王 梅

(武漢市規(guī)劃研究院,湖北 武漢 430014)

在城鄉(xiāng)和村莊統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展中，農(nóng)村建設(shè)用地整治是指按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和村莊規(guī)劃建設(shè)要求是對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)各農(nóng)村所屬特殊用地、工況用地的拆遷、重建、更新、合并，使得農(nóng)村建設(shè)用地布局得到了優(yōu)化，農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)了集約化利用，推動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的完善，最終改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，使得有效耕地面積增加。

1 農(nóng)村建設(shè)用地整治現(xiàn)狀

1.1 調(diào)配難度大

因?yàn)槲覈?guó)目前的土地承包政策，使得農(nóng)村建設(shè)用地難以調(diào)劑，這就增加了農(nóng)戶(hù)承包的規(guī)劃建設(shè)留用地和待置換用地調(diào)劑的難度。而且目前閑置宅基地流轉(zhuǎn)比較困難，政策和措施可操作性差，不利于進(jìn)行閑置宅基地的盤(pán)活。拆除空置住宅時(shí)也存在很多難度，“一戶(hù)一宅”的政策難以有效執(zhí)行，“一戶(hù)多宅”比較頻繁[1]。

1.2 沒(méi)有監(jiān)管主體

目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃要求推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，相關(guān)管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村村民建房的管理比較隨意，沒(méi)有遵循規(guī)劃，進(jìn)行隨意亂批，導(dǎo)致新農(nóng)村規(guī)劃存在問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)相關(guān)規(guī)劃規(guī)定，當(dāng)?shù)卣惺贡距l(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理職能，但是我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒(méi)有規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，這樣當(dāng)?shù)卣碗y以進(jìn)行管理，而上級(jí)規(guī)劃部門(mén)又不能進(jìn)行管理。雖然我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)有了規(guī)劃，但是落實(shí)過(guò)程中與規(guī)劃不銜接的情況比較普遍，很多村民任意建房的情況難以禁止[2]。鄉(xiāng)村一級(jí)的專(zhuān)門(mén)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)管理困難，已批準(zhǔn)的規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性，規(guī)劃圖紙落實(shí)困難。這就使得統(tǒng)一規(guī)劃管理困難，難以有效利用土地，土地被閑置或浪費(fèi)。

1.3 缺乏編制經(jīng)費(fèi)

雖然每年我國(guó)縣財(cái)政在新農(nóng)村建設(shè)中安排了專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)編制，但是具體點(diǎn)經(jīng)費(fèi)投入安排比較少，影響著新農(nóng)村規(guī)劃編制，不符合新農(nóng)村規(guī)劃編制要求。目前新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)資金缺口很大，整個(gè)鄉(xiāng)和村莊布局制度約束和政策指導(dǎo)不足，農(nóng)村的房子設(shè)計(jì)合理性和科學(xué)性不足。村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有足夠的資金，也缺乏配套的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，影響著村鎮(zhèn)的健康有序發(fā)展。

1.4 破壞耕地

農(nóng)村的很多新建房戶(hù)在建設(shè)時(shí)在公路旁邊、排水渠周?chē)吐访嫔想S意堆放建筑取土和建筑垃圾，使得泄洪受到影響，制約了農(nóng)村的排水。在每年的雨季，都會(huì)因?yàn)楣繁缓樗蜎](méi)而影響車(chē)輛、行人的正常通行。更重要的是因?yàn)樾购槭茏?、建設(shè)整治不合理，使得農(nóng)村的上百畝耕地被破壞，水土流失嚴(yán)重，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.5 出現(xiàn)有房無(wú)人的空心村

在農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，很多農(nóng)民常年外出務(wù)工，所以農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)一棟房子住一兩個(gè)老人的情況，房屋常年閑置。現(xiàn)在的農(nóng)村基礎(chǔ)是成了事實(shí)上的“空心村”，這就使得有限土地資源被浪費(fèi)。而且農(nóng)村的安全隱患也需要關(guān)注，制約著當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 基于主導(dǎo)功能與整治模式分區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力對(duì)策

農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力是在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，在合理規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)后，對(duì)其土地利用的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、遷村并點(diǎn)和提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平等進(jìn)行調(diào)整改造。其中張正峰等學(xué)者認(rèn)為土地整治的潛力主要表現(xiàn)在增加可利用土地面積、提高農(nóng)地生產(chǎn)能力、改善生態(tài)環(huán)境等方面[3]；周滔等學(xué)者認(rèn)為是增加有效農(nóng)村用地面積、促進(jìn)農(nóng)村聚落優(yōu)化、改善生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)土地增值等方面。通常農(nóng)村建設(shè)用地整治的潛力是通過(guò)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)潛力進(jìn)行直接測(cè)算，所以農(nóng)村居民點(diǎn)整治的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等影響因素沒(méi)有考慮進(jìn)來(lái)。目前，相關(guān)學(xué)者對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力的測(cè)算進(jìn)行了廣泛探討，傳統(tǒng)的測(cè)算方法比較多，比如人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、戶(hù)均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、閑置土地抽樣調(diào)查法、建筑容積率法等等。

2.1 政府主導(dǎo)與部門(mén)聯(lián)動(dòng)相結(jié)合

在農(nóng)村建設(shè)用地整治中要發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用，其他各個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，整體推進(jìn)進(jìn)行資金整合，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的土地整治工作格局。同時(shí)政府也要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理制度的完善，建立各個(gè)環(huán)節(jié)的制度管理，對(duì)群眾意愿進(jìn)行調(diào)查，并結(jié)合土地權(quán)屬來(lái)調(diào)整、規(guī)劃設(shè)計(jì)評(píng)審、實(shí)施工程監(jiān)管、竣工驗(yàn)收、資金使用、檔案管理等管理[4]。而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等部門(mén)要進(jìn)行共同協(xié)作，不斷豐富土地整治的內(nèi)涵與外延，通過(guò)專(zhuān)業(yè)分工來(lái)提升其整治效果，提高資金使用的效能。這樣在農(nóng)村建設(shè)用地整治時(shí)才有更高的執(zhí)行力和工作效率，推動(dòng)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的解放，有利于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田，為新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)健發(fā)展提供了條件。

2.2 政府引導(dǎo)與村民自治相統(tǒng)一

在農(nóng)村建設(shè)用地整治中，各地必須積極進(jìn)行探索，推動(dòng)土地主體的改革整治。因此，國(guó)土管理部門(mén)必須重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的整治，在審查結(jié)束后，開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃和報(bào)批工作，最后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)實(shí)施整治工作，這有利于推動(dòng)實(shí)施主體的多元化。而且在整治過(guò)程中，基層組織和農(nóng)民的積極性得到了激發(fā)，這是農(nóng)村建設(shè)用地整治的有效方式。

2.3 社會(huì)參與與市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合

以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，引入社會(huì)資本是農(nóng)村建設(shè)用地整治的重要內(nèi)容。這樣有利于拓寬資金的來(lái)源渠道，減輕了政府的財(cái)政壓力，推動(dòng)了社會(huì)分享城市化發(fā)展成果。而且還可以更好的發(fā)揮土地“資本”的價(jià)值，農(nóng)民也可以享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的好處，是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力解放的重要方式，推動(dòng)了新型的農(nóng)村建設(shè)。

2.4 統(tǒng)籌規(guī)劃與綜合整治相統(tǒng)一

基于主導(dǎo)功能與整治模式分區(qū)必須統(tǒng)籌規(guī)劃田、水、路、林、村，并進(jìn)行綜合整治，這樣土地整治效果才能得到提高。目前全國(guó)各地已經(jīng)具備了農(nóng)村建設(shè)用地整治的觀念，這也使得土地整治范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵等多個(gè)方面發(fā)生了變化。因此，必須要整理分散的建設(shè)用地，整治并實(shí)現(xiàn)集中連片的田、水、路、林、村的轉(zhuǎn)變[5]。同時(shí)也要改變其整治目標(biāo)，推動(dòng)建設(shè)性保護(hù)耕地、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)變，并不斷豐富整治內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)向“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)”三位一體的綜合管理轉(zhuǎn)變。

2.5 增減掛鉤與城鄉(xiāng)互動(dòng)相結(jié)合

在增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地整治需要與農(nóng)村集體建設(shè)用地或農(nóng)村進(jìn)城人口與城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)耕地占補(bǔ)的平衡，這也是對(duì)城市建設(shè)用地需求矛盾的一種有效緩解，有利于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民生活工作環(huán)境。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村的建設(shè)用地和耕地保護(hù)的矛盾越來(lái)越尖銳，所以必須要改革農(nóng)村用地粗放、布局散亂的狀態(tài)，對(duì)土地潛力進(jìn)行挖掘，盤(pán)活農(nóng)村閑置、低效用地，這有利于解決農(nóng)村建設(shè)資金短缺、城市建設(shè)土地不足的問(wèn)題。

2.6 環(huán)境友好與生態(tài)整理相統(tǒng)一

在整治農(nóng)村建設(shè)用地過(guò)程中，必須要注重修復(fù)自然生態(tài)過(guò)程，提高整治的區(qū)域生態(tài)功能。因?yàn)檗r(nóng)村建設(shè)用地整治會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目區(qū)和周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，必須要對(duì)土地整治區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行改善，提高土地資源的利用率。同時(shí)也要加強(qiáng)土地整治生態(tài)建設(shè)理念的融合，使得土地景觀和生態(tài)系統(tǒng)更具多樣性和穩(wěn)定性。

3 結(jié)語(yǔ)

為了實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用，提高其利用率，就要對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治進(jìn)行積極研究。目前農(nóng)村建設(shè)用地整治都是基于主導(dǎo)功能與整治模式分區(qū)進(jìn)行的，所以必須要把握農(nóng)村整治估算的潛力，確定可補(bǔ)充的耕地面積，并把握耕地面積的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村建設(shè)用地潛力分級(jí)提供依據(jù)。因此，相關(guān)部門(mén)、城鄉(xiāng)村民都要相互配合，把握農(nóng)村耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，最終提高農(nóng)村建設(shè)用地整治的效率。