體地位，為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[8]。

4 法人治理結(jié)構(gòu)視域下的公共圖書館治理模式的發(fā)展趨勢

4.1 公共圖書館治理模式多元化

伴隨多元化時(shí)代的到來，社會(huì)公眾權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)，多元化信息訴求增強(qiáng)，在當(dāng)前垂直層級(jí)管理行政制度和分級(jí)管理財(cái)政制度的影響下，公共圖書館在發(fā)展過程中出現(xiàn)了“計(jì)劃趕不上變化”“市場導(dǎo)向失靈”等問題，傳統(tǒng)的公共圖書館管理型治理模式對(duì)公共圖書館的穩(wěn)步發(fā)展起到了一定阻礙作用，必須開動(dòng)腦筋，進(jìn)行創(chuàng)新思考，構(gòu)建新的、適合時(shí)代發(fā)展、符合不同利益相關(guān)者利益的治理模式。鑒于此，公共圖書館開始探索走“服務(wù)導(dǎo)向”發(fā)展道路。由于不同地區(qū)、不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展程度不均衡，再加上政府關(guān)注、重視程度也不一樣，公共圖書館治理模式也會(huì)因地制宜、因人而異，有的采取參與治理模式（如“上海的總分館體系”），有的采取合作治理模式（如“廣東流動(dòng)圖書館體系”），有的采取自主治理模式（如合肥市圖書館的“書香門第分館”），呈現(xiàn)出一派多元化發(fā)展趨勢。但是，無論他們采取何種治理模式，均是以服務(wù)為導(dǎo)向，以普遍均等為目標(biāo)，遵循“政府領(lǐng)導(dǎo)、多元參與建設(shè)、理事會(huì)管理、社會(huì)協(xié)同”這一基本原則。

4.2 公共圖書館治理模式系統(tǒng)化

近年來，公共文化事業(yè)獲得國家的日益關(guān)注，2017年中央7部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，從改革目的、重點(diǎn)內(nèi)容、具體措施、操作方案等方面明確了框架體系[9]。方案指出，依據(jù)中央對(duì)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的整體規(guī)劃，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵循“政事分開”和“管辦分離”的基本原則，建設(shè)以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，要求各方面代表、專業(yè)人士、社會(huì)各界群眾參與管理，真正落實(shí)法人自主權(quán)，有效增強(qiáng)公共圖書館的管理效能與服務(wù)質(zhì)量。預(yù)計(jì)到2020年，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)將在全國范圍內(nèi)推廣，真正確立理事會(huì)的決策監(jiān)督地位，進(jìn)一步健全完善人事、管理以及監(jiān)督機(jī)制，讓各方權(quán)責(zé)清晰明白，工作運(yùn)轉(zhuǎn)更為快捷方便，改革成效更為顯著[10]。筆者預(yù)計(jì)，在未來5年內(nèi)，是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵階段，也是攻堅(jiān)階段，這既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，公共圖書館必須籍此契機(jī)，建立產(chǎn)權(quán)清晰、職責(zé)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)正常、決策有效、監(jiān)督有力的法人治理結(jié)構(gòu)，以真正實(shí)現(xiàn)“人治→法治→善治”的轉(zhuǎn)變，為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)。

5 結(jié)語

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究在我國尚處于探索階段，是一種創(chuàng)新型的制度改革，并不是短時(shí)間內(nèi)就能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的，必須要獲得政府支持和社會(huì)各界人士的鼎力相助。同時(shí)，公共圖書館必須轉(zhuǎn)變滯后思想，積極參與改革實(shí)踐，在實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)，并將其總結(jié)歸納升華，作為以后實(shí)踐過程中的理論指導(dǎo)。只有這樣，公共圖書館才能夠不落后于時(shí)代，才能夠籍大好契機(jī)穩(wěn)步發(fā)展。