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        涉稅糾紛解決機(jī)制探究

        2018-03-20 11:38:59陳秀
        西部論叢 2018年1期
        關(guān)鍵詞:機(jī)制探究

        陳秀

        【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益頻繁,涉稅糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。此外,我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)變革加劇,各種社會(huì)矛盾突發(fā),也加重了這一態(tài)勢(shì)。當(dāng)前,加強(qiáng)和完善涉稅案件的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)刻不容緩。通過(guò)分析涉稅案件在行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟、新型糾紛解決方式運(yùn)用、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)銜接等涉稅糾紛解決領(lǐng)域所存在的問(wèn)題,然后提出一系列相應(yīng)的解決機(jī)制。以期在建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的潮流中,為稅務(wù)機(jī)關(guān)更好的履行職責(zé)奠定基礎(chǔ)。

        【關(guān)鍵詞】涉稅糾紛 機(jī)制 探究

        一、涉稅糾紛的概說(shuō)

        稅收是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。稅務(wù)機(jī)關(guān)是國(guó)家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)著“為民聚財(cái)”的重任。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,涉稅案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì),如果這些矛盾糾紛得不到有效解決,將不利于國(guó)家的和諧與穩(wěn)定。從我國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上,我們可以搜集到很多的涉稅糾紛的案例,這充分說(shuō)明了對(duì)涉稅矛盾糾紛解決機(jī)制進(jìn)行研究和完善的緊迫性,下文將對(duì)此進(jìn)行深入探討。

        二、涉稅糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

        目前,我國(guó)的涉稅糾紛解決機(jī)制存在很多的問(wèn)題,具體包括以下幾個(gè)方面:

        (一)行政處罰案件中,現(xiàn)行法律規(guī)定了大量的稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán),導(dǎo)致處罰決定作出后,當(dāng)事人難以信服,不能有效化解涉稅糾紛。一般來(lái)說(shuō),納稅人違反了稅法的相關(guān)規(guī)定,引起了涉稅糾紛后,由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)行行政處罰就可以解決相關(guān)的糾紛??墒?,由于當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政處罰決定不服,導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟程序的適用,從而讓很多細(xì)微的矛盾像“滾雪球”般不斷擴(kuò)大。我國(guó)現(xiàn)行的稅收立法中,存在著大量稅收?qǐng)?zhí)法行政自由裁量權(quán)的情形,這為涉稅糾紛的頻發(fā)埋下了伏筆。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第九十條規(guī)定:“納稅人未按照規(guī)定辦理稅務(wù)登記證件驗(yàn)證或者換證手續(xù)的,由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正,可以處2000元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,處2000元以上1萬(wàn)元以下的罰款?!痹谶@里,稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出2000元的處罰決定與作出1萬(wàn)元的處罰決定之間存在很大的菜量空間。我國(guó)現(xiàn)行稅法規(guī)定里還存在很多可以自由裁量權(quán)的情形,比如在稅收優(yōu)惠規(guī)定中的一些減征、免征稅款的措施等,在此不贅述。這些規(guī)定,一方面保證了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的靈活性,另一方面也為稅務(wù)機(jī)關(guān)不合理執(zhí)法、涉稅糾紛頻發(fā)制造了空間。

        (二)涉稅案件行政復(fù)議程序不夠公開(kāi),行政復(fù)議決定的作出過(guò)程不夠透明,影響了行政復(fù)議功能的實(shí)現(xiàn)。程序是只完成一件事情的順序、步驟、時(shí)限、方式。程序可以消除人么的不滿?!爸灰绦蜻m用公平、不偏不倚、嚴(yán)厲的實(shí)體法也可以接受?!背绦虻闹饕獌?nèi)容包括聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由、告知、回避。目前,我國(guó)涉稅案件的行政復(fù)議程序不夠公開(kāi),上級(jí)機(jī)關(guān)做出行政復(fù)議決定的過(guò)程,缺乏當(dāng)事人的參與。這就大大降低了稅務(wù)機(jī)關(guān)行政行為的可接受性?!艾F(xiàn)代社會(huì)選擇穩(wěn)定的社會(huì)機(jī)制不僅僅是強(qiáng)制力,而是以民眾參與為基礎(chǔ)的妥協(xié)性的制度性機(jī)制?!爆F(xiàn)行的行政復(fù)議程序不夠公開(kāi)透明,嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的糾紛解決之功效。

        (三)在涉稅案件行政訴訟案件中,存在證據(jù)收集困難和行政訴權(quán)得不到保障的雙重問(wèn)題。目前,我國(guó)的稅收?qǐng)?zhí)法檔案建設(shè)存在不足,執(zhí)法記錄容易缺失,在涉稅糾紛的案件處理過(guò)程中,導(dǎo)致舉證責(zé)任困難,稅務(wù)機(jī)關(guān)容易承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。此外,這也是一種對(duì)涉稅案件當(dāng)事雙方行政訴權(quán)的侵害。行政訴權(quán)包含三項(xiàng)內(nèi)容:“起訴權(quán)、獲得行政裁判權(quán)、得到公正裁判權(quán)。”根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定,稅務(wù)行政訴訟程序由起訴、受理、審理、判決四部分構(gòu)成。每一個(gè)部分都要有證據(jù)的支撐,這就需要稅務(wù)機(jī)關(guān)在涉稅糾紛處理時(shí),嚴(yán)格自己的證據(jù)意識(shí)。

        (四)涉稅案件的糾紛解決機(jī)制單一,沒(méi)有有效利用行政調(diào)解等新型糾紛解決手段。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定,行政訴訟不適用調(diào)解。長(zhǎng)期以來(lái),涉稅案件,作為一種典型的行政案件,很少適用行政調(diào)解這種新型的糾紛解決方式。調(diào)解作為一種多元化的糾紛解決機(jī)制,對(duì)于深入化解社會(huì)矛盾,具有很多積極的功效。在涉稅案件的處理過(guò)程中,不可忽視這些新型解決矛盾的手段的運(yùn)用。

        (五)行政處罰和刑罰的界限不明,執(zhí)法過(guò)程中兩種權(quán)力得不到有效銜接。目前,稅務(wù)的檢查權(quán)和公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)缺乏有效的銜接,導(dǎo)致行政權(quán)力和偵查權(quán)利界限不明。其實(shí),很多涉稅糾紛,已經(jīng)超出了行政法的調(diào)整范圍,而觸犯了刑法,需要受到刑法的處罰。例如,我國(guó)《刑法修正案(七)》對(duì)偷稅罪做了如下規(guī)定:“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進(jìn)行虛假納稅申報(bào)或者不申報(bào),逃避繳納稅款數(shù)額較大并且占應(yīng)納稅額百分之十以上的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金?!碑?dāng)稅務(wù)局機(jī)關(guān),在稅收行政執(zhí)法過(guò)程中,如果發(fā)現(xiàn)逃避繳納稅款數(shù)額較大并且占應(yīng)納稅額10%以上,就要及時(shí)和公安機(jī)關(guān)溝通,如果在10%則只需要適用行政處罰。其實(shí),我國(guó)很多法律都規(guī)定了違反稅法達(dá)到一定程度就會(huì)轉(zhuǎn)化成犯罪行為,《稅收征收管理法》第63條、65條、66條、71條在行政處罰的基礎(chǔ)上,規(guī)定了相應(yīng)的刑事處罰機(jī)制,加強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)的有效銜接機(jī)制迫在眉睫。

        三、涉稅糾紛解決機(jī)制的完善

        (一)建立涉稅爭(zhēng)議的前置處理機(jī)制,在源頭上減少糾紛的發(fā)生。涉稅爭(zhēng)議前置處理機(jī)制指的是征納雙方產(chǎn)生涉稅爭(zhēng)議后,涉稅爭(zhēng)議牽頭部門判斷、處置、化解涉稅爭(zhēng)議的原則、方法、程序的總稱。涉稅爭(zhēng)議前置處理機(jī)制在稅務(wù)機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前來(lái)解決相關(guān)的爭(zhēng)議,是一種前置于具體行政行為的涉稅爭(zhēng)議處理機(jī)制?!胺彩骂A(yù)則立,不預(yù)則廢”。目前,很多涉稅糾紛可以通過(guò)涉稅爭(zhēng)議的前置處理機(jī)制來(lái)進(jìn)行解決,這樣可以減少涉稅糾紛的擴(kuò)大和蔓延,盡快化解矛盾。

        (二)明確裁量基準(zhǔn),規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)能否正確理解立法意圖,并合理決定“是否行為”以及“如何行為”的標(biāo)準(zhǔn)就是裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)可以看成是“裁量要考慮的問(wèn)題”,即“考量這些效果,需要考量的因素”。裁量基準(zhǔn)在性質(zhì)上是一種自我化權(quán)力規(guī)制,是稅務(wù)機(jī)關(guān)自我控制的一部分,它對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、法院具有一定的法律效力,會(huì)影響這些機(jī)關(guān)的相關(guān)行為的做出。在我國(guó)現(xiàn)行稅法存在大量行政自由裁量權(quán)的情況下,各地稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況,設(shè)定符合實(shí)際的裁量基準(zhǔn),不僅為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法提供參考,而且可以形成“內(nèi)部行政行為的外部化效應(yīng)”,讓涉稅糾紛的當(dāng)事人明確自己的責(zé)任后果。

        (三)涉稅案件的行政復(fù)議程序主動(dòng)公開(kāi),保障當(dāng)事人的參與權(quán)。在行政復(fù)議程序中,重視當(dāng)事人的參與權(quán)(說(shuō)明理由、陳述、申辯等權(quán)利),讓當(dāng)事人通過(guò)程序的參與,來(lái)消除對(duì)行政復(fù)議決定的不滿。因?yàn)椤叭藗円坏﹨⒓映绦颍秃茈y抗拒程序所帶來(lái)的后果,除非程序的進(jìn)行明顯不公正?!备母锷娑惏讣姓?fù)議程序,加強(qiáng)公眾參與可以最大程度體現(xiàn)形式正義,保障涉稅案件當(dāng)事人的合法權(quán)益你,督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定,促進(jìn)行政效能的提升。

        (四)完善稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法檔案建設(shè),為涉稅糾紛解決提供證據(jù)。目前我國(guó)的新行政訴訟給一般施行“舉證責(zé)任倒置原則,即便是當(dāng)事人起訴,也要求稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)證明自己行為合法性的證據(jù)。在這種訴訟機(jī)制下,稅務(wù)機(jī)關(guān)必須要加強(qiáng)自身的執(zhí)法檔案建設(shè),為涉稅案件行政訴訟提供便利。

        (五).通過(guò)行政調(diào)解等新型方式來(lái)解決糾紛

        隨著我國(guó)“大調(diào)解”機(jī)制的構(gòu)建,以及行政訴訟法修改工作的推進(jìn),我國(guó)學(xué)者最近熱議的話題是把行政調(diào)解納入到現(xiàn)行法律制度的框架中,行政調(diào)解作為一種新的矛盾糾紛化解方法,它剛?cè)岵?jì)、情理法兼顧,可以用來(lái)解決涉稅案件產(chǎn)生的社會(huì)矛盾上。其實(shí),在國(guó)外一些國(guó)家,早就采取了這種解決方式,比如,法國(guó)的涉稅案件的解決途徑就主要包括議會(huì)救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)救濟(jì)、調(diào)解專員救濟(jì)、訴訟救濟(jì)等方式。對(duì)于納稅人權(quán)益的維護(hù)和保障,是涉稅案件糾紛解決機(jī)制的宗旨。我們可以參考法國(guó)的做法,利用涉稅案件的行政調(diào)解制度,解決涉稅糾紛。在涉稅糾紛發(fā)生后,可以通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制等途徑,由稅務(wù)機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間充分的溝通和協(xié)商,在符合法律的條件下,化解涉稅糾紛。

        (六)在辦理涉稅案件過(guò)程中,稅務(wù)機(jī)關(guān)要主動(dòng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作,健全完善涉稅刑事案件的發(fā)現(xiàn)預(yù)警、信息互通、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制,著力構(gòu)建對(duì)涉稅經(jīng)濟(jì)犯罪合力圍剿之勢(shì)。強(qiáng)化個(gè)案協(xié)調(diào)和溝通,可以通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、開(kāi)展聯(lián)合取證等方式推動(dòng)涉嫌犯罪案件及時(shí)轉(zhuǎn)入司法審查程序。例如,在辦理涉嫌虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票案時(shí),如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)了有關(guān)線索,要及時(shí)向公安機(jī)關(guān)匯報(bào),利用各自的優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)案件信息的溝通。

        【結(jié)語(yǔ)】

        隨著人民群眾的民主法治觀念、依法維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng),涉稅爭(zhēng)議開(kāi)始更多地走進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的視野,成為稅務(wù)機(jī)關(guān)必須積極而又審慎解決的重要議題。以“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”為標(biāo)準(zhǔn),以“固本強(qiáng)基、內(nèi)外兼修”為手段,依法化解涉稅矛盾糾紛,構(gòu)建和諧的征納關(guān)系成為當(dāng)前的熱點(diǎn)話題。稅務(wù)部門作為重要的行政執(zhí)法部門之一,擔(dān)負(fù)著聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的神圣使命。涉稅糾紛解決機(jī)制的完善,可以降低涉稅爭(zhēng)議救濟(jì)成本、為稅務(wù)機(jī)關(guān)的自我完善提供良好的法治環(huán)境。本文的分析,希望能起到拋磚引玉的作用,引起理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問(wèn)題更加的深入研究。

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