丁 睿, 阮 晨, 卓 想

(1. 成都市規(guī)劃設(shè)計研究院， 四川成都 610000; 2. 四川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610000)

中國是世界上地震災(zāi)害嚴重的國家，而四川又是我國地震災(zāi)害最嚴重的地區(qū)之一，近年來連續(xù)發(fā)生“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震、“8·8”九寨溝地震等多次地震。在震后救災(zāi)重建的特殊時期，既有規(guī)劃管理標準難以適用，而我省在歷次抗震救災(zāi)工作中總結(jié)了大量的規(guī)劃經(jīng)驗。

本標準將歷次震后重建規(guī)劃管理的經(jīng)驗與相關(guān)法律、法規(guī)，以及震后城鄉(xiāng)規(guī)劃管理研究成果相結(jié)合，旨在規(guī)范四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制和管理工作，以確保城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的科學性、可操作性，盡快安置受災(zāi)群眾，促進震后城鄉(xiāng)基本功能恢復，保障城鄉(xiāng)恢復重建有力、有序、高效地開展，促進災(zāi)區(qū)經(jīng)濟社會的恢復和可持續(xù)發(fā)展。本標準由西南交通大學、四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院主編，四川農(nóng)業(yè)大學、成都理工大學、成都市規(guī)劃設(shè)計研究院參編，由四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳批準發(fā)布并負責管理，自2018年8月1日開始實施。

1 編制歷程

為規(guī)范四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理，提高震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制成果質(zhì)量，強化震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃實施監(jiān)管，促進震后城鄉(xiāng)基本功能恢復，保障城鄉(xiāng)居民安置重建有力、有序、高效地開展，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳結(jié)合四川省實際情況，啟動《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理標準》編制工作，于2017年9月22日下發(fā)“關(guān)于下達四川省工程建設(shè)地方標準《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理標準》編制計劃的通知”(川建標發(fā)[2017]790號)。

通知下發(fā)后各單位立即組建聯(lián)合編制工作組，研討工作大綱，確定工作方案。

2017年9月至2018年2月，編制組對標準編制有關(guān)內(nèi)容進行了調(diào)研。四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織城鄉(xiāng)規(guī)劃處、標準定額處和編制組對初稿進行了深入研究和反復討論，形成征求意見稿，廣泛征求20余家設(shè)計研究機構(gòu)及行政管理部門相關(guān)意見。

2018年2月下旬編制組根據(jù)征求意見修改完善形成送審稿，于2018年3月15日順利通過專家和部門審查，修改后上報四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳批準。

2 標準主要內(nèi)容

本標準以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》《汶川地震災(zāi)后恢復重建條例》《四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》及其他相關(guān)技術(shù)標準為依據(jù)，同時吸收前沿性科研成果和我省在歷次抗震救災(zāi)工作中總結(jié)的規(guī)劃經(jīng)驗，力求突出本標準對震后城鄉(xiāng)恢復重建規(guī)劃的直接指導意義。主要內(nèi)容包括總則、術(shù)語、規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、監(jiān)督與實施評估五章。

(1)總則明確了四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理標準的目的意義、適用范圍、共性要求以及與相關(guān)標準的關(guān)系。

(2)術(shù)語對所涉及的震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃、災(zāi)害范圍評估、地震災(zāi)害損失評估、震后恢復重建資源環(huán)境承載能力評價、并聯(lián)管理等特定名詞，進行了概念界定。

(3)基本規(guī)定確立了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的理念方針、工作流程、管理結(jié)構(gòu)、推進模式等原則性內(nèi)容。

(4)規(guī)劃編制明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的一般規(guī)定、評估調(diào)查、規(guī)劃重點內(nèi)容，并提出了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃的重點內(nèi)容要求。

(5)規(guī)劃管理明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理過程中的一般規(guī)定、規(guī)劃審查、規(guī)劃實施的相關(guān)內(nèi)容。

(6)監(jiān)督與實施評估明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理過程中上級政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門實施監(jiān)督檢查的相關(guān)內(nèi)容要求。

3 編制創(chuàng)新

本標準為全國首個災(zāi)后規(guī)劃管理標準，是我省震后重建規(guī)劃經(jīng)驗集成，其主要特色創(chuàng)新總結(jié)為“四個明確”和“三個首創(chuàng)”，即明確法定地位、明確編制主體、明確技術(shù)導向、明確編審機制和首創(chuàng)規(guī)劃設(shè)計“總負責”、首創(chuàng)震后規(guī)劃“民主決策”、首創(chuàng)規(guī)劃管理“一個漏斗”。

3.1 明確法定地位

本標準明確界定震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的概念和內(nèi)涵，指出“震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃”是震后恢復重建規(guī)劃下層次的一個專項規(guī)劃。如“4·20”蘆山地震后，在國務(wù)院發(fā)布的《蘆山地震災(zāi)后恢復重建總體規(guī)劃》基礎(chǔ)上，四川省政府組織編制了住房建設(shè)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建、文化旅游、生態(tài)環(huán)境修復、防災(zāi)減災(zāi)、土地利用、地質(zhì)災(zāi)害防治等11個蘆山地震災(zāi)后恢復重建專項規(guī)劃，其中涵蓋和涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的部分均作為震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃。

同時本標準明確提出經(jīng)依法審批的城鄉(xiāng)重建規(guī)劃是震后城鄉(xiāng)恢復重建的依據(jù)，任何單位和個人都應(yīng)遵守，服從規(guī)劃管理。特別是明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃是在有權(quán)機關(guān)授權(quán)下對原有城鄉(xiāng)規(guī)劃進行調(diào)整、修編，原有城鄉(xiāng)規(guī)劃在恢復重建期間暫停使用。待震后重建結(jié)束后，應(yīng)及時結(jié)合震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃及實施情況，開展對震前法定規(guī)劃的評估工作，并將相關(guān)成果納入新版法定城鄉(xiāng)規(guī)劃中。

3.2 明確編制主體

針對震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的突發(fā)性、應(yīng)急性和全面統(tǒng)籌的要求，本標準提出由有權(quán)機關(guān)授權(quán)，組建由跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨學科的人員組成震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理臨時機構(gòu)，作為總體協(xié)調(diào)指導城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門開展工作，縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作為編制主體應(yīng)負責本行政區(qū)域內(nèi)的震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理工作。

按照“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震恢復重建規(guī)劃管理經(jīng)驗，綜合管理組織機構(gòu)分為四級。頂層是綜合管理組組長，即頂層功能管理者，職責是制定工作計劃、分配工作任務(wù)、明確任務(wù)承擔人員責任、組織完成任務(wù)所需資源。第二層級是綜合管理領(lǐng)導小組及其所領(lǐng)導的功能管理者，職責是接受綜合管理組組長的工作計劃及任務(wù)分配，與功能部門協(xié)商確定綜合管理人員。第三層級是綜合管理核心工作團隊，由功能部門授權(quán)的綜合管理組成員構(gòu)成跨專業(yè)項目小組，代表功能部門決策，按計劃執(zhí)行工作任務(wù)。第四層級是基層團隊，即綜合管理組成員，具有專業(yè)技術(shù)能力，參與團隊工作。

3.3 明確技術(shù)導向

3.3.1 安全導向

(1)安全第一，必須將安全作為規(guī)劃的前提條件放在首位，落實保障安全的各項措施，保證震后恢復重建各項工作有序地、安全地開展；將震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃選址與布局安全作為前置條件，可依據(jù)“三避讓”“兩評估一評價”進行震后城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，確保選址和用地布局的安全性。

(2)“三避讓”是指震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃選址應(yīng)避讓地震斷裂帶、避讓地質(zhì)災(zāi)害隱患點和避讓泄洪通道的總稱，是確保震后城鄉(xiāng)空間規(guī)劃安全性的重要原則。

(3)“兩評估一評價”是指震后對災(zāi)區(qū)開展的災(zāi)害范圍評估、地震災(zāi)害損失評估和震后恢復重建資源環(huán)境承載能力評價等調(diào)查評估工作的總稱，是編制震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的重要依據(jù)。

3.3.2 應(yīng)急導向

震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃具有以下特點，一是應(yīng)急性。一般來講，災(zāi)后恢復到原有生產(chǎn)生活水平需要三年左右時間。震后重建規(guī)劃是以災(zāi)損為現(xiàn)實背景，以重建為當前任務(wù)，以恢復重建期為重點，更加注重規(guī)劃的時效性。

3.3.3 問題導向

震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃是一個全社會關(guān)注、各階層參與、多專業(yè)協(xié)作、多部門共建的復雜規(guī)劃，各類震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃需要解決的問題也不同，在具體的技術(shù)環(huán)節(jié)上需要突出問題導向和重點內(nèi)容。

3.4 明確規(guī)劃編審機制

3.4.1 評估先行

本標準提出震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃“調(diào)查評估—發(fā)現(xiàn)問題—明確重點—技術(shù)內(nèi)容—解決問題”的技術(shù)路線，突出安全第一、生態(tài)文明、文化傳承、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和遠近結(jié)合的規(guī)劃原則，明確震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃不追求“大而全”，應(yīng)在對災(zāi)區(qū)開展的災(zāi)害范圍評估、地震災(zāi)害損失評估和震后恢復重建資源環(huán)境承載能力評價的基礎(chǔ)上，針對災(zāi)區(qū)既有法定規(guī)劃展開評估，以確定編制的類型和規(guī)劃編制重點。

如“8·8”九寨溝地震雖然震級較高為7.0級，但經(jīng)過評估地震對城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響較小，因此在《九寨溝地震災(zāi)后恢復重建總體規(guī)劃》僅設(shè)城鄉(xiāng)住房恢復重建、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施重建專章，對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控規(guī)并無較大調(diào)整。

同時提出震后重建規(guī)劃應(yīng)“盡力而行、量力而為”，堅持“功能恢復、標準適度”的原則，因地制宜確定適宜的規(guī)劃目標和恢復重建標準。

3.4.2 并聯(lián)編制

本標準提出以并聯(lián)方式組織編制震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃，各編制機構(gòu)應(yīng)協(xié)同合作，保障規(guī)劃編制的進度及質(zhì)量要求。根據(jù)災(zāi)區(qū)實際需要，編制住房、歷史文化、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急避難等方面的震后城鄉(xiāng)重建專項規(guī)劃，可與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或總體規(guī)劃合并編制；詳細規(guī)劃可與總體規(guī)劃合并編制。

3.4.3 并聯(lián)審查

本標準提出宜采用并聯(lián)審查的方式審查震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃，以協(xié)調(diào)各部門專項規(guī)劃，協(xié)同推進災(zāi)后恢復重建，提高重建效率。其中重災(zāi)區(qū)及重要地區(qū)的城鄉(xiāng)重建規(guī)劃審查，宜由上一級或上級審批機關(guān)組織。

3.4.4 動態(tài)調(diào)整

本標準提出震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃實施應(yīng)建立“規(guī)劃設(shè)計—實施—反饋糾錯—改進實施”的動態(tài)調(diào)控機制，按照震后恢復重建的實際情況依法對規(guī)劃設(shè)計方案進行修改、調(diào)整。

3.5 首創(chuàng)規(guī)劃設(shè)計“總負責”制度

規(guī)劃設(shè)計總負責，即選定甲級設(shè)計機構(gòu)作為片區(qū)“規(guī)劃設(shè)計總負責”單位，履行“總設(shè)計”職責，對片區(qū)內(nèi)所有設(shè)計單位提交的建筑設(shè)計方案進行總把關(guān)，確保建筑設(shè)計的質(zhì)量和水平，為規(guī)劃項目的最終落地提供技術(shù)保障，破解了設(shè)計單位各自為政、設(shè)計成果互不銜接的難題。

“規(guī)劃設(shè)計總負責”脫胎于“五總”模式。“五總”模式指在蘆山地震災(zāi)后恢復重建中實行的災(zāi)后重建推進模式，除“規(guī)劃設(shè)計總負責”外還包括建設(shè)施工總承包、項目建設(shè)總管理、工程建設(shè)總督導、組織領(lǐng)導總指揮，可在今后的抗震救災(zāi)恢復重建中根據(jù)實際情況選擇使用。

3.6 首創(chuàng)震后規(guī)劃“民主決策”制度

本標準在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中首創(chuàng)“民主決策”制度。強調(diào)震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃不但要求“公眾參與”，還要求“民主決策”，充分反映與尊重民意，努力提高震后重建規(guī)劃的公眾參與度，調(diào)動公眾參與規(guī)劃編制和實施監(jiān)督的積極性，確保了規(guī)劃成果得到當?shù)厝罕姷闹С趾徒邮?，實現(xiàn)了規(guī)劃成果的有效落地。

如北川新縣城規(guī)劃編制通過公眾參與，為陷入困境的選址問題尋求到了解決之道，結(jié)果以高達95 %的民眾意愿順利通過了異地選址方案，保證了新縣城選址的順利落實。

3.7 首創(chuàng)規(guī)劃管理“一個漏斗”制度

“一個漏斗”是汶川地震城鄉(xiāng)重建中首創(chuàng)的以城鄉(xiāng)規(guī)劃牽頭，統(tǒng)籌各相關(guān)部門協(xié)同工作的技術(shù)協(xié)調(diào)機制。其在“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震兩次震后重建規(guī)劃的組織工作中廣泛應(yīng)用并發(fā)揮了有效作用。

如蘆山震后城鄉(xiāng)重建中，雅安市重建委成立了以市長為主任、廳總規(guī)劃師為總顧問、主要規(guī)劃設(shè)計單位技術(shù)專家任委員、省內(nèi)規(guī)劃專家為后備的規(guī)劃委員會，并在此基礎(chǔ)上報請省重建委批準成立了蘆山地震災(zāi)后恢復重建規(guī)劃指揮部，專門負責震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的落地把關(guān)工作，協(xié)調(diào)跨區(qū)域各項事項。

規(guī)劃指揮部組建后，加強了對交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、環(huán)保、醫(yī)療、教育等重大重建項目的選址落地的嚴格審查把關(guān)，對龍門鄉(xiāng)、蘆山縣城、飛仙關(guān)鎮(zhèn)、寶興縣城靈關(guān)片區(qū)等重點地段的建設(shè)質(zhì)量、生態(tài)保護、風貌塑造等工作進行了跟蹤指導。

同時，指揮部還在督促各地嚴格執(zhí)行規(guī)劃、防止違規(guī)建設(shè)等方面開展了大量工作。規(guī)劃指揮部的組建不僅理順了災(zāi)后規(guī)劃管理機制，大大地強化了地方規(guī)劃管理力量和專業(yè)技術(shù)水平，也在提高災(zāi)后重建的質(zhì)量和水平方面起到了不可替代的作用，實現(xiàn)了地震災(zāi)區(qū)全部重建項目必須通過規(guī)劃，以類似“一個漏斗”的方式完成重建項目的空間落地，確保了災(zāi)后重建嚴格按規(guī)劃科學實施。

4 結(jié)束語

震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃在我省多次抗震救災(zāi)和恢復重建中發(fā)揮了重大作用，在總結(jié)這些經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上編制的《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制管理標準》，提出編制過程中“四個明確”和“三個首創(chuàng)”，為我省應(yīng)對未來仍有可能出現(xiàn)的地震災(zāi)害的抗震救災(zāi)和恢復重建規(guī)劃工作提供了基本的工作導向和編制標準，并為其他兄弟省市的相關(guān)規(guī)劃應(yīng)對工作提供借鑒。

同時以建設(shè)安全城市、韌性城市為基本理念，做好應(yīng)對各種重大自然災(zāi)害頻發(fā)、極端氣候現(xiàn)象肆虐的準備，不斷完善應(yīng)對地震、泥石流、洪澇等非常態(tài)救災(zāi)重建規(guī)劃技術(shù)標準和編審規(guī)程，應(yīng)當成為規(guī)劃業(yè)界的共識。

本文主要內(nèi)容來自于《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制管理標準》及其研究成果，對編制組表示感謝。