王宏偉

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》日前經(jīng)十三屆全國人大一次會議第五次全體會議表決通過，此方案一出臺其實就引起了媒體的廣泛關(guān)注和輿論的普遍熱議。組建應(yīng)急管理部則是其中的一個焦點和亮點。

筆者認為，這是我國應(yīng)急管理邁向新征程的重要標志，也是實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，契合了我國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌過程中，有效應(yīng)對復(fù)雜性公共安全風險和突發(fā)事件的需要。

當前，我國正處于邁向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期。在工業(yè)社會中，公共安全風險具有低度復(fù)雜性與低度不確定性。在后工業(yè)社會中，公共安全風險的復(fù)雜性與不確定性大大升高了。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國將突發(fā)事件劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。它們分別對應(yīng)的是自然風險、技術(shù)風險、生物風險和人為風險。這種分類在處置層面，可以充分發(fā)揮主責部門的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，如安監(jiān)部門負責處置事故災(zāi)難、衛(wèi)生部門負責處置公共衛(wèi)生事件等。但是，在管理層面，這種分類的界限卻常常被公共安全風險所突破。

在邁向后工業(yè)社會的過程中，現(xiàn)代社會的風險與突發(fā)事件越發(fā)表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、耦合性、跨界性。特別是，重特大突發(fā)事件往往表現(xiàn)為系統(tǒng)性危機。一個突發(fā)事件往往會引發(fā)連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生次生、衍生事件，形成一個災(zāi)害或災(zāi)難的鏈條，需要多個部門協(xié)同應(yīng)對。例如，在2008年發(fā)生的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害中，自然災(zāi)害對供水、供電、供氣、交通、通信等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施造成了嚴重的影響，引發(fā)了“自然—技術(shù)”型災(zāi)害，給經(jīng)濟社會的正常運行提出嚴峻的挑戰(zhàn)。

我國應(yīng)急管理建設(shè)事業(yè)肇始于2003年的“非典”。多年來，應(yīng)急管理以“一案三制”、即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機制、法制為核心，取得了長足的進步。但是，應(yīng)急體制建設(shè)始終是制約應(yīng)急管理能力提升的一塊“短板”。

“非典”之后，我國從國務(wù)院到縣級市人民政府各個層級都在辦公廳或辦公室加掛了“應(yīng)急管理辦公室”的牌子，以履行應(yīng)急值守、信息匯總與綜合協(xié)調(diào)的三大職責。對于應(yīng)對復(fù)雜性公共安全風險和突發(fā)事件而言，綜合協(xié)調(diào)是最為關(guān)鍵的，但也是最難實現(xiàn)的。

作為政府辦公廳或辦公室的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，應(yīng)急辦權(quán)責不匹配、“小馬拉大車”，存在同級協(xié)調(diào)同級或下級協(xié)調(diào)上級的尷尬，只能成為領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對突發(fā)事件的“耳目”與“參謀”。不少應(yīng)急管理干部戲稱，應(yīng)急辦是政府的“傳達室”、“打更老頭兒”。而且，全國應(yīng)急管理機構(gòu)缺少統(tǒng)一的規(guī)格，如在省區(qū)市層面，正廳級、副廳級、正處級的應(yīng)急辦“三分天下”。還有，應(yīng)急辦管不了自己干部的“位子”、“帽子”和“票子”。而應(yīng)急管理人員的責任重大、負擔沉重，經(jīng)常要“5+2”、“白加黑”、360度全時段、全方位運轉(zhuǎn)，時刻處于應(yīng)急或待命狀態(tài)。這影響了應(yīng)急管理隊伍的穩(wěn)定性。應(yīng)急辦成了歷練干部的“苗圃”，而非收獲成果的“果園”。

后工業(yè)社會的風險是反身性風險，這種風險是發(fā)展中本身會帶來的，難以避免。在經(jīng)濟社會發(fā)展和技術(shù)進步的過程中，日益復(fù)雜的社會系統(tǒng)釋放出大量的復(fù)雜性風險，這迫切需要一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責相匹、高效權(quán)威的國家機構(gòu)對應(yīng)急事務(wù)加以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。作為國務(wù)院的組成部門，新的應(yīng)急管理部將原來的安監(jiān)、應(yīng)急、公安消防、民政救災(zāi)、國土地質(zhì)災(zāi)害防治、水利水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)草原防火、森林防火、地震應(yīng)急救援等職責整合在一起，涉及部門廣，改革力度大，復(fù)合現(xiàn)代應(yīng)急管理綜合性、整合性的特征，有利于完善公共安全體系、進而高效應(yīng)對復(fù)雜性風險和突發(fā)事件。

今天，即便是看似單一的災(zāi)害，其造成的影響也可能是復(fù)雜性與系統(tǒng)性的，需要調(diào)動多元力量協(xié)同應(yīng)對。為了整合各方面力量、共同應(yīng)對復(fù)雜性風險和突發(fā)事件，我國曾成立了多個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，包括國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部，辦公室分別設(shè)在水利部、民政部、國家地震局和林業(yè)部。這些機構(gòu)的存在與應(yīng)急辦存在著職責上的交叉、重疊，表現(xiàn)出體制上的疊床架屋、相互嵌套。

新組建的應(yīng)急管理部將這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責整合進去，可以進一步消除我國應(yīng)急管理體制的頑瘴痼疾，使應(yīng)急管理事業(yè)煥發(fā)新的生機和活力。我們可以看到，中國應(yīng)急管理事業(yè)新的景象正在到來。▲

（作者是中國人民大學習近平中國特色社會主義研究院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）