陳 衛(wèi) 群

(上海市基礎(chǔ)工程集團(tuán)有限公司，上海 200002)

目前世界銀行、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)PPP模式都沒(méi)有明確的定義，公私合作為公眾提供服務(wù)的模式都屬于PPP范疇，我國(guó)將PPP定義為在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP的特征為伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。參與PPP的合作各方必須是平等協(xié)商的主體，所以伙伴關(guān)系是PPP的第一特征，也是實(shí)施PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)。基于PPP項(xiàng)目的公益性和壟斷性(特許經(jīng)營(yíng))，通過(guò)共享項(xiàng)目來(lái)做到利益共享。第三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，PPP模式中的每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)由具備風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力的一方承擔(dān)，從而使整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化。PPP項(xiàng)目中的政府和社會(huì)資本具有截然不同的利益訴求，政府關(guān)注公眾需求的滿足，而社會(huì)資本則強(qiáng)調(diào)通過(guò)參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)獲取經(jīng)濟(jì)收益。因此，PPP項(xiàng)目的盈利模式是吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的關(guān)鍵因素。依據(jù)國(guó)家的政策性文件，社會(huì)資本可通過(guò)三種盈利模式參與到項(xiàng)目中，包括使用者付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)助模式以及政府付費(fèi)模式。

1 PPP模式相對(duì)傳統(tǒng)模式的優(yōu)勢(shì)

隨著我國(guó)加大在城市水污染治理、地下綜合管廊、海綿城市等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上的投資，單靠政府投融資的方式的弊端越來(lái)越明顯，主要面臨著資金短缺，融資困難，債務(wù)高企，效率低下的問(wèn)題。在這種形式下，PPP模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，政府可以引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)投資，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到公共建設(shè)領(lǐng)域，為公眾提前提供服務(wù)，發(fā)揮私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。PPP模式為政府提供了更寬的融資渠道和更合理的融資平臺(tái)，充分利用BOT，TOT，BOOT等進(jìn)行融資，實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化，減輕對(duì)政府財(cái)政的依賴。同時(shí)因?yàn)镻PP模式引入了社會(huì)資本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以充分利用社會(huì)資本在技術(shù)、管理、資金、效率上的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新能力和能動(dòng)性，促進(jìn)了投融資體制改革，轉(zhuǎn)變政府角色，打破公共項(xiàng)目傳統(tǒng)建設(shè)模式效率低下的弊病。

通過(guò)利用PPP的優(yōu)點(diǎn)，使得社會(huì)資本在前期就參與項(xiàng)目的識(shí)別、可研、設(shè)計(jì)，為降低項(xiàng)目的總費(fèi)用打下基礎(chǔ)，政府也可通過(guò)投入一定資本金的方式參與項(xiàng)目的建造、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程，利用社會(huì)資本在融資、方案設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)上的效率和成本優(yōu)勢(shì)，政府和社會(huì)資本在這一模式下發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)各自不足，長(zhǎng)期共贏實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，為公眾提供更好的服務(wù)。PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，比BOT，TOT，BOOT等風(fēng)險(xiǎn)分配更為合理，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在PPP合作中擁有項(xiàng)目的控制權(quán)和一定的收益，社會(huì)資本的收益則根據(jù)PPP合同的約定模式會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)期完工并投入運(yùn)營(yíng)后才能獲得收益，這樣社會(huì)資本就有動(dòng)力優(yōu)化設(shè)計(jì)與建造，縮短工期，提高效率和降低工程造價(jià)，減少項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期可以使政府從基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，充分利用社會(huì)資本的作用，為“一帶一路”的發(fā)展開(kāi)辟蹊徑，推進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展，為公眾提供更合理、更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

2 PPP模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目由于是政府部門和社會(huì)資本的合作，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，變化多，也會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括以下幾點(diǎn)。

2.1 政府風(fēng)險(xiǎn)

政府決策程序不規(guī)范、不科學(xué)，缺乏PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與能力；審批程序繁多，時(shí)間長(zhǎng)，一旦批準(zhǔn)后因項(xiàng)目需要調(diào)整再審批比較困難；政府工作人員在PPP建設(shè)過(guò)程中利用政府優(yōu)勢(shì)地位獲取不合法利益，造成計(jì)劃外成本增加；政府方因項(xiàng)目不切實(shí)際導(dǎo)致種種原因違反合作協(xié)議，拒絕履行或難以執(zhí)行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，危害項(xiàng)目各方利益；政府在項(xiàng)目中的角色既可能是投資方又是項(xiàng)目監(jiān)管方，容易在合同內(nèi)設(shè)置不利于社會(huì)資本方的條款，界限不清，或者過(guò)度干預(yù)，違背PPP模式初衷。

2.2 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

如果PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)缺乏科學(xué)的規(guī)劃與風(fēng)險(xiǎn)管理、受國(guó)家政策、地區(qū)環(huán)境變化、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化等因素的影響導(dǎo)致市場(chǎng)變化，最終使得項(xiàng)目盈利低下或者虧損后的收益不能滿足合理額投資回報(bào)和預(yù)期的收益。

2.3 違背公益性風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方的最終目的是追逐利潤(rùn)，而PPP項(xiàng)目大都帶有一定的公益性質(zhì)，資本的逐利性與項(xiàng)目的公益性是矛盾的，有違背公益性預(yù)期，這就要求在合作協(xié)商時(shí)就考慮這一不利因素，約束資本方行為，因?yàn)橐坏┨峁в泄嫘再|(zhì)的公共服務(wù)讓資本方無(wú)法盈利且損失得不到政府補(bǔ)貼，那么社會(huì)大眾的利益就會(huì)受到損害。例如，某污水處理項(xiàng)目中社會(huì)資本方為了獲取最大化利潤(rùn)，將污水直接偷偷排放野外，污染環(huán)境，對(duì)大眾生存環(huán)境造成威脅，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，政府不得不中途接手或重新商談合作。

2.4 政策風(fēng)險(xiǎn)

政府會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目在整個(gè)社會(huì)中的運(yùn)行情況做出評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)政策、重新修訂法律法規(guī)，造成項(xiàng)目的合法性發(fā)生變化，我國(guó)目前針對(duì)PPP的專門法律僅有2017年頒布的《PPP實(shí)行條例》，可以預(yù)見(jiàn)隨著針對(duì)PPP法律法規(guī)的完善，已簽證合同的項(xiàng)目必然會(huì)隨著法律法規(guī)的完善需要做出改變，走上良性軌道。

2.5 投融資風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)一般要求社會(huì)資本投資中資本金應(yīng)占總投資的30%，某些缺少資金的承包公司為了中標(biāo)和符合政策規(guī)定，會(huì)通過(guò)和基金公司合作來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目，中標(biāo)后成立項(xiàng)目公司的資本金投入變成由基金公司承擔(dān)，眾所周知基金公司的錢是投資人的錢，這樣實(shí)際變成明股實(shí)債，大大增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)資本金的管理，投入的必須是自有資金，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。此外，銀行作為純粹的資金投入方，缺乏對(duì)項(xiàng)目指標(biāo)、合規(guī)性和項(xiàng)目收益的專業(yè)預(yù)測(cè)，銀行在這一階段如果沒(méi)有進(jìn)行全面評(píng)估和詳細(xì)分析，容易出現(xiàn)難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 其他風(fēng)險(xiǎn)

包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、政治反對(duì)等。技術(shù)上的設(shè)計(jì)等原則上由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，PPP項(xiàng)目在前期對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮不足，容易因?qū)嵤┻^(guò)程中與實(shí)際情況不符需要修改，造成技術(shù)上重大變化；如果PPP項(xiàng)目在國(guó)外，還會(huì)因當(dāng)?shù)氐膮R率變化、貨幣貶值等給項(xiàng)目的盈利預(yù)期造成影響；由于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，前期往往無(wú)法做到全過(guò)程精確預(yù)測(cè)，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況受各種因素影響，比如市場(chǎng)縮小、人流改變、收費(fèi)降低，運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新手段不足，效率低下、管理不善等，造成盈利下降或虧損；公益性的項(xiàng)目會(huì)因收費(fèi)不合理造成大眾不滿，或者政治派別的反對(duì)等造成政治風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生，會(huì)給項(xiàng)目造成很大風(fēng)險(xiǎn)，往往損失也會(huì)很大。

3 PPP模式存在的主要問(wèn)題

3.1 投資規(guī)模缺乏論證，與財(cái)政承擔(dān)能力不匹配

項(xiàng)目盲目投資，跟風(fēng)建設(shè)，目前很多地方政府在PPP項(xiàng)目上喜歡搞大而全，規(guī)模過(guò)大，缺少詳細(xì)科學(xué)的論證及論證過(guò)程不嚴(yán)謹(jǐn)，這樣的項(xiàng)目勢(shì)必帶來(lái)資金投入過(guò)大，鋪張浪費(fèi)的后果。政府的財(cái)政承受能力是有限的，違反市場(chǎng)需求，規(guī)模過(guò)大，不合理的項(xiàng)目最終會(huì)給政府帶來(lái)沉重的公共預(yù)算支出壓力，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 盲目選取項(xiàng)目，無(wú)法產(chǎn)生穩(wěn)定收益

許多政府在不考慮項(xiàng)目自身的特性的情況下就將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行整體打包，這類項(xiàng)目通常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，資金緊張，后期無(wú)法通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲取資金收益或者收益很難彌補(bǔ)成本。有些項(xiàng)目幾乎無(wú)運(yùn)營(yíng)期收入，其實(shí)更類似BT項(xiàng)目，只是披了PPP的外衣，最后只能依靠政府購(gòu)買。這種運(yùn)作方式在后期會(huì)給政府帶來(lái)巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有考慮中遠(yuǎn)期利益，只緩解了政府前期資金緊張，無(wú)法真正從PPP模式中受益。

3.3 重視前期項(xiàng)目建設(shè)，忽略市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)

PPP項(xiàng)目目前在國(guó)內(nèi)主要有建筑承包商承接，其中的大多數(shù)公司是傳統(tǒng)的施工企業(yè)，往往缺少全局觀，只顧及項(xiàng)目建設(shè)期，忽略了運(yùn)營(yíng)。重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)是我們國(guó)內(nèi)目前遇到的主要問(wèn)題，必須改變傳統(tǒng)思路，用PPP思維進(jìn)行整體考量，在運(yùn)營(yíng)時(shí)可以采用合作等方式，讓專業(yè)的人來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，使得項(xiàng)目利益最大化。

3.4 缺乏PPP復(fù)合型人才

PPP最近幾年才在國(guó)內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)，懂得PPP原理和具備實(shí)際操作的復(fù)合型專業(yè)人才較少，給PPP的發(fā)展造成困難。

4 PPP模式對(duì)造價(jià)咨詢業(yè)的影響

1)遇到的機(jī)遇。

PPP模式在國(guó)內(nèi)快速發(fā)展，項(xiàng)目越來(lái)越多，產(chǎn)生的咨詢服務(wù)費(fèi)用很多。同時(shí)，PPP項(xiàng)目數(shù)量的增長(zhǎng)速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)做PPP咨詢業(yè)務(wù)的造價(jià)咨詢業(yè)的增長(zhǎng)速率，所以需求量是巨大的。政府急需專業(yè)的咨詢服務(wù)，社會(huì)資本急需專業(yè)的項(xiàng)目投標(biāo)輔助決策，在整個(gè)項(xiàng)目前期決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)期等提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，市場(chǎng)缺口大，前景廣闊。

2)面臨的挑戰(zhàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目要求咨詢機(jī)構(gòu)的綜合業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，能夠較好地處理跨專業(yè)的交叉問(wèn)題，需要復(fù)合型人才，傳統(tǒng)咨詢行業(yè)的劣勢(shì)越來(lái)越凸顯，因此，PPP項(xiàng)目大量的出現(xiàn)無(wú)意間將工程行業(yè)的咨詢服務(wù)全面放開(kāi)，對(duì)咨詢能力的要求越來(lái)越高，加劇了咨詢行業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。全過(guò)程咨詢服務(wù)增多，對(duì)咨詢企業(yè)人才、技術(shù)、管理等形成挑戰(zhàn)。PPP項(xiàng)目數(shù)量激增帶來(lái)了新的需求，不論是政府還是社會(huì)資本都需要專業(yè)的PPP人才協(xié)助他們完成整個(gè)PPP項(xiàng)目。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為了實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)管理現(xiàn)代化，數(shù)字化的基本手段，是快速提升工程造價(jià)咨詢業(yè)市場(chǎng)化，國(guó)際化的重要因素。為此，工程造價(jià)咨詢業(yè)應(yīng)該加速工程造價(jià)管理信息化和網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)以及BIM的推廣應(yīng)用，最終實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目給全壽命周期的造價(jià)咨詢服務(wù)。因此，面對(duì)PPP模式日益火爆，PPP項(xiàng)目數(shù)量劇大的新的市場(chǎng)形勢(shì)，造價(jià)咨詢業(yè)應(yīng)該以數(shù)字化、信息化為基本工具，在宏觀上創(chuàng)新商業(yè)模式、在微觀中優(yōu)化業(yè)務(wù)單元。

5 結(jié)語(yǔ)

以上是目前PPP項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，PPP模式的優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題并存。只有清醒的認(rèn)識(shí)到這些實(shí)際情況，政府才能在今后制定更符合實(shí)際的政策、法律，社會(huì)資本才能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在PPP浪潮中破浪前行。