薛 雁，呂寧江，張 俊

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014；2.聊城市位山灌區(qū)管理處，山東 聊城 252000）

山東省灌區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了如下3個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)50~70年代，從50年代開(kāi)始，國(guó)家逐步開(kāi)發(fā)新水源，大力興建灌區(qū)，但是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，很多工程是“三邊”工程，造成工程布局不合理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量差等問(wèn)題。灌區(qū)大多采取大水漫灌的方式，浪費(fèi)水嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量較低。第二個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)80~90年代，這個(gè)時(shí)期開(kāi)始發(fā)展節(jié)水技術(shù)，部分市（縣）開(kāi)始探索新的經(jīng)營(yíng)管理模式，但是由于耕地灌溉面積連續(xù)增長(zhǎng)，水資源供需矛盾日益突出。第三個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)90年代末至今，從1998年國(guó)家發(fā)改委、水利部啟動(dòng)了大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目開(kāi)始，國(guó)家啟動(dòng)了一系列利于灌區(qū)建設(shè)的水利工程建設(shè)項(xiàng)目，耕地灌溉面積保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，糧食產(chǎn)量得到較大提高，但是由于水資源緊缺和大量水利工程建設(shè)的影響，灌區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。

1　灌區(qū)發(fā)展取得的成效

在灌區(qū)管理方面，多年來(lái)，省政府相繼出臺(tái)了《山東省灌區(qū)管理辦法》《山東省農(nóng)田水利管理辦法》《山東省大型灌區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則》等，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)管理的制度化、規(guī)范化。與此同時(shí)，灌區(qū)管理職能也有了較大轉(zhuǎn)變，通過(guò)完善灌區(qū)工程和生態(tài)建設(shè)，以網(wǎng)絡(luò)化管理、社會(huì)化服務(wù)為發(fā)展方向，建立健全基層水利服務(wù)體系，促進(jìn)灌區(qū)持續(xù)健康的發(fā)展。在工程建設(shè)方面，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與到灌區(qū)工程建設(shè)中來(lái)，通過(guò)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、農(nóng)田水利項(xiàng)目縣、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等項(xiàng)目的建設(shè)，灌區(qū)面積大大增加，灌區(qū)水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)得到了提高；在工程建設(shè)過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)“四制”管理，項(xiàng)目投資計(jì)劃執(zhí)行率及工程完成率連續(xù)位列全國(guó)前茅。在創(chuàng)新運(yùn)行管理體制機(jī)制方面，放寬了灌區(qū)管理的自主權(quán)，包括水費(fèi)收支、工程管理權(quán)等，實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)了專(zhuān)業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的管理體制，加大了群眾參與灌溉管理的力度。針對(duì)不同類(lèi)型灌區(qū)的特點(diǎn)采取不同的管理模式：對(duì)于大中型灌區(qū)采取“水利局+灌區(qū)管理處+水利站（協(xié)會(huì)）+村水管員”的管理模式；對(duì)小型灌區(qū)采取“水利局+水利站（協(xié)會(huì)）+村水管員”的管理模式；對(duì)于分散管理的灌區(qū)采取個(gè)人或者公司承包經(jīng)營(yíng)模式；對(duì)于以村為單位的灌溉區(qū)域采取村委集體管理模式。同時(shí)積極引入公司化管理、物業(yè)化管理、PPP模式等先進(jìn)可行的管理模式。

經(jīng)過(guò)多年的灌區(qū)建設(shè)，山東省灌區(qū)面積和糧食產(chǎn)量取得了較大成效，截至2016年底，全省共建成大型灌區(qū)53處，17個(gè)市均有大型灌區(qū)，主要分布在沿黃地區(qū)；中型灌區(qū)444處，其中臨沂市數(shù)量最多，德州市面積最大；小型灌區(qū)14.77萬(wàn)處，灌區(qū)規(guī)模小、較為分散，完成投資91億元。農(nóng)田有效灌溉面積和糧食總產(chǎn)量由新中國(guó)成立之初的24.60萬(wàn)hm2和174億斤增加到512.27萬(wàn)hm2和919.3億斤。

2　灌區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

2.1　灌區(qū)節(jié)水改造建設(shè)任務(wù)艱巨

由于灌區(qū)工程建設(shè)多興建于上世紀(jì)五六十年代，多數(shù)工程屬于邊勘測(cè)，邊設(shè)計(jì)，邊施工的“三邊工程”，而且不少灌區(qū)沒(méi)有完成配套工程建設(shè)，質(zhì)量存在隱患、田間工程配套不完善，雖然經(jīng)過(guò)多年灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造建設(shè)，但是工程建設(shè)存在動(dòng)態(tài)性和反復(fù)性的特點(diǎn)，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)現(xiàn)代化需求。

2.2　灌區(qū)建設(shè)投入不足

20世紀(jì)80年代以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，灌區(qū)的續(xù)建配套和更新改造沒(méi)有充足的資金投入，農(nóng)業(yè)供水價(jià)格長(zhǎng)期偏低，致使灌區(qū)難以維持工程的配套和運(yùn)行維護(hù)。山東省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，部分灌區(qū)所在地的地方財(cái)政收入較低。2011年之前，大型灌區(qū)投資中央僅補(bǔ)助1/3，地方配套壓力大，導(dǎo)致地方未能及時(shí)足額落實(shí)配套資金，嚴(yán)重影響了灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè)及整體效益發(fā)揮。

2.3　灌溉水源不足

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的快速發(fā)展，對(duì)水的需求量急劇增加，山東省近年來(lái)降雨量減少，部分地區(qū)水庫(kù)和地下水得不到充足補(bǔ)給，加之農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣普及程度不足，仍采用傳統(tǒng)的灌溉方式，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

2.4　工程長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制尚不完善

由于灌區(qū)量測(cè)水設(shè)施配套不完善、群眾用水支付意愿不強(qiáng)等因素制約，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收困難，部分灌區(qū)無(wú)法足額提取工程運(yùn)行管理費(fèi)用，自身不具備更新改造的能力；灌區(qū)管理人員學(xué)歷普遍偏低，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性人才所占比重偏低。

3　灌區(qū)改革發(fā)展展望

3.1　建立多渠道、多層次、多元化的投入體系

2011年中央一號(hào)文件提出“到2020年，基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)”。今后幾年，灌區(qū)仍將處于大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)改造和中型灌排泵站更新改造項(xiàng)目將有大規(guī)模投資。

對(duì)于大型灌區(qū)而言，其建設(shè)資金主要由中央和地方預(yù)算內(nèi)資金、水利建設(shè)基金以及可用于水利建設(shè)的財(cái)政資金；中小型灌區(qū)可采取多方聯(lián)合投資的辦法，由地方預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、水利專(zhuān)項(xiàng)資金、外資、貼息貸款和股份合作制等多渠道投資興建。

3.2　加快計(jì)量設(shè)施建設(shè)

灌區(qū)計(jì)量設(shè)施建設(shè)的目的就是精準(zhǔn)控制灌區(qū)供用水量，杜絕水資源浪費(fèi)現(xiàn)象，提高灌溉水利用系數(shù)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉；灌區(qū)計(jì)量設(shè)施建設(shè)是解決水資源供需矛盾，對(duì)提高水資源利用效率、維持良好的生態(tài)效益具有十分重要的意義。

3.3　推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳和山東省人民政府辦公廳先后發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革地實(shí)施意見(jiàn)，明確了水價(jià)改革的5大任務(wù)。山東省各類(lèi)灌區(qū)應(yīng)按照改革要求，依照“耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長(zhǎng)效化、環(huán)境生態(tài)化”的發(fā)展戰(zhàn)略要求，加快農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工程基礎(chǔ)、建立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)制度、建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理方式。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)現(xiàn)節(jié)水、減排、增產(chǎn)、增效，達(dá)到建立健全灌區(qū)節(jié)約集約用水機(jī)制的目的。

3.4　優(yōu)化灌區(qū)管理體制

通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，明晰產(chǎn)權(quán)，劃分灌區(qū)產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用“管養(yǎng)分離”管理模式。發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織，灌區(qū)工作中適合由社會(huì)提供的公共服務(wù)，交由農(nóng)民用水合作組織、水利專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織等社會(huì)化服務(wù)組織承擔(dān)。創(chuàng)新服務(wù)方式，積極探索灌區(qū)區(qū)域性水利綜合服務(wù)的運(yùn)行模式。

3.5　建立節(jié)水型、生態(tài)型和現(xiàn)代化的灌區(qū)

采用噴灌、滴灌、微灌等現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝節(jié)水措施，達(dá)到節(jié)水、節(jié)能、增產(chǎn)、省工、省力等目的。灌區(qū)水資源既要滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活，還要滿(mǎn)足灌區(qū)生態(tài)需水要求，充分發(fā)揮水資源綜合效益，積極建設(shè)生態(tài)型灌區(qū)。加強(qiáng)灌區(qū)實(shí)用技術(shù)推廣和高新技術(shù)應(yīng)用，推動(dòng)信息化、自動(dòng)化與灌區(qū)建設(shè)管理融合，健全灌區(qū)科技信息資源平臺(tái)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)灌區(qū)自動(dòng)、精準(zhǔn)、及時(shí)的管理。