孫亞明

(滄州水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院，河北 滄州 061000)

水是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的基礎(chǔ)性資源，是資源的資源，并憑借其普遍適用性在其他資源開發(fā)方面顯示出重要的價(jià)值和作用[1]。當(dāng)前，水資源短缺已經(jīng)成為世界性難題，由其引發(fā)的沖突和爭(zhēng)端可謂比比皆是，水資源問(wèn)題的有效解決已經(jīng)迫在眉睫。就國(guó)內(nèi)而言，2016年5月，財(cái)政部和水利部將河北省作為水資源稅改革試點(diǎn)，并于當(dāng)年7月1日正式試點(diǎn)征收水資源稅。施行一年多來(lái)，雖然在經(jīng)濟(jì)、制度和環(huán)保方面取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，但是在全國(guó)范圍內(nèi)試行和推進(jìn)仍面臨一定障礙。因此，如何解決這些障礙，對(duì)推進(jìn)水資源稅的全面征收，達(dá)到保護(hù)有限水資源的目標(biāo)具有重要意義。

1 我國(guó)推進(jìn)水資源稅改革的主要制約因素

水資源稅的征收不僅可以增加國(guó)家和地方財(cái)政收入，還可以提高全社會(huì)的節(jié)水意識(shí)，有效抑制水資源的污染和浪費(fèi)[2]。但是，水資源稅在全國(guó)的推進(jìn)還面臨諸多制約因素。

(1)全面推進(jìn)水資源稅的法律障礙

我國(guó)推行水資源稅的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)以及《資源稅條例》。其中，《資源稅條例》并未將水資源列入其中，不能作為水資源稅的主要依據(jù)。《水法》雖然對(duì)水資源費(fèi)進(jìn)行了比較明確的界定，但是并未涉及稅費(fèi)改革的具體條款，若在全國(guó)范圍內(nèi)推行水資源稅，就需要對(duì)《水法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，否則勢(shì)必造成稅費(fèi)重復(fù)征收問(wèn)題，不利于彰顯法律的公平性原則。另外，《水法》中對(duì)水資源的界定比較籠統(tǒng)，沒(méi)有對(duì)地表水和地下水等各類水資源進(jìn)行明確區(qū)分，也給水資源稅的推廣帶來(lái)了操作層面的障礙。此外，法律法規(guī)建設(shè)的滯后，致使全社會(huì)對(duì)水資源問(wèn)題關(guān)注不足，沒(méi)有形成濃厚的水資源保護(hù)的社會(huì)氛圍，這也給水資源稅改革和推進(jìn)造成了巨大障礙。

(2)全面推進(jìn)水資源稅的制度障礙

要全面推進(jìn)水資源稅改革，不僅需要法律層面的保障，更需要健全的水資源管理制度的支持。目前，我國(guó)的水資源管理制度仍然存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，我國(guó)的水資源管理體制不健全。水資源不同于其他自然資源，不僅時(shí)空分布不均，還具有較強(qiáng)的流動(dòng)性和不可預(yù)測(cè)性，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)統(tǒng)一管理是提高水資源配置水平的必然選擇[3]。但是，我國(guó)目前尚未建立基于政府職能的流域水資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，對(duì)資源管理主體的權(quán)責(zé)尚未在法律層面進(jìn)行明確界定。這種政企不分的水權(quán)管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，不利于水資源稅改革的深入進(jìn)行。

其次，我國(guó)的水資源市場(chǎng)制度缺位。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步確立的時(shí)代背景下，我國(guó)尚未建立與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的水資源市場(chǎng)制度，我國(guó)的水資源市場(chǎng)仍然是以第三方付款為典型特征的資源交易形式，其典型代表就是政府為水價(jià)提供補(bǔ)助。顯然，由于市場(chǎng)制度不健全，現(xiàn)行水資源管理機(jī)制難以對(duì)水市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行約束，從而導(dǎo)致水資源價(jià)格的扭曲乃至倒掛現(xiàn)象，不利于水資源稅的改革和推進(jìn)。

最后，我國(guó)的水利設(shè)施運(yùn)營(yíng)權(quán)不明。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的大部分水利設(shè)施均由政府投資興建，其運(yùn)營(yíng)模式也具有顯著的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求[4]。其主要表現(xiàn)是部分水利設(shè)施缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不佳、設(shè)備陳舊，嚴(yán)重影響其功能發(fā)揮。在水資源稅改革過(guò)程中，政府在水利設(shè)施領(lǐng)域特殊地位方面限制了納稅主體的廣泛性，不利于水資源稅改革的深入推進(jìn)。

(3)全面推進(jìn)水資源稅改革的技術(shù)障礙

目前，水資源稅改革試點(diǎn)地區(qū)雖然取得了一系列經(jīng)驗(yàn)，但是在全面推進(jìn)方面仍存在一定的技術(shù)障礙，并主要表現(xiàn)在計(jì)稅數(shù)量、計(jì)稅價(jià)格和稅率三個(gè)方面：

首先，水資源不同于其他類型的自然資源，其流動(dòng)性特點(diǎn)決定其難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，這必然導(dǎo)致在計(jì)稅數(shù)量的界定和衡量方面存在困難[5]。因此，計(jì)稅依據(jù)數(shù)量難以有效界定和衡量是我國(guó)推進(jìn)水資源稅改革的重要技術(shù)性障礙。

其次，水資源價(jià)格是水資源稅改革的重要影響因素。由于我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型過(guò)程中，水資源并未完全市場(chǎng)化，特別是產(chǎn)權(quán)不明、管理機(jī)制不健全等問(wèn)題，都直接導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)水資源價(jià)格界定比較模糊，從而為水資源稅改革造成一定的障礙。

最后，水資源稅率難以有效界定。確定稅率是水資源稅改革的核心和關(guān)鍵性問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)的水資源費(fèi)主要由地方政府自主決定，因此各地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大，而在全國(guó)推進(jìn)水資源稅改革，就必須要在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的稅率標(biāo)準(zhǔn)，由于各地的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不同，也就無(wú)法為水資源稅改革提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)支撐。

2 全面推進(jìn)水資源稅改革的對(duì)策建議

在深入剖析我國(guó)全面推進(jìn)水資源稅改革的障礙性因素的前提下，結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)的對(duì)策建議，不僅是該研究的主旨所在，也是實(shí)現(xiàn)推進(jìn)我國(guó)水資源稅改革，進(jìn)一步提高水資源保護(hù)水平的重要手段。

(1)加強(qiáng)水資源稅立法

缺乏有效的法律支持和保障是我國(guó)推進(jìn)水資源稅改革的重要障礙性因素。因此，我國(guó)應(yīng)該參照國(guó)際上成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮我國(guó)的實(shí)際情況，強(qiáng)化立法工作，以確定水資源稅的法律地位。首先，有關(guān)部門應(yīng)該提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)《水法》中關(guān)于水資源稅的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)修改，確定水資源管理機(jī)構(gòu)在水資源稅征收領(lǐng)域的法律地位，同時(shí)在法律層面取消水資源費(fèi)的征收。其次，由于水資源稅在本質(zhì)上屬于資源稅，因此，應(yīng)該對(duì)《資源稅管理?xiàng)l例》中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，為水資源稅進(jìn)行法律正名。最后，鑒于我國(guó)的實(shí)際情況，地方政府在水資源稅征收領(lǐng)域具有特殊的地位和作用，因此在水資源稅立法過(guò)程中要適當(dāng)考慮地方政府的利益，以充分調(diào)動(dòng)地方政府在稅改過(guò)程中的積極性。

(2)構(gòu)建和完善水資源管理制度

針對(duì)我國(guó)推進(jìn)水資源稅改革面臨的制度性障礙因素，建議從以下幾個(gè)方面構(gòu)建和完善水資源管理制度。

首先，進(jìn)一步完善水資源管理體制。針對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府行使轄區(qū)內(nèi)水資源管理權(quán)，并由此形成的條塊化和碎片化管理特征，建議建立流域內(nèi)統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu)，并在法律層面對(duì)其職權(quán)進(jìn)行界定，從而形成對(duì)流域水資源的集中化和協(xié)調(diào)化管理，推動(dòng)流域水資源的整體開發(fā)利用，徹底打破傳統(tǒng)水資源管理中政企不分的管理模式，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，為推進(jìn)水資源稅改革提供制度和機(jī)制保障。

其次，要構(gòu)建起規(guī)范的水資源市場(chǎng)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本確立的時(shí)代背景下，水資源市場(chǎng)化是進(jìn)行水資源高效管理、推進(jìn)水資源稅改革的必然要求[6]。顯然，水市場(chǎng)交易制度的構(gòu)建和完善是水資源市場(chǎng)制度確立的標(biāo)志。因此，建議在區(qū)域水資源管理部門統(tǒng)籌管理下，逐步構(gòu)建完善的競(jìng)爭(zhēng)和定價(jià)規(guī)則，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，從而建立規(guī)范有序的水資源市場(chǎng)交易制度，使水價(jià)能夠和真實(shí)的市場(chǎng)需求相適應(yīng)，為推進(jìn)水資源稅改革提供合理可靠的計(jì)稅基礎(chǔ)。

最后，要進(jìn)一步改善水資源運(yùn)營(yíng)制度。結(jié)合上文分析，打破政府在水資源運(yùn)營(yíng)過(guò)程中兼具投資和經(jīng)營(yíng)雙重身份的政企不分的運(yùn)營(yíng)模式，積極推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)制度的市場(chǎng)化改革是改善水資源運(yùn)營(yíng)制度的關(guān)鍵。因此，建議借鑒國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施水利基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營(yíng)分離改革，逐步構(gòu)建起政府投資興建、專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的市場(chǎng)化管理模式。這種運(yùn)營(yíng)管理模式不僅可以提高水利基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率，還有助于拓展水資源稅的納稅主體范圍，進(jìn)而推動(dòng)水資源稅改革的深入進(jìn)行。

(3)構(gòu)建和完善水資源稅的稅制體系

沒(méi)有構(gòu)建起合理、完善的水資源稅制體系是制約水資源稅改革的主要技術(shù)性障礙，建議各級(jí)稅務(wù)部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜，提出合理的水資源稅稅制和征收政策，保障水資源稅改革的順利推進(jìn)。

首先，在納稅依據(jù)方面，我國(guó)水資源稅的試點(diǎn)地區(qū)納稅申報(bào)的主要依據(jù)是開采和使用量。顯然，這種簡(jiǎn)單的確定方式與水資源的不可預(yù)測(cè)性和流動(dòng)性并不適應(yīng)。因此，建議在水資源開發(fā)、開采階段征收一定比例的水資源稅，在消費(fèi)環(huán)節(jié)對(duì)使用和消費(fèi)者再征收一定比例的水資源稅。針對(duì)上述兩個(gè)環(huán)節(jié)的特征，分別采用從量計(jì)征和從價(jià)計(jì)征的方式，從而將兩個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在優(yōu)化征收依據(jù)的同時(shí)也可以彰顯稅收公平。

其次，要逐步規(guī)范水價(jià)的構(gòu)成和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。水價(jià)對(duì)水資源高效配置，促進(jìn)水資源稅的改革具有重要影響。由于水資源是政府直接參與管理的稀缺性自然資源，因此，要將調(diào)整水價(jià)和改善水質(zhì)相結(jié)合，采取優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、分質(zhì)定價(jià)的辦法。具體而言，要根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行情況以及社會(huì)承受力，逐步構(gòu)建起以節(jié)約水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價(jià)形成機(jī)制，在充分體現(xiàn)水資源稀缺性的基礎(chǔ)上，綜合反映水資源的機(jī)會(huì)成本和外部成本，最終構(gòu)建起合理的水價(jià)形成機(jī)制，為水資源稅改革的全面推開提供技術(shù)性支撐。

最后，我國(guó)當(dāng)前的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在顯著的地區(qū)差異，但是造成這種差異的主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而不是地區(qū)水資源狀況，這種差異也沒(méi)有在水資源有效保護(hù)方面顯示出積極作用。因此，在水資源稅改革的宏觀背景下，結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，確定合理的稅率區(qū)間就顯得尤為重要。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐洲的丹麥和荷蘭是最早開征水資源稅的國(guó)家，因此水資源稅收制度相對(duì)健全。其中，荷蘭的水資源稅稅率較低，稅負(fù)較輕；丹麥則采用世界上最高的水資源稅，但是節(jié)水效果也最為明顯。因此，文章建議取上述兩國(guó)稅負(fù)的平均值作為我國(guó)水資源稅負(fù)參考值，將水資源稅的稅率確定為8%～12%。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)屬于淡水水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，人均水資源量?jī)H有世界平均水平的1/4，位列全球最缺水的13個(gè)國(guó)家之中。另外，由于工農(nóng)業(yè)和居民生活水平的提高，我國(guó)的水資源污染和浪費(fèi)情況十分嚴(yán)重，進(jìn)一步激化了水資源供需矛盾。因此，構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況的水資源稅制，利用稅收手段強(qiáng)化全社會(huì)的水資源保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)水資源的合理、高效配置，無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面，均具有重要意義。在這一背景下，文章結(jié)合我國(guó)水資源稅改革試點(diǎn)地區(qū)的工作現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)，提出了相關(guān)的參考建議，具有一定的借鑒價(jià)值。但是，由于試點(diǎn)改革實(shí)施時(shí)間較短，所產(chǎn)生的預(yù)期效果相對(duì)有限，仍需要長(zhǎng)期的研究和論證，方可構(gòu)建起適合全國(guó)推廣的水資源稅改革機(jī)制。

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