西藏脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，深入貫徹落實黨中央治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想和精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，全區(qū)脫貧攻堅首戰(zhàn)告捷，在實踐中積累了很好的經(jīng)驗和成果，為決戰(zhàn)決勝深度貧困奠定了基礎(chǔ)。

西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)絕非朝夕之功，必須拿出更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措和超常規(guī)的力度，從過往的歷史實踐汲取經(jīng)驗智慧，從當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)實積聚脫貧力量，用心用情用力開展綜合施策、精準(zhǔn)幫扶，只有這樣，如期完成脫貧攻堅任務(wù)的重大戰(zhàn)略部署，確保西藏同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，擺到治國理政的重要位置，以前所未有的力度推進(jìn)。習(xí)近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)，30多次國內(nèi)考察都涉及扶貧，連續(xù)五年新年國內(nèi)首次考察都看扶貧，連續(xù)三年新年賀詞都講扶貧，連續(xù)三年主持召開4次跨省區(qū)的脫貧攻堅座談會，走遍了11個山區(qū)集中連片特困地區(qū)，在多個重要場合、重要會議、重要時點反復(fù)強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅，提出了一系列新思想新觀點，作出了一系列新決策新部署，形成了習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，為脫貧攻堅指明了方向，提供了遵循。黨的十八屆五中全會和中央扶貧工作會議明確提出，到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。西藏認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，脫貧攻堅成為全區(qū)的思想共識和行動自覺，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧深入人心，脫貧攻堅形成良好態(tài)勢，取得首戰(zhàn)告捷。

西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大意義

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的重要使命?！笆濉睍r期，全區(qū)貧困程度得到進(jìn)一步改善，為鞏固邊疆、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、保持社會穩(wěn)定、加快小康建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。同時，應(yīng)清醒地看到，西藏屬于全國惟一省級集中連片特殊貧困地區(qū)的基本區(qū)情沒有根本改變，貧困面廣、貧困發(fā)生率高、貧困程度深、脫貧難度大仍是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的主要困難和問題，脫貧問題沒有解決，就很難說是實現(xiàn)了共同富裕。脫貧攻堅具有重要性、艱巨性和緊迫性，只有以只爭朝夕的意識和態(tài)度、精準(zhǔn)發(fā)力的思路和舉措，才能凝聚全區(qū)、全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

（一）打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的底線任務(wù)

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵看貧困老鄉(xiāng)能不能脫貧”。全面小康，是惠及全體人民的小康，是不能有人掉隊的小康，絕不能把貧困地區(qū)和貧困人口排除在外。農(nóng)牧區(qū)貧困問題是西藏與全國一道全面建成小康社會大的短板和薄弱環(huán)節(jié)，脫貧工作已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅拔寨的關(guān)鍵階段。面對新形勢新任務(wù)，中央和自治區(qū)都對脫貧攻堅工作提出了新的更高要求，深入貫徹習(xí)近平總書記提出的“全面小康是全體中國人民的小康，不能出現(xiàn)掉隊”“扶貧開發(fā)是第一個百年奮斗目標(biāo)的重點工作、最艱巨的任務(wù)”的要求，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，增強(qiáng)做好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政治責(zé)任感和工作緊迫感。西藏是一個以農(nóng)牧業(yè)為主的邊疆民族地區(qū)，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?0%左右，全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民，沒有農(nóng)牧區(qū)的小康、沒有農(nóng)牧民的小康、沒有貧困人口的脫貧，就算不上真正實現(xiàn)了全面小康。近年來，西藏農(nóng)牧區(qū)改革發(fā)展各項事業(yè)取得巨大成績，農(nóng)牧民收入大幅提高，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)生活環(huán)境大幅改善。

2015年底，按照國家現(xiàn)行2300元（2010年不變價）扶貧標(biāo)準(zhǔn)，西藏還有58.9萬貧困人口（見圖1），占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?5.15%，高居全國之首。其中，日喀則、昌都、那曲、阿里等4個市（地）的貧困發(fā)生率在20%以上。2016年，全區(qū)貧困人口減少至44.1萬人（見圖1），貧困發(fā)生率仍高達(dá)18.95%，較上一年降低6.2個百分點，比全國集中連片特困地區(qū)貧困發(fā)生率高8.5個百分點。距2020年全國實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，時間緊、任務(wù)重、壓力大。必須拿出超常規(guī)的舉措和辦法，否則就實現(xiàn)不了脫貧目標(biāo)，就會影響西藏全面建成小康社會進(jìn)程。因此，如期完成脫貧任務(wù)是全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)。

（二）打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是社會主義制度優(yōu)越性的本質(zhì)要求

習(xí)近平總書記指出：“貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義?！睂崿F(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，全面建成小康社會，是奪取中國特色社會主義新勝利的基本前提。脫貧攻堅始終以消除貧困為首要任務(wù)，以改善民生為基本目的，以實現(xiàn)共同富裕為根本方向，讓貧困人口過上有尊嚴(yán)的幸福生活，從內(nèi)心感受到溫暖，從而充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。

由于歷史和自然等原因，西藏區(qū)域間、地市間、縣域間差異較大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，日喀則、昌都、那曲等地市貧困狀況突出，是西藏脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，拉薩、山南、林芝、阿里等地區(qū)貧困問題依然存在，全區(qū)有36個重點貧困縣，占縣（區(qū)）總數(shù)的48.65%。只有將政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢發(fā)揮出來，以更加明確的目標(biāo)、更加有力的措施、更加有效的行動、深入實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，不斷開創(chuàng)扶貧開發(fā)工作的新局面，確保全區(qū)貧困人口享有更穩(wěn)定的吃、穿、住、行、學(xué)、醫(yī)、養(yǎng)保障，享有和諧的安居樂業(yè)環(huán)境，享有均衡的基本公共服務(wù)，享有較為完善的社會保障體系，享有較高的獲得感和幸福指數(shù)，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。因此，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)不斷增進(jìn)全體人民的福祉，真正落實共同富裕的理念。

（三）打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是西藏維護(hù)社會穩(wěn)定的具體要求

貧窮往往是引發(fā)社會矛盾、社會沖突、社會動蕩的深刻根源。盡快消除貧困，對于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)國家統(tǒng)一，維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整，實現(xiàn)邊疆的長治久安意義重大。西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷邁上新臺階，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，使西藏各族人民得到實實在在的好處，人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到有效保障，社會和諧安寧。2015年，通過農(nóng)牧民安居工程建設(shè)，使230萬農(nóng)牧區(qū)居民住上了安全適用的房屋，喝上干凈安全的水，58萬貧困人口越過貧困線。但平均數(shù)不等于農(nóng)村貧困人口全部脫貧，絕不能以“宏觀”代替“微觀”，以“平均數(shù)”掩蓋“少數(shù)困難農(nóng)牧民”。當(dāng)年，西藏仍有14.87萬戶貧困家庭生產(chǎn)生活較為困難，他們求發(fā)展、盼富裕、謀幸福的愿望十分迫切，受觀念的落后、技能的缺失、資源的匱乏、條件的限制、資金的短缺等制約，尚未擺脫貧困，成為制約西藏全面建成小康社會的最大短板之一。無論從執(zhí)政為民的層面來看，還是著眼于“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的重要原則來講，全區(qū)各級黨委、政府都有責(zé)任幫助貧困人口脫貧致富，有責(zé)任教育引導(dǎo)貧困人口轉(zhuǎn)變觀念，從“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變，提升內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力；注重調(diào)動貧困人口的積極性、主動性和創(chuàng)造性，克服“等靠要、懶散慢”思想；立足致貧原因和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，落實精準(zhǔn)幫扶措施；加大投資力度，為精準(zhǔn)脫貧提供強(qiáng)力保障，讓貧困地區(qū)發(fā)展得更快、貧困人口生活得更好，滿足貧困人口的新期待。因此，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)就是體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨真正執(zhí)政為民的信心和決心，是實現(xiàn)長治久安的保障。

（四）打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是西藏適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然要求

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力在持續(xù)加大，將影響到整體就業(yè)規(guī)模，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾將會更加凸顯，貧困人口就業(yè)和增收難度必然增大。發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效率型集約增長轉(zhuǎn)換，增長動力由要素驅(qū)動投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，這些都會對勞動力的素質(zhì)提出更高要求，而貧困人口缺乏的正是信息和技術(shù)，一些農(nóng)民工因喪失工作重新陷入貧困，返貧壓力加大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，正處于新舊動能轉(zhuǎn)換期，要保持經(jīng)濟(jì)中高速增長、邁向中高端水平，跨越“中等收入陷阱”，必須培育新的發(fā)展動能，拓展發(fā)展空間。西藏作為全國惟一省級集中連片深度貧困地區(qū)，占國土面積的八分之一，區(qū)域發(fā)展水平、居民收入與其他地區(qū)有很大差距。通常所說的“后發(fā)優(yōu)勢”，就是貧困地區(qū)和貧困人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供巨大的潛力、空間和回旋余地。從投資方面看，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，既能新增有效投資需求，也有助于消化過剩產(chǎn)能；從消費(fèi)方面看，貧困地區(qū)居民收入水平的持續(xù)增加，可以擴(kuò)大有效消費(fèi)需求，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級贏得時間。脫貧攻堅工作可以催生新的經(jīng)濟(jì)增長點，推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。貧困地區(qū)的自然資源、土地資源和勞動力資源都很豐富，不少貧困地區(qū)擁有獨特的自然條件，山清水秀、環(huán)境優(yōu)美，土壤沒有污染，如果將這些優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為多樣化產(chǎn)品，激活潛在投資，并形成一股新的消費(fèi)力量，既有利于經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)的發(fā)展，又增加了全體人民的福祉。促進(jìn)貧困地區(qū)加快發(fā)展，就可以形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展贏得更大的空間。因此，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是西藏經(jīng)濟(jì)增長的新動能。

西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署

以習(xí)近平總書記2013年首次提出精準(zhǔn)扶貧為起點，以黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議決策部署為標(biāo)志，我國扶貧開發(fā)進(jìn)入脫貧攻堅新階段。西藏已進(jìn)入打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期實現(xiàn)全面小康的決定階段，加緊生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、增強(qiáng)自我發(fā)展能力的重要階段，保持持續(xù)穩(wěn)定和全面穩(wěn)定、走向長治久安的關(guān)鍵階段。到2020年，人民生活水平全面提升，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比2010年翻一番以上、接近全國平均水平，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近或達(dá)到西部地區(qū)平均水平，基礎(chǔ)設(shè)施條件全面改善，生態(tài)文明建設(shè)取得明顯成效，自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，社會大局持續(xù)長期全面穩(wěn)定，建成安居樂業(yè)、保障有力、家園秀美、民族團(tuán)結(jié)、文明和諧的小康社會。

“改善民生、凝聚人心”是西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的頭等大事和第一民生工程，讓貧困地區(qū)和貧困人口共建共享改革發(fā)展成果。到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)貧困人口“三不愁”（不愁吃、不愁穿、不愁?。?、“三有”（有技能、有就業(yè)、有錢花）、“三保障”（義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障），享有穩(wěn)定的吃、穿、住、行、學(xué)、醫(yī)、養(yǎng)保障，享有更加和諧的安居樂業(yè)環(huán)境，享有更加均衡的基礎(chǔ)設(shè)施條件和基本公共服務(wù)，享有更加完善的社會保障體系，享有更高的獲得感和幸福指數(shù)，力爭每年消除11.8萬貧困人口、全區(qū)58.9萬貧困人口與全國7000多萬貧困人口一道全部脫貧。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政突出位置。按照中央、自治區(qū)統(tǒng)一部署，堅持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本方略（見圖2），實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，解決“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的問題，核心是做到“六個精準(zhǔn)”（即：扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）；實施“五個一批”（即：發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）。貧困地區(qū)必須圍繞精準(zhǔn)扶貧發(fā)力，結(jié)合貧困地區(qū)自身的特點，采取更加切實有效的辦法，讓精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧實現(xiàn)“準(zhǔn)中更準(zhǔn)”。西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)絕非朝夕之功，必須拿出更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措和超常規(guī)的力度，從過往的歷史實踐汲取經(jīng)驗智慧，從當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)實積聚脫貧力量，用心用情用力開展綜合施策、精準(zhǔn)幫扶，只有這樣，才能如期完成脫貧攻堅任務(wù)的重大戰(zhàn)略部署，確保西藏同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會，共同譜寫中華民族全面小康最壯麗的篇章。

（一）科學(xué)規(guī)劃，精準(zhǔn)識別

規(guī)劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和預(yù)測，具有前瞻性、指導(dǎo)性和可操作性。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)，精準(zhǔn)識別是西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的前提和基礎(chǔ)。

1、科學(xué)規(guī)劃。按照國家、自治區(qū)關(guān)于扶貧開發(fā)工作的新政策、新定位、新任務(wù)、新要求，全面梳理“十三五”扶貧開發(fā)工作思路，合理科學(xué)確定目標(biāo)任務(wù)、投資額度、具體措施和項目支撐?？茖W(xué)制定《西藏自治區(qū)“十三五”時期脫貧攻堅規(guī)劃》和《西藏自治區(qū)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等規(guī)劃，各市（地）、縣（區(qū)）也要按照全區(qū)扶貧開發(fā)工作會議的要求，抓緊制定符合本地實際的扶貧規(guī)劃，做到以規(guī)劃引領(lǐng)工作。結(jié)合貧困地區(qū)脫貧攻堅的特點和需要，以扶貧攻堅重大扶貧項目為平臺，按照統(tǒng)一規(guī)劃、各司其職、捆綁使用、用途不變、各記其功、形成合力的原則，將各類涉農(nóng)扶貧資金整合起來，集中力量辦大事。

2、精準(zhǔn)識別。西藏作為全國惟一省級集中連片特殊貧困地區(qū)，與其他貧困地區(qū)相比，“貧有千種、困有百樣”，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，精準(zhǔn)識別任務(wù)更重、迫切性更強(qiáng)。在脫貧攻堅資源有限的形勢下，摸清貧困之根、號準(zhǔn)貧困之脈、下好脫貧之方，對于提高脫貧資源配置效率，增強(qiáng)脫貧實際效果具有重大的意義。進(jìn)一步做實做細(xì)貧困戶建檔立卡工作，確保把真正的貧困人口搞清楚，既不要遺漏真正的貧困人口，也不要把非貧困人口納入扶貧對象，是屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施不足、社會事業(yè)滯后，還是由于資源匱乏、環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等，都必須要搞清楚、弄明白。在已有工作的基礎(chǔ)上繼續(xù)做好貧困戶建檔立卡“回頭看”工作，做到底數(shù)清、問題清、對策清、任務(wù)清、責(zé)任清，才能有的放矢，找準(zhǔn)發(fā)力點，才能找準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧這個“靶子”，從每個貧困村、每個貧困戶的實際情況去出發(fā)，因戶施策，針對具體情況精準(zhǔn)發(fā)力。

3、建立信息庫。精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)脫貧的保證，按照“人有名、戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔案、市（地）有平臺、自治區(qū)有數(shù)據(jù)庫”的要求，充分發(fā)揮駐村工作隊員的作用，進(jìn)一步完善貧困戶檔案信息，解決“扶持誰”的問題。積極搭建全區(qū)扶貧開發(fā)信息管理系統(tǒng)平臺，建設(shè)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺，進(jìn)行多項指標(biāo)設(shè)計和基礎(chǔ)信息采集，實現(xiàn)貧困人口基本信息動態(tài)化、數(shù)字化、常態(tài)化的精準(zhǔn)管理。建立自治區(qū)指揮部掛圖作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)、視頻會議室，適時掌握全區(qū)貧困狀況。按照有進(jìn)有退、動態(tài)管理的要求，建立精準(zhǔn)的脫貧對象退出機(jī)制和返貧人口錄入機(jī)制，確保對象精準(zhǔn)，應(yīng)扶盡扶。

（二）強(qiáng)化基礎(chǔ)，精準(zhǔn)發(fā)力

區(qū)域特征和經(jīng)濟(jì)薄弱、生態(tài)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后等多種致貧因素交織疊加，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱仍是制約農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大瓶頸。正確處理好重大項目和民生項目的關(guān)系，大力實施“水電路訊網(wǎng)、教科文衛(wèi)?！笔椞嵘こ?，全身心地投入到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)這場戰(zhàn)役之中，將各類涉農(nóng)資金向脫貧摘帽縣和重點貧困縣傾斜，著力改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

1、加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施滯后仍然是制約西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸，在農(nóng)牧區(qū)尤為突出。優(yōu)先解決貧困地區(qū)灌溉問題，加快推進(jìn)重大水利工程、農(nóng)田水利建設(shè)、中小河流治理、“五小”水利工程建設(shè)，不斷提高貧困地區(qū)農(nóng)田、草場有效灌溉率；實施農(nóng)村安全飲水鞏固提升工程，提高自來水普及率。加快推進(jìn)貧困鄉(xiāng)村能源建設(shè)，因地制宜發(fā)展水能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽能；加快推進(jìn)農(nóng)網(wǎng)升級改造，提升農(nóng)網(wǎng)供電能力和供電質(zhì)量；加快推進(jìn)光伏扶貧工程，支持光伏發(fā)電設(shè)施接入電網(wǎng)運(yùn)行，發(fā)展光伏農(nóng)業(yè)。推進(jìn)鄉(xiāng)村道路建設(shè)，加快推進(jìn)道路聯(lián)網(wǎng)工程和貧困鄉(xiāng)村公路安全防護(hù)設(shè)施建設(shè)，組織實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、建制村通暢工程，加大對斷頭路、瓶頸路、年久失修路、牧場道路和危橋改造，打通基層貧困地區(qū)與外界的交通聯(lián)系；建設(shè)旅游景區(qū)景點、重大產(chǎn)業(yè)園區(qū)及小城鎮(zhèn)道路，從根本上改變出行難、行路難、運(yùn)輸難的狀況；加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)管理工作，積極吸納貧困人口參與農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。完善農(nóng)牧區(qū)通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)移動網(wǎng)絡(luò)、寬帶網(wǎng)絡(luò)廣覆蓋；不斷完善郵政普遍服務(wù)體系，優(yōu)化用郵環(huán)境，滿足扶貧脫貧用郵需要。加快推進(jìn)基層防減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改建新建一批基層防災(zāi)抗災(zāi)、救災(zāi)物資儲備庫，加強(qiáng)牧區(qū)畜圈、棚圈、天然草場、人工草場建設(shè)，減少因災(zāi)致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

2、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。農(nóng)牧業(yè)是貧困地區(qū)家庭生活和收入的主要來源，廣大農(nóng)牧區(qū)還是以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主。加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)科技成果推廣和實用技術(shù)培訓(xùn)，積極培育新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，健全社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，加快改造升級傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、設(shè)施農(nóng)業(yè)和草場建設(shè)，在確保糧食安全的基礎(chǔ)上，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。加快特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)進(jìn)程，重點發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、民族手工業(yè)、藏藥材種植等，使特色產(chǎn)業(yè)成為貧困家庭增收的重要引擎和新的增長點。重點發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，打造特色產(chǎn)業(yè)專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專業(yè)村。培育發(fā)展一批農(nóng)牧民專業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)，發(fā)揮其對貧困人口的組織和帶動作用，加強(qiáng)其與貧困戶的利益連接機(jī)制，帶動貧困人口增收致富。鼓勵發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)，增強(qiáng)村級自身財力，建立村級互助資金滾動發(fā)展長效機(jī)制。

3、加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)推廣工作。探索建立科技扶貧長效機(jī)制，組建科技扶貧隊伍，解決特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問題，持續(xù)深入推進(jìn)科技特派員制度，鼓勵支持科技人員帶項目進(jìn)村入戶，開展創(chuàng)業(yè)式扶貧服務(wù)。加強(qiáng)科技推廣和科普宣傳，加大貧困人口生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理能力提升力度，開展貧困地區(qū)農(nóng)牧林、藏藥材、民族手工藝品等生產(chǎn)與加工技術(shù)和經(jīng)營能力提升技術(shù)培訓(xùn)，有效提高貧困人口的生產(chǎn)經(jīng)營能力和水平。以提質(zhì)增效轉(zhuǎn)方式、增產(chǎn)增效可持續(xù)為目標(biāo)，大力推廣農(nóng)牧林業(yè)實用技術(shù)，提高貧困人口的科學(xué)種養(yǎng)水平，促進(jìn)脫貧致富。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作用，為貧困村、貧困戶提供生產(chǎn)技術(shù)、市場信息、政策咨詢，拓寬貧困人口的增收渠道。

4、加強(qiáng)文化旅游事業(yè)建設(shè)。深入開展社會主義核心價值觀的宣傳教育，加快農(nóng)牧區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)，健全完善縣鄉(xiāng)村三級公共文化服務(wù)體系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化站、行政村有文化活動室。推進(jìn)重點文化惠民工程，加大公共文化設(shè)施免費(fèi)開放、送戲下鄉(xiāng)、農(nóng)民閱讀推廣、文化藝術(shù)普及培訓(xùn)等文化惠民項目實施力度。扶持群眾自發(fā)性組建的傳統(tǒng)民間藝術(shù)表演團(tuán)體，倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活方式，改變陳規(guī)陋習(xí)，淡化宗教的消極影響，激發(fā)貧困人口自力更生、勤勞致富的內(nèi)生動力。不斷提高農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)均等化水平，大力加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)特色文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)，建設(shè)一批文化鄉(xiāng)村服務(wù)點，成為貧困家庭增收脫貧的富民產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮文化旅游產(chǎn)業(yè)對增收脫貧的帶動作用。在具備條件的地方推進(jìn)旅游業(yè)與扶貧開發(fā)相結(jié)合，重點發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，加快建設(shè)有歷史底蘊(yùn)、地域特色、民俗特點的旅游名鎮(zhèn)名村，提升旅游價值，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，推動融合發(fā)展。

5、實施城鎮(zhèn)帶動脫貧行動。堅持新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“兩輪驅(qū)動”，充分發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化對脫貧攻堅的輻射帶動作用，把城鎮(zhèn)作為轉(zhuǎn)移貧困人口的重要載體，依托搬遷新村、農(nóng)畜產(chǎn)品交易市場、貧困戶創(chuàng)業(yè)增收綜合市場、扶貧龍頭企業(yè)園區(qū)等，充分吸納貧困戶居住、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)；推動戶籍制度改革，優(yōu)先解決貧困戶城鎮(zhèn)落戶問題。對在城鎮(zhèn)工作生活一年以上的農(nóng)牧區(qū)貧困人口，輸入地政府要承擔(dān)相應(yīng)的幫扶責(zé)任，并優(yōu)先提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)牧區(qū)貧困人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。發(fā)揮好社會主義新農(nóng)村建設(shè)對脫貧的推動作用，積極開展傳統(tǒng)村落整治和危房改造，不斷提高村容村貌的硬化、亮化、美化程度，加大村內(nèi)道路、路燈、生活垃圾污水處理、改水改廁等建設(shè)，積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。深入實施興邊富民行動，堅持屯兵與安民并舉、固邊與興邊并重，積極推動邊境小康示范村建設(shè)。將易地扶貧搬遷、同步搬遷與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，在尊重群眾意愿的前提下，把高海拔、“一方水土養(yǎng)不活一方人”的貧困家庭向城鎮(zhèn)和交通沿線聚集。

6、加快鄉(xiāng)村市場體系建設(shè)。營造有利于市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用、促進(jìn)要素流動的良好條件，大力發(fā)展商貿(mào)物流業(yè)，完善城鄉(xiāng)商業(yè)網(wǎng)點，構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)的商貿(mào)市場網(wǎng)絡(luò)體系和三級物流配送體系。加快推進(jìn)重點貧困縣鄉(xiāng)農(nóng)畜產(chǎn)品交易市場建設(shè)，大力扶持商運(yùn)大戶，繼續(xù)實施“萬村千鄉(xiāng)”市場工程，進(jìn)一步培育傳統(tǒng)市場體系。加大貧困村信息員選拔培養(yǎng)力度，實行“一對一、手幫手”，建立涉農(nóng)惠農(nóng)信息平臺，增強(qiáng)信息增收能力。進(jìn)一步整合各類涉農(nóng)資源，推進(jìn)信息共享、互聯(lián)互通，支持涉農(nóng)惠農(nóng)公共服務(wù)平臺建設(shè)，完善農(nóng)村綜合信息服務(wù)體系。探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+”和電商扶貧市場體系，開拓農(nóng)畜產(chǎn)品電子商務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺建設(shè)。大力發(fā)展與周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，加快發(fā)展跨境貿(mào)易、小額貿(mào)易、邊民互市貿(mào)易，改善邊民互市貿(mào)易點和貿(mào)易通道設(shè)施，積極爭取差異化邊民互市貿(mào)易政策，鼓勵貧困戶參與邊境貿(mào)易。

（三）因地制宜，精準(zhǔn)實施

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，精準(zhǔn)施策是精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵，必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實的思想路線；必須堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線；必須堅持想群眾之所想、急群眾之所急的群眾觀念；必須堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，因地制宜、精準(zhǔn)實施。把思想統(tǒng)一到黨中央和自治區(qū)黨委、政府的精準(zhǔn)扶貧重大決策部署上來，把行動落實到脫貧攻堅任務(wù)上來，把重心轉(zhuǎn)移到精準(zhǔn)扶貧工作上來，下好“繡花”的細(xì)功夫，以脫貧實績檢驗精準(zhǔn)實效，做到一戶一本臺賬、一戶一個脫貧計劃、一戶一套幫扶措施，提高貧困人口的參與度和受益水平。

1、發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。堅持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜工則工、宜商則商、宜游則游”的原則，依托各地資源稟賦和扶貧對象自身實際，通過發(fā)展生產(chǎn)，到2020年脫貧23.8萬人。實施“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動，制定出臺符合西藏地域特色的扶持政策，重點發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批帶動貧困戶脫貧能力強(qiáng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、文化旅游業(yè)、藏醫(yī)藥業(yè)、民族手工業(yè)，開展光伏扶貧、電商扶貧等試點工作。加大龍頭企業(yè)和各類專合組織扶持力度，發(fā)揮其對貧困群眾的組織和帶動作用；強(qiáng)化企業(yè)、專合組織與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以土地、草場流轉(zhuǎn)方式讓貧困戶取得租金，以訂單收購原材料方式讓貧困戶取得酬金，以國家扶持資金折股到戶方式讓貧困戶取得股金，以吸納務(wù)工方式讓貧困戶取得薪金；引導(dǎo)和支持貧困農(nóng)牧民走出家門，到城鎮(zhèn)和企業(yè)就業(yè)、到內(nèi)地務(wù)工經(jīng)商。建立貼息支持、融資擔(dān)保、保險保障和風(fēng)險補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)扶貧信貸規(guī)模，為貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、脫貧致富提供資金保障。實現(xiàn)貧困家庭戶戶有致富門路、人人有活干、經(jīng)常有收入，確保貧困人口人均可支配收入年均增長16%以上。

2、易地搬遷脫貧一批。堅持“政府引導(dǎo)、群眾自愿、就地就近、積極穩(wěn)妥、地縣為主”的原則，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、水利樞紐、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等平臺，采取以集中為主的集中與分散相結(jié)合的安置方式，對居住在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”地方的貧困家庭實施易地扶貧搬遷。科學(xué)編制實施易地扶貧搬遷規(guī)劃，綜合考慮易地扶貧搬遷工作目標(biāo)、任務(wù)和措施，緊緊瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，整體謀劃、分步實施，對生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的6.4萬戶26.3萬貧困人口，用三年左右時間，完成搬遷任務(wù)。從根本上解決好搬遷家庭的生產(chǎn)生活，做到搬遷家庭住房有新改善、生活水平有新提高，避免貧困家庭出現(xiàn)新債務(wù)、新負(fù)擔(dān)，達(dá)到搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目的，從根本上挪窮窩、拔窮根、摘窮帽，讓貧困人口享有更好的生存發(fā)展條件。

3、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。堅持脫貧攻堅與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，全面實施西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)建設(shè)規(guī)劃和“兩江四河”[1]造林綠化工程，加大主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與森林生態(tài)效益、小流域綜合治理、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制等補(bǔ)償力度，開展?jié)竦?、自然保護(hù)區(qū)、水生態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償試點，建立濕地、水的生態(tài)、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實施范圍，大力實施天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草等重點生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)，完善草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵機(jī)制。加快推動林權(quán)制度改革，充分調(diào)動貧困人口參與植樹造林、防沙治沙、土地綠化、苗圃建設(shè)的積極性，優(yōu)先吸納有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員、公益林專業(yè)管護(hù)員、自然保護(hù)區(qū)管護(hù)員、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督員、草原（場）監(jiān)督員、鄉(xiāng)村保潔員等，增加貧困家庭工資性收入實現(xiàn)脫貧一批。通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償，最大限度地增加貧困人口的現(xiàn)金收入，到2020年脫貧26.2萬人。

4、發(fā)展教育脫貧一批。教育扶貧是扶貧開發(fā)的重要組成部分，也是從根本上實現(xiàn)貧困人口脫貧致富、遏制貧困代際傳遞的重要途徑。實施教育扶貧工程和教育脫貧攻堅計劃，堅持優(yōu)質(zhì)教育資源向高寒高海拔、邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)、農(nóng)牧區(qū)和貧困地區(qū)傾斜。繼續(xù)實施農(nóng)牧區(qū)學(xué)前教育推進(jìn)工程，普及學(xué)前教育；加強(qiáng)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化和寄宿制學(xué)校建設(shè)，消除薄弱學(xué)校，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，保障移民搬遷學(xué)生和殘疾兒童就學(xué)；普及高中階段教育，促進(jìn)普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，實施農(nóng)牧民工職業(yè)技能培訓(xùn)提升計劃，推動建檔立卡貧困家庭有意愿未升學(xué)初高中畢業(yè)生接受免費(fèi)職業(yè)教育或職業(yè)技能培訓(xùn)，加大對貧困群眾的培訓(xùn)力度，以訂單培訓(xùn)、跟班培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、師徒傳授等方式，實施各種轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)，提升其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。鼓勵各市（地）、縣（區(qū)）本級財政分擔(dān)貧困農(nóng)牧民子女上大學(xué)的學(xué)費(fèi)，實施建檔立卡貧困家庭子女高等教育免費(fèi)政策（免學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、書本費(fèi)，補(bǔ)助生活費(fèi)），將建檔立卡貧困家庭子女納入國家助學(xué)金、生源地助學(xué)貸款等資助范圍，減輕貧困家庭供養(yǎng)大學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。通過發(fā)展教育和加強(qiáng)培訓(xùn)，到2020年脫貧18.9萬人。

5、健康保障脫貧一批。完善縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，實施好全國三級醫(yī)院對口幫扶貧困縣縣級醫(yī)院工作，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和村（居）衛(wèi)生室建設(shè)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)醫(yī)療一體化。加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，實現(xiàn)每個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少配備一名全科醫(yī)生。醫(yī)療保障重點項目繼續(xù)向重點貧困區(qū)域和貧困人口相對集中縣（區(qū)）傾斜，積極推廣先住院后結(jié)算的診療模式，滿足農(nóng)牧民基本醫(yī)療服務(wù)需求。對全區(qū)58.87萬貧困人口進(jìn)行健康體檢、健康篩查、健康治療，對患有慢性病和特殊病需要長期用藥的貧困人口實施針對性救治，保障其病有所醫(yī)，降低因病致貧率。加大孕產(chǎn)婦和兒童系統(tǒng)保健管理力度，孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率控制在0.8‰和12‰以內(nèi)。加快推進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育政策在貧困人口中全面落實，逐步實現(xiàn)人口均衡發(fā)展。到2020年，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力顯著提升，人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100元以上。

6、社會保障兜底一批。推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接，把建檔立卡貧困人口作為享受社會保障的主要對象，實現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。加強(qiáng)農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，將符合低保條件的貧困戶全部納入最低生活保障范圍。建立農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的數(shù)據(jù)互通、資源共享信息平臺，形成保障對象應(yīng)保盡保、有進(jìn)有出的動態(tài)管理；建立社會救助保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，確保特殊困難群體基本生活水平不因物價上漲而降低。繼續(xù)保持有意愿的五保戶對象集中供養(yǎng)和孤兒集中收養(yǎng)率100%；完善殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，加大生產(chǎn)扶助和生活救助力度，提高農(nóng)牧區(qū)殘疾人基本素質(zhì)和生存發(fā)展能力。健全以免費(fèi)醫(yī)療為基礎(chǔ)的農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療制度，加強(qiáng)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病保險、慈善救助有效銜接，落實好貧困人口的基本醫(yī)療保障、重特大疾病的醫(yī)療救助等制度，對扶貧對象參加農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療制度的個人繳費(fèi)由縣（區(qū)）民政部門按標(biāo)準(zhǔn)給予全額代繳。將貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，著力解決因病致貧問題。到2020年，實現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，貧困人口城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率達(dá)到100%，參加農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療制度個人籌資率達(dá)到95%以上。通過社會保障兜底，到2020年脫貧24.4萬人。

7、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批。以實現(xiàn)貧困家庭戶戶有門路、人人有活干、經(jīng)常有收入為目標(biāo)，加大就業(yè)專項資金轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域和范圍；加大農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)投入，統(tǒng)籌使用各類培訓(xùn)資源，以就業(yè)為導(dǎo)向，提高培訓(xùn)的針對性和有效性；加大對貧困人口的就業(yè)扶持，逐步實現(xiàn)有條件的家庭至少有一人掌握一門實用技術(shù)。積極引導(dǎo)勞務(wù)輸出，建立和完善建檔立卡貧困人口輸出與輸入地勞務(wù)對接機(jī)制，拓展勞動力外出就業(yè)空間。加大轄區(qū)內(nèi)各類工程施工企業(yè)按投資規(guī)模吸納一定比例貧困人口就業(yè)的力度，重大項目建設(shè)要優(yōu)先吸納貧困人口就業(yè)。支持建設(shè)基層勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)平臺，引導(dǎo)和支持用人企業(yè)建立勞務(wù)培訓(xùn)基地，開展好訂單定向培訓(xùn)，每年轉(zhuǎn)移農(nóng)牧區(qū)勞動力96萬人次，動態(tài)消除零就業(yè)家庭。以市（地）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，設(shè)立農(nóng)牧民務(wù)工的組織服務(wù)機(jī)構(gòu)，為貧困家庭勞務(wù)人員“走出去”提供重要途徑和勞務(wù)保障，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移增收；通過自治區(qū)、市（地）、縣（區(qū)）等行政部門購買社會的管理服務(wù)解決轉(zhuǎn)移的問題。

8、社會幫扶脫貧一批。加快推進(jìn)社會幫扶，組織全區(qū)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、駐藏部隊和社會組織大力開展定點幫扶工作，不脫貧不脫鉤。進(jìn)一步加強(qiáng)對口援藏幫扶，進(jìn)一步深化干部駐村工作，實現(xiàn)扶貧解困與強(qiáng)基惠民駐村工作的有機(jī)對接。加大涉農(nóng)資金整合力度和援藏資金投入比例，確保扶貧資金投入與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的任務(wù)相適應(yīng)。建立市場化運(yùn)作的扶貧開發(fā)投資有限公司，鼓勵政策性銀行按照微利保本或無息的原則，發(fā)放易地扶貧搬遷中長期貸款。建立光彩事業(yè)基金和產(chǎn)業(yè)幫扶基金，開展“百企幫百村”行動，以產(chǎn)業(yè)扶貧、商貿(mào)扶貧、就業(yè)扶貧、捐贈扶貧、智力扶貧等措施，幫助貧困村創(chuàng)辦企業(yè)、組建專合組織，吸納帶領(lǐng)貧困戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)，提升內(nèi)生動力和市場活力。走“合作組織（能人）+貧困戶”的精準(zhǔn)扶貧新路子，需要有農(nóng)牧業(yè)合作社和懂經(jīng)營的能人來引領(lǐng)，通過土地托管、牲畜托養(yǎng)、草場入股等方式，讓貧困人口分享農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的紅利。發(fā)揮群團(tuán)組織作用，開展扶貧志愿者行動，探索發(fā)展公益眾籌扶貧，成立西藏扶貧基金會，設(shè)立西藏扶貧開發(fā)基金，為募集捐贈搭建平臺。

西藏脫貧攻堅開局之年首戰(zhàn)告捷

習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，既有方向又有方法，既有歷史感又有時代感，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)與全國同步全面建成小康社會提供了科學(xué)指南和根本遵循，對全國具有普遍指導(dǎo)性，對西藏具有現(xiàn)實針對性。2016年，是西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)決戰(zhàn)決勝全面建成小康社會的開局之年，全區(qū)始終以習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，按照“六個精準(zhǔn)”“六個結(jié)合”“八個到位”的工作要求，強(qiáng)力推進(jìn)“五個一批”“十項提升”工程，著力在“補(bǔ)短、補(bǔ)缺、補(bǔ)軟”方面補(bǔ)齊短板，脫貧攻堅呈現(xiàn)出良好勢頭。在脫貧攻堅開局之年，全區(qū)14.74萬貧困人口實現(xiàn)脫貧并得到國家確認(rèn)，1008個貧困村（居）、10個貧困縣（區(qū)）達(dá)到退出和摘帽標(biāo)準(zhǔn)。西藏被中央確定為脫貧攻堅成效考核“綜合評價好”的8個省區(qū)之一，在省級交叉考核和第三方評估中綜合評價為優(yōu)秀等次，實現(xiàn)了脫貧攻堅首戰(zhàn)告捷。[2]

從圖3可以看到，2016年西藏脫貧攻堅的減貧率為25.03%，表明脫貧攻堅按脫貧時序穩(wěn)步推進(jìn)。貧困程度較輕的拉薩、山南、林芝等地減貧率高于全區(qū)平均水平，其中林芝的減貧率高達(dá)39.42%，比最低地區(qū)高出14.42個百分點。同期，三大脫貧攻堅主戰(zhàn)場的減貧率為22.43%，比全區(qū)平均水平低2.6個百分點。經(jīng)過縣（區(qū)）申請、市地初審、自治區(qū)核查、國家第三方專項評估檢查，由自治區(qū)人民政府報請國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組同意，拉薩市城關(guān)區(qū)、日喀則市亞東縣、山南市乃東區(qū)、林芝市巴宜區(qū)、昌都市卡若區(qū)等5個貧困縣（區(qū)）率先實現(xiàn)脫貧摘帽。其中，6739戶、23285貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率全部下降到3%以下，脫貧人口實現(xiàn)了“三不愁、三有、三保障”，在全區(qū)率先達(dá)到脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全面落實攻堅責(zé)任

始終把脫貧攻堅作為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的頭等大事和第一民生工程，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。

1、健全組織機(jī)構(gòu)。充實完善了自治區(qū)扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由自治區(qū)黨委書記任組長，自治區(qū)人大常委會主任、自治區(qū)政府主席為常務(wù)副組長，16位省級領(lǐng)導(dǎo)干部為成員，構(gòu)成自治區(qū)扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)扶貧開發(fā)工作。西藏是全國惟一設(shè)立脫貧攻堅指揮部的省區(qū)，設(shè)立辦公室（綜合組）、政策保障、規(guī)劃計劃等11個專項組（見圖4），集中辦公、專項落實，統(tǒng)籌指揮脫貧攻堅工作。全區(qū)各市（地）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均相應(yīng)調(diào)整充實了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了脫貧攻堅指揮部機(jī)構(gòu)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強(qiáng)組織保障。

2、層層壓實責(zé)任。制定出臺了《西藏自治區(qū)脫貧攻堅責(zé)任制實施細(xì)則》，實行黨政“一把手”負(fù)總責(zé)、“五級書記”抓落實，自治區(qū)黨委、政府與市（地）黨政主要負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任書、立下軍令狀，層層分解任務(wù)，層層壓實責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，構(gòu)建了責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅的責(zé)任體系，特別是堅持不脫貧不脫鉤的原則，注意在脫貧攻堅戰(zhàn)中鍛煉黨員干部的思想作風(fēng)，認(rèn)真把握寧愿晚提拔、晚調(diào)整也要讓群眾真脫貧，不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離的選拔用人原則，確保了各級領(lǐng)導(dǎo)班子人穩(wěn)、心專、工作持續(xù)。自治區(qū)黨委主要負(fù)責(zé)同志自覺履行第一責(zé)任，親自部署工作、親自調(diào)查研究、親自推動落實。自治區(qū)省級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭履行脫貧攻堅目標(biāo)責(zé)任制，抓緊抓好抓實脫貧攻堅工作。各級黨委認(rèn)真履行主體責(zé)任、政府履行主抓責(zé)任、干部履行主幫責(zé)任、基層履行主推責(zé)任、社會履行主扶責(zé)任，形成了“一級帶著一級干、一級做給一級看”的良好氛圍。

3、強(qiáng)化工作落實。西藏先后召開自治區(qū)黨委常委會、自治區(qū)黨委八屆十次全會、自治區(qū)第九次黨代會、全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議、全區(qū)農(nóng)村工作會議以及自治區(qū)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會議等一系列會議，自覺在思想上政治上行動上與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，以對黨中央的核心、全黨的核心的絕對忠誠堅定打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的信心和決心。及時組織召開全區(qū)扶貧開發(fā)工作會議，對全區(qū)脫貧攻堅工作進(jìn)行動員部署，凝聚全力打贏脫貧攻堅的廣泛共識。加強(qiáng)日常調(diào)度和部署，全年共召開4次扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議、自治區(qū)召開16次脫貧攻堅指揮部會議、20次指揮部辦公室會議，專題研究部署重點工作，協(xié)調(diào)推進(jìn)了各項工作。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善政策保障體系

在新的歷史條件下，頂層設(shè)計則至關(guān)重要。既要注重以全局視野、長遠(yuǎn)眼光看問題，更注重脫貧攻堅的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，與時俱進(jìn)地推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，出臺一系列政策搭建脫貧攻堅保障體系，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)創(chuàng)造了有利的環(huán)境條件。

1、強(qiáng)化頂層設(shè)計。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，需要強(qiáng)化支撐體系、加大政策傾斜，集中優(yōu)勢兵力打一場攻堅戰(zhàn)。在廣泛開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出臺了《中共西藏自治區(qū)委員會西藏自治區(qū)人民政府貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定〉的實施意見》（簡稱《實施意見》），出臺財稅、金融、土地、人才等一系列超常規(guī)政策支持，打出組合拳政策；強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任落實、考核獎懲、基層組織、輿論宣傳等一系列保障措施。按照“自治區(qū)負(fù)總責(zé)、地市直管、縣抓落實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專干”的管理體制和“工作到村、扶貧到戶”的工作機(jī)制，出臺脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法，構(gòu)建各負(fù)其責(zé)、合力攻堅的責(zé)任體系。分解落實《實施意見》重要政策舉措，明確了各部門任務(wù)分工。

2、健全政策體系。全區(qū)出臺40個政策文件或?qū)嵤┓桨福ㄒ姳?），形成了涵蓋產(chǎn)業(yè)、搬遷、生態(tài)、教育、社保、金融等多行業(yè)、寬領(lǐng)域的“1+N”政策體系，為全區(qū)脫貧攻堅提供了強(qiáng)有力的政策支撐保障。各地也相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件，涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞務(wù)輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等，很多“老大難”問題都有了針對性措施。在此基礎(chǔ)上，編制了自治區(qū)、市（地）、縣（區(qū)）脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧、易地扶貧搬遷、同步搬遷、邊境小康村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃，為全區(qū)脫貧攻堅提供了行動指南。

（三）加強(qiáng)精準(zhǔn)幫扶，補(bǔ)齊脫貧攻堅短板

按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略，深入開展建檔立卡“回頭看”、“數(shù)據(jù)清洗”等多輪摸底排查，核定建檔立卡貧困人口，針對致貧原因，因人因戶提出幫扶措施，大力實施“五個一批”工程。

1、精準(zhǔn)識別。認(rèn)真組織摸底調(diào)研，建立貧困人口信息庫，認(rèn)真分析致貧原因，確保貧困人口識別精準(zhǔn)、致貧原因分析精準(zhǔn)，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧奠定了良好基礎(chǔ)。

（1）精準(zhǔn)識別貧困人口。全區(qū)組織5萬多名干部走村入戶，在“一看房二看糧三看有沒有讀書郎”的基礎(chǔ)上，通過“幾看幾比”“十一步識別法”等精準(zhǔn)識別方法，深入開展貧困建檔立卡“回頭看”“數(shù)據(jù)清洗”等多輪摸底排查，全區(qū)共識別錄入扶貧開發(fā)建檔立卡信息系統(tǒng)貧困人口148695戶588711人（見表2）。此外，各縣（區(qū)）積極創(chuàng)新脫貧對象精準(zhǔn)管理。如，昌都市洛隆縣對貧困人口實施了“二維碼”精準(zhǔn)管理，將各類數(shù)據(jù)信息輸入管理系統(tǒng)，通過掃描“二維碼”，隨時了解和掌握貧困戶脫貧措施和幫扶責(zé)任落實情況。

（2）精準(zhǔn)識別重點區(qū)域。根據(jù)全區(qū)建檔立卡貧困人口分布、脫貧難易程度等因素綜合分析，日喀則、昌都、那曲等3個市（地）的貧困人口高達(dá)44.25萬人，集中了全區(qū)75.17%的貧困人口，是全區(qū)脫貧攻堅的三大主戰(zhàn)場；林周縣、南木林縣、浪卡子縣等36個貧困縣確定為全區(qū)脫貧攻堅重點縣，建檔立卡貧困人口為39.23萬人，占全區(qū)貧困人口總量的66.64%，貧困發(fā)生率為26.77%。同時，采取差異化扶持措施，將地方病高發(fā)區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、深山峽谷區(qū)、高寒牧區(qū)、邊境地區(qū)作為特殊貧困地區(qū)（見表3）。

在五種類型貧困區(qū)中，地方病高發(fā)貧困區(qū)碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨節(jié)病等地方病多發(fā)，[3]因病致貧問題嚴(yán)重，是脫貧攻堅任務(wù)最重、難度最大的片區(qū)之一；災(zāi)害頻發(fā)貧困區(qū)自然環(huán)境脆弱，扶貧開發(fā)和生態(tài)建設(shè)的投入高、難度大、見效慢，是區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅任務(wù)最重、難度最大的片區(qū)之一；深山峽谷貧困區(qū)人地矛盾突出、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生存條件惡劣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、自然災(zāi)害頻發(fā)、地方病高發(fā)、生態(tài)建設(shè)任務(wù)艱巨；高寒純牧貧困區(qū)大多是海拔4800米以上的超高海拔地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，以畜牧業(yè)生產(chǎn)為主，貧困人口居住分散，勞動力技能缺乏；邊境特殊貧困區(qū)地處偏遠(yuǎn)、交通不便，資源開發(fā)及開放條件受限，返貧問題突出，固邊安民、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的任務(wù)繁重。

（3）精準(zhǔn)識別致貧原因。準(zhǔn)確查出因病致貧、因殘致貧、因?qū)W致貧、因災(zāi)致貧、因婚致貧、因缺耕地致貧、因缺水致貧、因缺技術(shù)致貧、因缺勞力致貧、因缺資金致貧、因交通不便致貧、因自身發(fā)展能力不足致貧和其他原因致貧共13類致貧原因，因人因戶、因地制宜提出了脫貧措施，做到了對癥下藥、有的放矢。

西藏廣大貧困地區(qū)大多處于相對封閉的地域環(huán)境，逐漸形成固化的文化特征，不斷影響著生產(chǎn)生活方式。從家庭角度來看，不能獲得足夠的生存和發(fā)展資源是其陷入貧困的最直接原因，這里的資源可以表現(xiàn)為收入，也可以表現(xiàn)為社會提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。[4]在建檔立卡貧困戶識別過程中，按照因病致貧等13類致貧因素（見表4），對一個家庭是否能夠獲得足夠的收入擺脫貧困狀態(tài)進(jìn)行摸底排查。從全區(qū)致貧因素來看，缺資金、缺勞動力、缺技術(shù)、自我發(fā)展能力不足是家庭致貧的主要因素。三大脫貧主戰(zhàn)場和36個脫貧重點縣的家庭致貧因素與全區(qū)致貧結(jié)構(gòu)大體一致。這些致貧因素存在著互為因果的關(guān)系，一個因素的出現(xiàn)不僅會導(dǎo)致貧困的發(fā)生，也會導(dǎo)致其他因素加重貧困；一個因素得到了改善，同樣會對其他因素起到抵消作用減緩貧困。貧困發(fā)生率與戶主受教育程度成反比，戶主受教育程度較低的群體貧困發(fā)生率相對較高。貧困人口受教育程度普遍偏低，[5]缺乏技術(shù)，外出務(wù)工僅憑體力，工資待遇低、穩(wěn)定性差，對改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況作用不明顯。部分貧困人口缺乏脫貧致富的愿望，“等靠要、懶散慢”等貧困文化特征突出，自主脫貧的積極性不高、動力不足。在脫貧攻堅階段，因人因戶施策，逐步提高農(nóng)牧區(qū)居民最低生活保障水平，通過教育阻隔深度貧困地區(qū)的代際傳遞。

2、精準(zhǔn)施策。從每個貧困村、每個貧困戶的實際情況出發(fā)，因戶施策，針對具體情況實施發(fā)展產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育和社會保障等措施，整合涉農(nóng)資金集中用于脫貧攻堅項目。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持，重點發(fā)展貧困人口能夠受益的產(chǎn)業(yè)；加大“一方水土養(yǎng)不了一方人”地方的易地扶貧搬遷力度；生態(tài)補(bǔ)償項目提高有勞動能力貧困人口的參與度和受益水平；改善貧困地區(qū)的教育和社會文化水平，增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力；創(chuàng)新方式增加就業(yè)渠道，加大健康扶貧力度，對沒有勞動能力的低保群體進(jìn)行政策保障兜底。從貧困人口的核心需求出發(fā)，采取超常規(guī)幫扶措施，避免幫扶政策失靈。

（1）發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批。正確處理好發(fā)揮優(yōu)勢和補(bǔ)齊短板的關(guān)系，制定出臺了《西藏自治區(qū)2016年產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧工作指導(dǎo)意見》等若干政策性文件，立足資源稟賦和比較優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，讓貧困人口不離鄉(xiāng)、不離土或者離鄉(xiāng)不離土就能融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增收致富。2016年，全區(qū)共整合各類涉農(nóng)資金40億元作為產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展資金，設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償基金12.78億元，撬動對口援藏、金融信貸、社會資本20億元，實施種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、商貿(mào)業(yè)、建筑建材業(yè)等產(chǎn)業(yè)項目528個，帶動5.87萬名貧困人口脫貧。全區(qū)投入1759.78萬元，開展了5個鄉(xiāng)村旅游建設(shè)；申請資金6700萬元，用于拉薩市城關(guān)區(qū)奪底鄉(xiāng)、阿里地區(qū)噶爾縣索麥村等鄉(xiāng)村旅游扶貧示范工程建設(shè)。

（2）易地搬遷脫貧一批。正確處理好扶貧搬遷向城鎮(zhèn)聚集和向生產(chǎn)資料富裕、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善地區(qū)聚集的關(guān)系，制定《西藏自治區(qū)“十三五”時期易地扶貧搬遷規(guī)劃》《西藏自治區(qū)易地扶貧搬遷項目管理暫行辦法》，在充分尊重搬遷居民意愿的前提下，堅持搬遷與產(chǎn)業(yè)、安居與樂業(yè)同步，依托中心城市、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、水利灌區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等平臺，對生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)、高寒牧區(qū)的建檔立卡貧困人口進(jìn)行了易地扶貧搬遷。2016年，全區(qū)落實易地扶貧搬遷貸款157.8億元，完成投資41.8億元；開工建設(shè)安置點376個、住房1.83萬套，分別完成年度計劃的100%、99.9%；完成了7.7萬人的搬遷任務(wù)，已搬遷入住3.58萬人，實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

（3）生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，綠水青山、冰山雪地也是金山銀山的理念，正確處理好保護(hù)生態(tài)和富民利民的關(guān)系，研究制定了《西藏自治區(qū)“十三五”時期生態(tài)補(bǔ)償脫貧實施方案》，準(zhǔn)確把握西藏主體功能區(qū)定位，整合中央對民族地區(qū)、主體功能區(qū)等重大生態(tài)資金，面向建檔立卡貧困人口、卡外低保人口和低收入中有勞動能力的群體，實行“定崗定員、定員定責(zé)、定責(zé)定酬”，落實林業(yè)生態(tài)保護(hù)、草原生態(tài)保護(hù)、野生動物保護(hù)等各類專兼職生態(tài)補(bǔ)償崗位50萬個，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)3000元，兌現(xiàn)資金15億元，讓有勞動能力的貧困人口和農(nóng)村低收入人口就地就業(yè)、吃上“生態(tài)飯”。如，昌都市結(jié)合現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助、天然林保護(hù)和退耕還林還草工程等政策，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，爭取生態(tài)保護(hù)政策性崗位13.92萬個，實現(xiàn)有勞動能力的貧困人口人均增收3000元以上。2016年，昌都市退耕還林吸納有勞動能力的2313戶貧困家庭參與重點區(qū)域造林，戶均增收2000多元。

（4）發(fā)展教育脫貧一批。堅持扶貧必扶智，治貧先治愚，以提高人民群眾基本文化素質(zhì)和勞動者技術(shù)技能為重點，扎實推進(jìn)扶能扶智工作，推動貧困群眾既富口袋、又富腦袋。繼續(xù)實行免費(fèi)教育，完善十五年免費(fèi)教育和“三包”政策，加快推進(jìn)寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和教育人才組團(tuán)式援藏，實施中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量提升計劃，力爭實現(xiàn)“五個100%”。[6]2016年，定向招生貧困家庭“兩后生”2120人；全面實施貧困農(nóng)牧民子女高考錄取專項計劃，錄取貧困農(nóng)牧民子女950名；資助家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生4.11萬人次、資助資金達(dá)到1.87億元；全區(qū)投入6790萬元，建設(shè)基層就業(yè)服務(wù)平臺280個，依托企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，實行定單、定向和跟班培訓(xùn)貧困人口4.92萬人次，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)3.44萬人。昌都市依托援藏資源，貢覺縣設(shè)立了“東風(fēng)潤苗”教育基金，察雅縣設(shè)立了“中鋁·格?；ā苯逃穑厜慰h設(shè)立了“中國電信·一元基金”教育基金，全面構(gòu)筑貧困家庭子女就學(xué)保障體系。

（5）社會保障兜底一批。堅持應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保，大力推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，積極促進(jìn)貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，大力加強(qiáng)貧困對象健康服務(wù)，提高特困供養(yǎng)水平，形成兜底扶貧合力，編密織牢社會保障社會救助托底安全網(wǎng)。2016年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由2350元提高到2550元，兌現(xiàn)農(nóng)村低保資金3.38億元、臨時救助資金1.88億元；完成建檔立卡貧困殘疾人鑒定，發(fā)放困難殘疾人補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理費(fèi)9100萬元。開展全區(qū)建檔立卡貧困人口“因病致貧、因病返貧”調(diào)查，核查核準(zhǔn)45個重點病種和48個次重點病種的發(fā)病、診斷、治療和醫(yī)療保障措施，完成24名唇腭裂患兒免費(fèi)修復(fù)手術(shù)，救治118例先心病患兒、4300名白內(nèi)障患者。全區(qū)專業(yè)合作組織、中小微企業(yè)培訓(xùn)吸納貧困人口就業(yè)10.6萬人，其中西藏冰川礦泉水有限公司在當(dāng)雄縣公塘鄉(xiāng)投資建廠，吸納貧困人口就業(yè)200名，年人均收入達(dá)5萬元以上。

（四）加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，確保資金投入保障

堅持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，增加金融資金、援藏資金的投入，構(gòu)建起專項扶貧、行業(yè)扶貧、金融扶貧、援藏扶貧、社會扶貧“五位一體”的大扶貧格局，確保扶貧投入力度與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)要求相適應(yīng)。

1、財政資金投入。西藏集高海拔地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)于一體，是全國貧困程度最深的地區(qū)之一，需要中央財政扶貧發(fā)展資金在財政轉(zhuǎn)移支付、惠民項目等多方面發(fā)揮主體和主導(dǎo)作用。按照“盤活存量、用好增量、突出重點、雪中送炭”的原則，針對貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)能力不足等發(fā)展短板，開展專項扶貧和行業(yè)扶貧。2016年，自治區(qū)統(tǒng)籌整合36類財政涉農(nóng)資金85.2億元，7市（地）整合財政涉農(nóng)資金12.86億元、74個縣（區(qū)）整合財政涉農(nóng)資金9.88億元用于脫貧攻堅。實施小型農(nóng)田水利項目55個、重點灌區(qū)工程50個、大中型灌區(qū)2項、農(nóng)村飲水安全項目10個，解決了4.9萬農(nóng)村人口飲水安全問題，新增和改善灌溉面積77.5萬畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田28.15萬畝；新增通公路的行政村352個，解決了10.5萬貧困人口的出行難問題；全年新增36834戶貧困戶通廣播電視，易地扶貧搬遷集中安置點實現(xiàn)廣播電視全覆蓋；完成了266個自然村移動通信覆蓋和195個行政村通光纜工程。

2、金融扶貧投入。制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步落實精準(zhǔn)扶貧金融政策和信貸資金安排的意見》，明確易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等19類信貸支持政策和兩類保險金融服務(wù)。2016年，加大金融信貸投入力度，落實扶貧再貸款資金3784萬元，累計發(fā)放扶貧貼息貸款218.15億元。其中，扶貧貼息貸款余額422.59億元，較年初增加129.51億元，增長44.19%。形成了產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧、到戶扶貧等對應(yīng)的各類主體“應(yīng)貸盡貸”的金融扶貧政策體系。

3、援藏扶貧投入。深入貫徹落實東西部扶貧座談會和全國扶貧援藏工作會議精神，學(xué)習(xí)運(yùn)用閩寧扶貧協(xié)作的寶貴經(jīng)驗，堅持對口援藏資金向基層傾斜、向貧困地區(qū)、向貧困人口傾斜。按照優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、長期協(xié)作、共同發(fā)展的原則，積極配合援藏省市和援藏企業(yè)，采取獨資、合資合作、參股改制等方式到藏投資興業(yè)，做大做強(qiáng)高原種養(yǎng)業(yè)、旅游文化、藏醫(yī)藏藥、清潔能源、礦泉水、民族手工業(yè)、高原特色生物產(chǎn)品等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動貧困群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增收致富。2016年，17家對口援藏省市、17家中央企業(yè)與受援地簽訂了扶持協(xié)議，明確將80%以上資金用于改善民生和脫貧攻堅，落實產(chǎn)業(yè)、人才、就業(yè)等援藏項目111個，培訓(xùn)貧困人員9370人，33個援藏縣（區(qū)）與西藏對口縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)援助機(jī)制。

4、社會扶貧投入。弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困的優(yōu)良傳統(tǒng)，開展“10·17”全國扶貧日活動，在全社會形成人人關(guān)心、人人支持、人人參與脫貧攻堅的共識和行動。2016年，全區(qū)132家區(qū)（中）直單位參與定點扶貧，實現(xiàn)全區(qū)5467個貧困村（居）全覆蓋，13.67萬科級以上干部與26.62萬貧困人口結(jié)對幫扶；啟動“百企幫百村”行動，470家各類企業(yè)與670個貧困村（居）對接幫扶，12家企業(yè)與扶貧部門簽訂《企業(yè)支持就業(yè)扶貧框架協(xié)議》。積極鼓勵社會投資用于脫貧，組織動員88家企業(yè)捐贈資金2500多萬元，7市（地）動員各類企業(yè)和社會組織捐資3000多萬元。特別是中國煙草總公司積極承擔(dān)社會責(zé)任，捐贈5億元支持扎囊縣、貢嘎縣、班戈縣和仲巴縣吉瑪鄉(xiāng)“三縣一鄉(xiāng)”脫貧攻堅工作，成為企業(yè)助力西藏脫貧攻堅的典范。

（五）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，凝聚脫貧攻堅合力

充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新興媒體作用，講好西藏脫貧攻堅故事，弘揚(yáng)主旋律、凝聚正能量，積極營造“人人關(guān)心扶貧、人人支持扶貧、人人參與扶貧”的濃厚氛圍。通過“四講四愛”主題教育實踐活動，教育引導(dǎo)農(nóng)牧區(qū)居民“講黨恩愛核心、講團(tuán)結(jié)愛祖國、講貢獻(xiàn)愛家園”，融入扶貧政策宣講，幫助貧困人口在思想上樹立起脫貧致富的信心、自我發(fā)展的決心、苦干實干的恒心，對于激發(fā)和培育貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力具有重要意義。

1、營造濃厚氛圍。大力宣傳習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅工作的一系列新思想、新觀點、新論斷和新要求，大力宣傳習(xí)近平總書記親自主持召開的中央第六次西藏工作座談會、制定的一系列特殊優(yōu)惠政策，大力宣傳黨中央和習(xí)近平總書記對西藏各項事業(yè)的特殊支持、對西藏各族人民的特殊關(guān)懷，大力宣傳黨中央關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一系列方針政策，用身邊的人、身邊的事和身邊的新發(fā)展新變化新生活，讓各族群眾真正明白今天的幸福生活是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)力推動取得的。在“四講四愛”主題教育實踐活動的宣講中，把中央關(guān)心、全國支援和自力更生、艱苦奮斗結(jié)合起來，把脫貧攻堅政策宣傳同“四講四愛”宣傳教育相結(jié)合，深入宣傳中央、自治區(qū)脫貧攻堅政策和各地先進(jìn)典型，向全社會展示了自治區(qū)黨委、政府帶領(lǐng)全區(qū)各族干部群眾“決戰(zhàn)貧困、實現(xiàn)小康”的風(fēng)采，激勵社會各界更加關(guān)注、支持和參與脫貧攻堅，凝聚了全區(qū)各族人民打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的廣泛共識和強(qiáng)大合力。

2、轉(zhuǎn)變思想觀念。加大了對精準(zhǔn)扶貧政策的宣講力度，轉(zhuǎn)變貧困人口的思想觀念，樹立勞動最光榮、勞動最崇高、勞動最偉大、勞動最美麗的觀念，轉(zhuǎn)變了群眾“等、靠、要”的思想觀念。比如，昌都市累計發(fā)放《昌都市精準(zhǔn)扶貧宣傳手冊》（藏漢語）2萬余冊、惠民政策掛圖1142套、《昌都市精準(zhǔn)扶貧到戶政策解讀明白卡》4.5萬冊、《昌都市農(nóng)牧民群眾愛國守法誠信行為公約》8萬冊。廣大農(nóng)牧區(qū)依托宣講組、駐村工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干等力量，把用好黨的富民惠民政策和靠自己的雙手勤勞致富結(jié)合起來，以各類脫貧典型特別是身邊人、身邊事激勵貧困人口解放思想，拔掉思想上的窮根，由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)依靠勤勞雙手脫貧致富的信心和動力。通過“四講四愛”主題教育實踐活動，使農(nóng)牧區(qū)居民自覺抵制宗教的消極影響，追求文明、健康、富裕生活，激發(fā)自覺參與全面小康建設(shè)的熱情和干勁，增強(qiáng)貧困人口脫貧的信心和決心。

3、改進(jìn)宣傳方式。利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)、微信等平臺，采取開辟專欄、刊載文章、刊播宣傳標(biāo)語等方式，有效推進(jìn)了脫貧攻堅工作和“四講四愛”活動，為同全區(qū)人民一起發(fā)家致富、共奔小康奠定了良好的基礎(chǔ)。如，林芝市宣傳旅游扶貧成果，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)牧民特別是貧困戶參與旅游服務(wù)業(yè)，通過免費(fèi)WIFI、手機(jī)APP、短信、微信推送等途徑為游客提供一體化、個性化、全方位鄉(xiāng)村旅游信息服務(wù)，成功實現(xiàn)了運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)宣傳推介旅游扶貧新成果、新亮點。山南市洛扎縣深入開展了以“愛我中華、守土有責(zé)，反對分裂、維護(hù)穩(wěn)定，團(tuán)結(jié)是福、動亂是禍”為主題的宣傳教育活動，通過“政策法規(guī)進(jìn)帳篷”“結(jié)對認(rèn)親進(jìn)牧場”“領(lǐng)袖掛像進(jìn)家庭”“國旗黨旗進(jìn)牧點”等形式，組織宣講組走村入戶，大力宣傳黨的各項惠民政策，讓邊民知道惠在何處、惠從何來；大力宣傳法律法規(guī)，讓邊民知法懂法、守法用法，進(jìn)一步提升邊民參與脫貧攻堅的積極性，確?！肮踢吀幻瘛惫こ痰捻樌麑嵤?。

（六）加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)

隨著脫貧攻堅的不斷深入，一些深層次的矛盾和困難逐漸暴露，一些苗頭性、傾向性問題開始顯現(xiàn)。建立貧困退出機(jī)制，明確規(guī)定貧困縣、貧困人口退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和后續(xù)政策，實施貧困縣和貧困村有序退出。

1、完善脫貧考核標(biāo)準(zhǔn)。脫貧考核標(biāo)準(zhǔn)既要兼顧脫貧的現(xiàn)實要求，又要考慮到脫貧的穩(wěn)定性，不能隨意降低標(biāo)準(zhǔn)。如山南市瓊結(jié)縣按照“對象精準(zhǔn)、檔案精準(zhǔn)、幫扶精準(zhǔn)、退出精準(zhǔn)、貧困群眾滿意度”的“五位一體”脫貧考核標(biāo)準(zhǔn)，抽調(diào)人員對全縣464戶1810人進(jìn)行逐村逐戶逐人考核退出。貧困戶脫貧退出時必須要達(dá)到“一超六有”標(biāo)準(zhǔn)，即人均純收入超過3312元，有義務(wù)教育、有基本醫(yī)療、有安全住房、有技能、有就業(yè)、有錢花；貧困村退出滿足“一低七有”的標(biāo)準(zhǔn)。[7]在退出過程中，按照“群眾自我評價、社會充分監(jiān)督、縣鄉(xiāng)開展自驗、第三方評估”的退出評估方式，以“群眾認(rèn)賬、評估認(rèn)理、退出認(rèn)真”為標(biāo)準(zhǔn)，扎實開展貧困對象退出自查自驗，評估結(jié)果在縣鄉(xiāng)村三級公示七天，最終提交縣脫貧攻堅指揮部和扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會議審核。

2、規(guī)范脫貧退出機(jī)制。在推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧過程中，結(jié)合實際形成科學(xué)的考核方法，防止出現(xiàn)不嚴(yán)不實、弄虛作假、“數(shù)字游戲”等行為。比如，桑日縣制定實施了“五步一同”貧困對象退出機(jī)制，為貧困對象退出工作順利開展奠定了基礎(chǔ)?！拔宀健奔础耙粏?、二講、三看、四算、五評”，首先問貧困對象是否自愿退出貧困，保證貧困對象從思想上自愿脫貧；其次講扶貧政策、講強(qiáng)農(nóng)惠民政策，讓群眾從思想上深刻認(rèn)識脫貧的重大意義；第三看收支情況，看生產(chǎn)生活條件、看保障狀況，詳細(xì)查看貧困對象的賬戶收支、糧食庫存、家庭住房條件和生產(chǎn)工具購置等情況，確保貧困對象在退出過程中“不反復(fù)，不出錯”；第四算預(yù)脫貧家庭的大賬、政策賬、增收賬、指標(biāo)賬，精準(zhǔn)核算貧困家庭收入是否增多、貧困人口是否真實、可持續(xù)等，確保脫貧對象真脫貧；第五開展層層評定，按照貧困對象自己評、村“兩委”評、大會評、黨委評、上級評的步驟，確保貧困對象自愿脫貧、真正脫貧?！耙煌健?，即貧困戶和貧困村同步退出。在貧困戶退出的同時，按照貧困人口占全村總?cè)藬?shù)3%以內(nèi)的情況下，開展整村退出工作，確保貧困戶和貧困村同步脫貧。

3、嚴(yán)格督導(dǎo)檢查考核。在推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧過程中，對貧困退出開展考核評估檢查，防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧，確保脫貧質(zhì)量。2016年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、全國政協(xié)、國務(wù)院扶貧辦等國家部委先后3次組成工作組，深入西藏開展脫貧攻堅專題調(diào)研督導(dǎo)。自治區(qū)人大常委會全面調(diào)研精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，并開展專題詢問。自治區(qū)脫貧攻堅指揮部先后5次組成40個督導(dǎo)組，對資金撥付、項目建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入全區(qū)74個縣（區(qū)）開展督導(dǎo)檢查。自治區(qū)紀(jì)委、檢察院、財政廳、審計廳多次就脫貧攻堅項目、資金開展專項檢查。2016年底，自治區(qū)組成7個考核組，完成對7市（地）、10個脫貧摘帽縣（區(qū)）的扶貧考核。自治區(qū)脫貧攻堅指揮部聘請了中國科學(xué)院地理所深入19個縣（區(qū)）開展第三方評估，從根本上確保了扶真貧、真扶貧、真脫貧。

2016年，全區(qū)脫貧攻堅工作重視程度之高、政策保障之強(qiáng)、投入規(guī)模之大、整合資源之多、社會動員之眾、影響范圍之廣、工作要求之高、脫貧成效之實都是前所未有的，得到了各級各界的高度肯定。同時，隨著脫貧攻堅的不斷深入，深度貧困地區(qū)和深度貧困問題越發(fā)突出，一些深層次矛盾和傾向性問題不斷顯現(xiàn)：

（1）從總量上看，2016年底全區(qū)農(nóng)村貧困人口還有44.1多萬人，貧困人口主要集中在日喀則、昌都、那曲等三大脫貧攻堅主戰(zhàn)場。到2020年如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，平均每年需要減少貧困人口近11萬人。2017年，預(yù)計全區(qū)有14.4萬貧困人口脫貧、1543個貧困村（居）退出、25個貧困縣（區(qū)）摘帽，截至年底，剩余貧困人口將保持在30萬左右，剩余的44個縣（區(qū)）基本都是深度貧困區(qū)域。在未來的三年時間內(nèi)，越往后脫貧成本越高、難度越大。

（2）從結(jié)構(gòu)上看，“冰凍三尺非一日之寒”是深度貧困地區(qū)長期貧困的真實寫照，其形成有著深刻的自然環(huán)境和社會歷史等原因，現(xiàn)有貧困大都是自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困發(fā)生率高和社會事業(yè)發(fā)展滯后等多種致貧因素和區(qū)域特征交織疊加，是脫貧攻堅戰(zhàn)“硬仗中的硬仗”“短板中的短板”。特別是地方病高發(fā)區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、深山峽谷區(qū)、高寒牧區(qū)、邊境地區(qū)等特殊深度貧困地區(qū)，更是脫貧攻堅越來越難啃的硬骨頭。

（3）從群體分布看，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困人口。在脫貧攻堅過程中，一些貧困地區(qū)和貧困人口存在自我發(fā)展意愿不足的問題，在深度貧困地區(qū)，這樣的問題依然存在，甚至更嚴(yán)重。這突出地表現(xiàn)為，有的貧困人口不思進(jìn)取、缺乏現(xiàn)代市場思維、存在“等靠要、懶散慢”的思想，缺乏脫貧的志氣；像金沙江沿岸的大三巖片區(qū)社會文明程度較低、教育發(fā)展落后、存在貧困代際傳遞的現(xiàn)象。

（4）從脫貧目標(biāo)看，實現(xiàn)“三不愁、三有、三保障”的目標(biāo)相對容易，而在深度貧困地區(qū)要實現(xiàn)以“享有穩(wěn)定的吃、穿、住、行、學(xué)、醫(yī)、養(yǎng)保障，享有更加和諧的安居樂業(yè)環(huán)境，享有更加均衡的基礎(chǔ)設(shè)施條件和基本公共服務(wù)，享有更加完善的社會保障體系，享有更高的獲得感和幸福指數(shù)”為內(nèi)容的“五享有”難度較大。同時，深度貧困地區(qū)還要與全區(qū)一道建成安居樂業(yè)、保障有力、家園秀美、民族團(tuán)結(jié)、文明和諧的小康社會，確保全區(qū)所有貧困人口如期脫貧、貧困縣如期摘帽、貧困村如期退出。

（5）從方法上看，一些地方扶貧脫貧不夠精準(zhǔn)，有的政策措施表面看幫扶到戶到人，實質(zhì)上不顧貧困戶真實需求，是縮小版的“大水漫灌”；形式主義問題凸顯，一些地方檔案資料整理工作甚至成為了扶貧工作重心，有的不從實際出發(fā)盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有的集中資源“壘大戶”、“堆盆景”，有的政績觀錯位，層層加碼患了“急躁癥”，有的制作展板表冊只為應(yīng)付檢查，幫扶措施不到位。有的地區(qū)脫貧工作缺乏扶志、扶智的有效工作方式方法，缺乏激發(fā)貧困群眾自我發(fā)展意愿的合理體制機(jī)制。

（6）從動力上看，在一些脫貧任務(wù)較重的地方只顧眼前指標(biāo)，不顧長遠(yuǎn)發(fā)展，不注重提高貧困人口的自我發(fā)展能力，導(dǎo)致貧困人口安于現(xiàn)狀，單純依靠外界幫扶被動脫貧，依賴政策不愿脫貧。有些地方為了完成任務(wù)，不分對象就簡單地用低保政策搞“一兜了之”；部分地區(qū)依然是“慰問式”扶貧、輸血式扶貧項目多，持續(xù)的產(chǎn)業(yè)扶持“造血式”扶貧措施少；有些地區(qū)把扶貧簡單地等同于給錢給物，沒有調(diào)動地方發(fā)展的內(nèi)生動力。如果不能充分發(fā)動貧困人口，扶貧就只是治標(biāo)不治本，幫扶效果很難持久。

打贏深度貧困脫貧攻堅戰(zhàn)的建議

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬戰(zhàn)略全局，推進(jìn)脫貧攻堅理論和實踐創(chuàng)新。2017年2月21日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要充分認(rèn)識打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的艱巨性。今后幾年，我國脫貧攻堅面臨著十分艱巨的任務(wù)。越往后脫貧難度越大，因為剩下的大都是條件較差、基礎(chǔ)較弱、貧困程度較深的地區(qū)和群眾。要把深度貧困地區(qū)作為區(qū)域攻堅重點，確保在既定時間節(jié)點完成脫貧攻堅任務(wù)?！盵8]2017年6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強(qiáng)調(diào)：“要深刻認(rèn)識深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，以解決突出制約問題為重點，強(qiáng)化支撐體系，加大政策傾斜，聚焦精準(zhǔn)發(fā)力，攻克堅中之堅，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會?！盵9]習(xí)近平總書記所作的黨的十九大報告提出“從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期”，強(qiáng)調(diào)“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾”“重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)”。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)脫貧攻堅新趨勢、準(zhǔn)確判斷脫貧攻堅新變化、深刻把握脫貧攻堅新要求作出的重大戰(zhàn)略部署，必將為決勝全面建成小康社會提供有力支撐。習(xí)近平總書記關(guān)于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的重要講話，是完善貧困治理體系的最新成果，為決戰(zhàn)決勝深度貧困提供了根本遵循。

西藏脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，深入貫徹落實治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想和精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，全區(qū)脫貧攻堅首戰(zhàn)告捷，在實踐中積累了很好的經(jīng)驗和成果，為決戰(zhàn)決勝深度貧困奠定了基礎(chǔ)。在全面建成小康社會的大格局下，脫貧攻堅是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，脫貧攻堅進(jìn)入破解深度貧困的新階段，全面把握西藏作為集中連片深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的艱巨性和復(fù)雜性，解決突出制約問題為重點，通過精準(zhǔn)識別、明確標(biāo)準(zhǔn)、增加投入、集中力量、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等路徑，奮力推進(jìn)脫貧攻堅邁上新的高度，打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)。

（一）繼續(xù)強(qiáng)化精準(zhǔn)識別

習(xí)近平總書記指出：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，要求脫貧攻堅做到“六個精準(zhǔn)”。在全面脫貧攻堅向破解深度貧困的新階段，充分考慮深度貧困地區(qū)的多維性和復(fù)雜性，通過對深度貧困家庭個體致貧原因的特殊性和差異性進(jìn)行識別，實現(xiàn)“因戶施策，因人施策，扶到點上，扶到根上”精準(zhǔn)施策的目標(biāo)。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)脫貧的前提，在建檔立卡“回頭看”的基礎(chǔ)上，對深度的貧困地區(qū)和貧困家庭進(jìn)行“拉網(wǎng)式”摸底排查和精確復(fù)核，完成區(qū)域整體深度貧困和家庭個體深度貧困的識別工作。精準(zhǔn)施策是精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵，既要看到地方病高發(fā)貧困區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)貧困區(qū)、深山峽谷貧困區(qū)、高寒純牧貧困區(qū)、邊境特殊貧困區(qū)等區(qū)域性整體深度貧困，也要看到缺資金、缺勞動力、缺技術(shù)、自我發(fā)展能力不足等家庭性個體深度貧困，實現(xiàn)精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)施策的有效銜接。滿足不同類型深度貧困地區(qū)和深度貧困群體的脫貧致富需求，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出幫扶，對因病致貧返貧的要加強(qiáng)醫(yī)療救助，對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。推進(jìn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)出深度貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ档兔撠毠缘娘L(fēng)險和成本，使發(fā)展產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、保障兜底等措施惠及更多的深度貧困群體。

（二）合理確定脫貧目標(biāo)

當(dāng)前和今后一個時期，是西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝階段，確保到2020年全面建成“安居樂業(yè)、保障有力、家園秀美、民族團(tuán)結(jié)、文明和諧”的小康社會。在“小康不小康、關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”愿景下的“安居樂業(yè)”，確保貧困人口到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)“三不愁、三有、三保障、五享有”[10]是深度貧困地區(qū)全面建成小康社會的門檻。這個具體目標(biāo)是深度貧困人口擺脫貧困后的生活，是一種能安穩(wěn)度日、比較寬裕的生活狀態(tài)。深度貧困地區(qū)脫貧的總體目標(biāo)就是要穩(wěn)定消除多維貧困，既考慮貧困人口的基本生活需求，又兼顧貧困地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展需求。西藏深度貧困地區(qū)脫貧總體目標(biāo)的構(gòu)想：“貧困人口的人均可支配收入增長幅度高于全區(qū)平均水平；基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全區(qū)平均水平；現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的深度貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困村的貧困發(fā)生率低于3%；解決三大脫貧主戰(zhàn)場或36個脫貧重點縣的整體性貧困”。確定深度貧困地區(qū)科學(xué)的脫貧目標(biāo)是對脫貧攻堅理論的最新發(fā)展，為貧困監(jiān)測指明了方向，確保貧困人口科學(xué)合理有序退出。

（三）加大投入支持力度

西藏是典型的投資拉動型經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴國家投資拉動，資金投入是集中連片深度貧困地區(qū)穩(wěn)定脫貧的保障。國家將加大對深度貧困地區(qū)的政策傾斜力度，在新增資金、舉措、惠民項目、涉農(nóng)資金整合、財政轉(zhuǎn)移支付等多方面支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。抓住“三個新增”[11]的大好機(jī)遇，爭取中央財政加大在西藏的投資力度，擴(kuò)大深度貧困地區(qū)的專項投資規(guī)模。繼續(xù)發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，形成1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。結(jié)合深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的特點和需求，以扶貧攻堅重大扶貧項目為平臺，將各類涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，重點瞄準(zhǔn)集中連片區(qū)域的脫貧增收項目，新增涉農(nóng)資金用于深度貧困地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)綜合開發(fā)。用活國家給予西藏的特殊金融優(yōu)惠政策，構(gòu)建多元化的金融扶貧供給模式，引導(dǎo)政策性、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支持深度貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和貧困人口創(chuàng)業(yè)?；谪毨舻馁Y金需求，對符合條件的建檔立卡戶提供5萬元以下、期限三年以內(nèi)的信用貸款，推廣農(nóng)牧區(qū)土地（草場）承包權(quán)和林權(quán)抵押貸款，實現(xiàn)深度貧困地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點的全覆蓋。

（四）集中優(yōu)勢打攻堅戰(zhàn)

“集中力量辦大事”是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。西藏的深度貧困既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問題，還面臨不少突出的特殊情況和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，多重致貧因素疊加交織，脫貧難度很大，只有集中力量攻堅才能解決深度貧困問題。聚焦昌都怒江和金沙江沿岸的大三巖片區(qū)、日喀則西部、那曲、阿里以及地方病高發(fā)區(qū)等深度貧困地區(qū)，建立差異化的扶貧支持政策。基于深度貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展需求，統(tǒng)籌重大項目、基礎(chǔ)設(shè)施與民生項目的關(guān)系，實施“水電路訊網(wǎng)、教科文衛(wèi)保”十項提升工程，集中力量補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。在集中連片深度貧困地區(qū)，補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展短板所需的資金投入缺口巨大，統(tǒng)籌專項扶貧、行業(yè)扶貧、金融扶貧、援藏扶貧和社會扶貧等各類資源支持深度貧困地區(qū)的發(fā)展與脫貧。其中，對口援藏省市和中央企業(yè)加大對受援深度貧困地區(qū)的支持，80%以上的資金用于改善民生和脫貧攻堅，項目、人才、資金等方面向深度貧困地區(qū)傾斜；動員全社會力量參與深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅，采取定點扶貧、結(jié)對幫扶、“攜手奔小康”和“百企幫百村”等形式，幫助深度貧困人口解決生產(chǎn)生活困難。

（五）激發(fā)脫貧內(nèi)生動力

在脫貧攻堅過程中，深度貧困地區(qū)缺乏扶志、扶智的有效工作方式方法，深度貧困人口缺乏現(xiàn)代市場思維和脫貧的志氣，激發(fā)貧困群體自我發(fā)展意愿是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)。通過改進(jìn)工作方式方法激發(fā)和培育深度貧困地區(qū)脫貧內(nèi)生動力，引導(dǎo)貧困群體由被動“要我脫貧”向主動“我要脫貧”轉(zhuǎn)變；通過宣傳“移風(fēng)易俗、破迷信、改陋習(xí)”和評選表彰脫貧致富先進(jìn)典型，淡化宗教消極影響，在思想上樹立起脫貧致富的信心、自我發(fā)展的決心、苦干實干的恒心，調(diào)動貧困人口參與脫貧攻堅的主動性。加快深度貧困地區(qū)社會文化和教育事業(yè)發(fā)展，培訓(xùn)貧困群體發(fā)展生產(chǎn)的勞動技能和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，提高貧困人口的“現(xiàn)代致富倫理”和自我發(fā)展能力，是阻止貧困代際傳遞的重要途徑。同時，培育深度貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，立足自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場需求，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)深度貧困家庭增收致富。探索扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)機(jī)制，重點發(fā)展具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性和帶動性的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，通過龍頭企業(yè)、合作社、大戶等其他經(jīng)營主體帶動貧困人口融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避免因市場機(jī)制缺失導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧效益的漏出，實現(xiàn)深度貧困地區(qū)農(nóng)牧民穩(wěn)定增收致富。

（六）提高組織領(lǐng)導(dǎo)能力

西藏作為全國惟一省級集中連片的深度貧困地區(qū)，脫貧攻堅是全面建成小康社會的頭等大事和第一民生工程，組織領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)貧困治理體系和治理能力的根本。西藏已基本完成政策體系、工作體系、責(zé)任體系、考核評估體系等頂層設(shè)計，形成了“區(qū)負(fù)總責(zé)、地市直管、縣抓落實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專干”的管理體制和“工作到村、扶貧到戶”的工作機(jī)制。在全面脫貧攻堅向破解深度貧困的新階段，堅持政府在脫貧攻堅中的主導(dǎo)作用，優(yōu)化扶貧資源配置，釋放出各項體制機(jī)制精準(zhǔn)帶動貧困人口脫貧的政策效應(yīng)。深度貧困地區(qū)的基層組織作為脫貧攻堅的戰(zhàn)斗堡壘，精準(zhǔn)扶貧要到全過程精準(zhǔn)，最關(guān)鍵的是靠基層干部把頂層設(shè)計有效落實到貧困村、貧困戶。在脫貧攻堅中培養(yǎng)鍛煉隊伍，進(jìn)一步強(qiáng)化駐村工作隊、村“兩委”班子、村黨支部“第一書記”、大學(xué)生村官的幫扶責(zé)任，打造懂扶貧、會幫扶、作風(fēng)硬的扶貧干部隊伍，為深度貧困地區(qū)打造一支永遠(yuǎn)不走的工作隊；培養(yǎng)農(nóng)牧區(qū)致富帶頭人，促進(jìn)雁歸型鄉(xiāng)村本土人才回流，發(fā)揮雙聯(lián)戶戶長帶動聯(lián)戶貧困人口增收致富。在不降低扶貧標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對“扶貧工作、脫貧過程、脫貧結(jié)果”實施最嚴(yán)格的考核評估，開展“扶真貧、真扶貧”督查巡查，杜絕隨意脫貧、數(shù)字脫貧、虛假脫貧等現(xiàn)象的產(chǎn)生。大興調(diào)查研究之風(fēng)，改進(jìn)扶貧調(diào)研方式，重視解決重復(fù)填表報數(shù)等形式主義問題。加強(qiáng)對重點地區(qū)和重點工作的常態(tài)化監(jiān)督，對扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問題的典型案件要嚴(yán)肅查處。

當(dāng)前，西藏脫貧攻堅正處在爬坡過坎、不斷深化、不斷精準(zhǔn)的過程中，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，責(zé)任重大、使命光榮。認(rèn)真貫徹落實黨的十九大關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的新部署新要求和習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)重要指示精神，準(zhǔn)確把握新時代脫貧攻堅戰(zhàn)略定位，增強(qiáng)脫貧攻堅使命擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化憂患意識和問題導(dǎo)向，確保深度貧困地區(qū)如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，有力推進(jìn)脫貧攻堅，與全國同步全面建成小康社會作出新的更大貢獻(xiàn)。

注釋

[1]“兩江四河”是指雅魯藏布江、怒江及拉薩河、年楚河、雅礱河、獅泉河。

[2]劉倩茹.我區(qū)2016年5個貧困縣區(qū)率先脫貧摘帽[N].西藏日報，2017-11-02（8）.

[3]惡劣的地理環(huán)境致使全區(qū)地方病、高原慢性病突發(fā)，因病致貧問題嚴(yán)重。如，昌都市有1.7萬人深受大骨節(jié)病等地方病痛困擾，有16.8萬人生活在大骨節(jié)病威脅地區(qū)。

[4]徐伍達(dá)、張偉賓.西藏農(nóng)村貧困問題研究[J].西藏研究，2009（6）.

[5]2016年，全區(qū)勞動力人口平均受教育年限不到九年。以那曲地區(qū)為例，建檔立卡貧困人口中，文盲半文盲占58.8%，小學(xué)文化程度占32.1%。

[6]即：中小學(xué)雙語教育普及率100%、小學(xué)數(shù)學(xué)課程開課率100%、中學(xué)數(shù)理化生課程教學(xué)計劃完成率100%、中學(xué)理化生實驗課程開出率100%、職業(yè)技術(shù)學(xué)校國家目錄規(guī)定課程開出率100%。

[7]即：貧困發(fā)生率低于3%，有集體經(jīng)濟(jì)收入、有硬化路、有衛(wèi)生室、有文化室、有通信網(wǎng)絡(luò)、有安全飲水、有辦公場所。

[8]參見《習(xí)近平在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：更好推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧 確保如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)》，《人民日報》2017年2月23日第1版。

[9]參見《習(xí)近平在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強(qiáng)調(diào)：強(qiáng)化支撐體系加大政策傾斜 聚焦精準(zhǔn)發(fā)力攻克堅中之堅》，《人民日報》2017年6月25日第1版。

[10]即：不愁吃、不愁穿、不愁??；有技能、有就業(yè)、有錢花；義務(wù)教育、基本醫(yī)療和社會保障有保障；享有穩(wěn)定的吃、穿、住、行、學(xué)、醫(yī)、養(yǎng)保障，享有更加和諧的安居樂業(yè)環(huán)境，享有更加均衡的基礎(chǔ)設(shè)施條件和基本公共服務(wù)，享有更加完善的社會保障體系，享有更高的獲得感和幸福指數(shù)。

[11]即：新增脫貧攻堅資金主要用于深度貧困地區(qū)，新增脫貧攻堅項目主要布局于深度貧困地區(qū)，新增脫貧攻堅舉措主要集中于深度貧困地區(qū)。

作者簡介

徐伍達(dá)，彝族，西藏社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所副所長、副研究員，主要從事農(nóng)村發(fā)展、西藏經(jīng)濟(jì)研究