魏曉鵬

（山西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)農(nóng)村工作委員會(huì) 山西 太原 030073）

永久性生態(tài)公益林的保護(hù)與管理，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，也是一件利國(guó)利民的大事，用地方立法的形式，規(guī)范綠色發(fā)展意義重大?！渡轿魇∮谰眯陨鷳B(tài)公益林保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2016年12月8日經(jīng)山西省第12屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第32次會(huì)議審議通過，2017年3月1日正式頒布實(shí)施，尚屬全國(guó)首創(chuàng)，為山西乃至全國(guó)先行先試提供了永久性公益林生態(tài)立法保護(hù)的典范，標(biāo)志著向生態(tài)文明邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。

1 永久性生態(tài)公益林立法保護(hù)的價(jià)值取向

該《條例》的制定，即符合國(guó)家戰(zhàn)略也貼近山西省情，對(duì)于改變山西缺林少綠、水土流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀，意義重大。山西現(xiàn)有林地面積786.667萬(wàn)hm2，森林面積320萬(wàn)hm2，森林覆蓋率20.50%。按照永久性生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)劃，243.20萬(wàn)hm2國(guó)有林區(qū)公益林和122萬(wàn)hm2集體和個(gè)人的國(guó)家級(jí)公益林全部納入永久性生態(tài)公益林，其他區(qū)位重要的8.133萬(wàn)hm2集體和個(gè)人公益林也納入永久性生態(tài)公益林。永久性生態(tài)公益林是山西人民最大的生態(tài)資本，保護(hù)好森林資源，就是保護(hù)好山西可持續(xù)發(fā)展的根基和命脈。

2 推進(jìn)保護(hù)要解決的幾個(gè)問題

2.1 永久性生態(tài)公益林的優(yōu)先等級(jí)

永久性生態(tài)公益林的劃分，應(yīng)該按照《山西省主體功能區(qū)劃》《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》《土地利用總體規(guī)劃》《環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》等作為依據(jù)，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)著眼，用衛(wèi)星定位或航測(cè)定位林地，并標(biāo)識(shí)下來(lái)納入國(guó)土數(shù)據(jù)庫(kù)。目前劃定原則取向是基本農(nóng)田優(yōu)于林地、林地優(yōu)先于草地，如何科學(xué)合理地區(qū)分三者并確定永久性生態(tài)公益林地優(yōu)先等級(jí)，還需要認(rèn)真研究。

2.2 明確劃定永久性生態(tài)公益林保護(hù)的面積

現(xiàn)有的800萬(wàn)hm2林地是373.333萬(wàn)hm2永久公益林的基礎(chǔ)，穩(wěn)定了森林保護(hù)紅線，但上不封頂。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，造林速度不斷推進(jìn)，保護(hù)面積要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前劃定的面積，補(bǔ)償資金有了準(zhǔn)確預(yù)算，切實(shí)將資金用在永久生態(tài)公益林保護(hù)上。

2.3 明確補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償資金來(lái)源和分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建立補(bǔ)償機(jī)制是為了更好地保護(hù)，應(yīng)當(dāng)建立多渠道的永久性生態(tài)公益林保護(hù)資金補(bǔ)償機(jī)制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償資金按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償資金、國(guó)家天然林保護(hù)工程管護(hù)資金和省級(jí)公益林補(bǔ)償資金，用于永久性生態(tài)公益林的保護(hù)和管理?！稐l例》總則中雖然對(duì)“分類補(bǔ)償”作了原則規(guī)定，但是不能只在總則中表述，具體分幾類怎么補(bǔ)，要在分則中具體體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)分權(quán)屬、分地類、分森林質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)償，根據(jù)國(guó)有、集體還是個(gè)人、有林還是無(wú)林、大樹還是小樹來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；蛘呔唧w補(bǔ)償辦法授權(quán)由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。

2.4 處理好保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系問題

為了讓人民群眾有更多的獲得感，應(yīng)該在培育與利用的章節(jié)中增加“除了核心區(qū)和必須保護(hù)的區(qū)域外，按照國(guó)家和我省已經(jīng)審批的森林旅游規(guī)劃線路，讓社會(huì)公眾走近森林，享受自然，拉動(dòng)消費(fèi)”的條款。這樣既符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，又滿足人民群眾追求幸福生活的要求。

2.5 法律責(zé)任要明確

一是禁止和處罰要對(duì)等。凡是法條中禁止的行為，應(yīng)當(dāng)全部列入法律責(zé)任范圍進(jìn)行處罰；對(duì)各級(jí)政府考核永久性生態(tài)公益林工作目標(biāo)沒有完成的，罰則里也應(yīng)該有相應(yīng)處罰的規(guī)定，讓倒逼機(jī)制和考核機(jī)制發(fā)揮作用。

二是處罰、自由裁量幅度不宜過大的問題。對(duì)破壞或者擅自移動(dòng)永久性生態(tài)公益林保護(hù)設(shè)施和界樁、標(biāo)牌等的行為，處以500元以上1.0萬(wàn)元以下的罰款，應(yīng)該區(qū)別不同情況，在每個(gè)幅度內(nèi)設(shè)置若干個(gè)罰款檔次，這樣更便于操作。

3 立法保護(hù)需要明確的權(quán)利與責(zé)任

對(duì)永久性生態(tài)公益林的地方立法，應(yīng)明確政府和社會(huì)對(duì)永久性生態(tài)公益林保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。該《條例》主要內(nèi)容及明確的權(quán)利與義務(wù)體現(xiàn)在5個(gè)方面：一是規(guī)范了政府和部門職能，從省、市、縣到直屬部門職責(zé)進(jìn)一步明確；二是劃定了永久性生態(tài)公益林的范圍，主要有7種情形；三是明確了保護(hù)永久性生態(tài)公益林的具體措施，要求編制實(shí)施方案、嚴(yán)格用途管制、保護(hù)界樁、標(biāo)牌、禁止商業(yè)性采伐、采用聘用管護(hù)人員和專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍、逐步對(duì)區(qū)位重要地進(jìn)行生態(tài)移民等；四是明確了保護(hù)永久性生態(tài)公益林的具體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，對(duì)集體與個(gè)人所有的森林和林木，劃定為永久性生態(tài)林的，林權(quán)所有者根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見，依法享有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)；五是明確了永久性生態(tài)公益林的資金保護(hù)機(jī)制。要求省人民政府設(shè)立省級(jí)公益林補(bǔ)償資金，加大投入，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的資金動(dòng)態(tài)投入機(jī)制。

4 永久性生態(tài)公益林立法保護(hù)的亮點(diǎn)

4.1 形成穩(wěn)定的對(duì)永久性、公益性的森林保護(hù)制度

永久性具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的法律特點(diǎn)，公益性屬于國(guó)家投入、百姓受益的公共普惠制度，兩者結(jié)合用于森林保護(hù)，即順應(yīng)民心，又是一種宣誓和警示，有利于克服政策的不連貫性，同時(shí)也表明嚴(yán)守林業(yè)生態(tài)底線的決心。山西規(guī)劃的373.333萬(wàn)hm2永久性生態(tài)公益林，包括兩個(gè)部分，其一是227.40萬(wàn)hm2為國(guó)家級(jí)公益林；其二為145.933萬(wàn)hm2是省級(jí)公益林。前者為國(guó)家級(jí)公益林以國(guó)有林為主，集中分布在呂梁、太行兩大山系的生態(tài)脆弱地區(qū)、雁北風(fēng)沙區(qū)、黃河中游以及省內(nèi)主要河流源頭地帶、水庫(kù)周圍，生態(tài)區(qū)位非常重要，保護(hù)著森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物及生物多樣性在內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)成全省生態(tài)環(huán)境主體框架，約占國(guó)土總面積的1/4；占全省林地用地面積的50%。保護(hù)好這些永久性生態(tài)公益林，是山西人民的最大幸福。

4.2 永久性生態(tài)公益林立法保護(hù)與當(dāng)前國(guó)家脫貧攻堅(jiān)緊密結(jié)合

小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。到2020年全面脫貧是以習(xí)近平為核心的黨中央向世人發(fā)出的莊嚴(yán)承諾。永久性生態(tài)公益林保護(hù)，對(duì)貧困人口的增收，主要體現(xiàn)在管護(hù)性脫貧和補(bǔ)償性脫貧兩個(gè)方面：就管護(hù)性脫貧，按現(xiàn)行政策，每畝每年15元經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中的6.55元用于管護(hù)勞務(wù)支出。按照60%的管護(hù)崗位聘用貧困人口，可實(shí)現(xiàn)1.50萬(wàn)人脫貧。對(duì)補(bǔ)償性脫貧，將58個(gè)貧困縣納入永久性生態(tài)公益林的99.153萬(wàn)hm2資源進(jìn)行保護(hù)，享受每年每畝15元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這樣，通過永久性生態(tài)公益林的立法保護(hù)，也能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定增收。

4.3 加大永久性生態(tài)公益林保護(hù)的資金投入力度

從國(guó)家到省、市、縣都有相應(yīng)的資金投入政策依據(jù)：中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見要求，各級(jí)政府要建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步提高中央的地方財(cái)政對(duì)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見要求，“健全國(guó)家和地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立穩(wěn)定投入機(jī)制，多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。山西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的決定中規(guī)定，“加快公益林區(qū)劃界定，參照國(guó)家公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立省、市、縣三級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。省委省政府要求各級(jí)政府要建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，逐步提高各級(jí)財(cái)政對(duì)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，省財(cái)政根據(jù)年度收支情況確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵是用好用足這些資金投入，并監(jiān)督實(shí)施落實(shí)到位。實(shí)現(xiàn)永久性生態(tài)公益林保護(hù)面積的長(zhǎng)期穩(wěn)定。重點(diǎn)明確兩項(xiàng)規(guī)定：一是不占是前提或少占是確實(shí)需要的；二是占一補(bǔ)一，確保永久性生態(tài)公益林保護(hù)的總量不變，任何單位和個(gè)人不得改變永久性生態(tài)公益林用途或者占用永久性生態(tài)公益林的林地。同時(shí)為了保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和省重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)此特殊情況，作了依法辦理林地使用手續(xù)，實(shí)行占一補(bǔ)一，并按照劃定程序進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充的特殊規(guī)定，從而，使永久性生態(tài)公益林的保護(hù)面積穩(wěn)定在一定數(shù)量水平上，讓人民群眾與森林與大自然和諧相處，共享美好環(huán)境，共創(chuàng)美好生活。

4.4 要正確處理好眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系問題