城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)組織功能演化的 行為策略分析
——基于資源依賴?yán)碚摰囊暯?/h1>
2018-03-19 16:22:58劉偉紅
關(guān)鍵詞：資源
劉 偉 紅
(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 濟(jì)南 250014)
一、前言
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2018年2月28日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2017年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.52%,[1]延續(xù)了1995年以來的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，21年間城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)率為1.35%。在這巨大的人口遷移體量中，集中拆遷安置人口占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋戎亍?jù)張玉林的調(diào)查，自20世紀(jì)90年代以來，征地拆遷使得12 700萬的農(nóng)民離開了土地。[2]
作為一種特殊的社會(huì)變遷方式，集中拆遷與一般形態(tài)的城鎮(zhèn)化相比，其社會(huì)沖擊力更為強(qiáng)烈，對(duì)拆遷后的治理要求也更高。近年來，學(xué)界對(duì)集中拆遷安置社區(qū)的關(guān)注有逐步升溫的趨勢(shì)，主要包括：(1)對(duì)社會(huì)資本、社會(huì)認(rèn)同與社區(qū)秩序建構(gòu)關(guān)系的研究，吳曉燕、關(guān)慶華的研究指出，在社區(qū)轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)社會(huì)資本與社會(huì)認(rèn)同有弱化的趨勢(shì)；[3]呂青指出，隨著社區(qū)社會(huì)認(rèn)同的弱化，社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出某種程度的斷裂，進(jìn)而影響了社區(qū)的重建。[4](2)對(duì)村改居轉(zhuǎn)型中的利益關(guān)系及制度變遷的研究，基于佛山市數(shù)個(gè)社區(qū)的調(diào)研，李棉管認(rèn)為村改居社區(qū)的制度變遷因各種利益的粘連而存在明顯的路徑依賴問題，制度體系內(nèi)部的要素變遷并不同步；[5]軒明飛對(duì)濟(jì)南市前屯改制的研究則細(xì)致解剖了社區(qū)制度發(fā)展中的利益博弈與制度發(fā)展的關(guān)系；[6]何宏光、陸凱旋基于對(duì)山東省滕州市定量調(diào)查的數(shù)據(jù)，分析了村改居制度變遷的適應(yīng)性效率問題。[7](3)對(duì)村居集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其連帶引發(fā)的庇護(hù)關(guān)系的研究，楊貴華對(duì)村改居集體經(jīng)濟(jì)改制中的股份合作組織的發(fā)展路徑進(jìn)行了探討；[8]而盧俊秀則從集體力量發(fā)展中敏銳地嗅觸到了社區(qū)集體對(duì)個(gè)人的庇護(hù)關(guān)系及其影響。[9](4)對(duì)村改居進(jìn)程中公共物品與公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)型問題的研究，基于對(duì)濟(jì)南市的調(diào)查，黃春蕾分析了街道、社區(qū)在公共產(chǎn)品供給上的分工及轉(zhuǎn)型路徑問題；[10]唐平的博士論文則基于對(duì)廣州市村改居社區(qū)的調(diào)研梳理了基層社區(qū)公共服務(wù)供給的基本路徑，并提出了公共服務(wù)多元供給路徑的建構(gòu)方略。[11](5)基于國(guó)家—社會(huì)二分法的村改居社區(qū)組織功能變遷研究，田鵬、陳紹軍認(rèn)為村改居后社區(qū)的職能并未在政—社邊界清晰的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織功能的獨(dú)立發(fā)展；[12]而楊貴華則認(rèn)為這種邊界不清晰的狀態(tài)，不僅影響了社區(qū)組織自治功能的發(fā)展，而且限制了政府職能的細(xì)化。[13]
上述研究涉及集中拆遷安置社區(qū)在治理上面臨的諸多問題，在一定程度上回答了集中安置社區(qū)應(yīng)如何治理的實(shí)踐與理論難題。但理論研究的空白依然存在，包括：拆遷安置完成之后社區(qū)組織的功能演化是否是一步完成的？如果不是，其自治功能的發(fā)展經(jīng)歷了哪些階段？在這些發(fā)展階段中，社區(qū)組織的功能發(fā)展如何達(dá)成？如何引導(dǎo)自治組織走向更加積極的發(fā)展道路等等。
鑒于上述理論研究問題的存在，本文試圖在資源依賴?yán)碚摰囊暯窍?，以資源型構(gòu)的權(quán)力為中介，以筆者調(diào)查的山東濟(jì)南M社區(qū)、Z社區(qū)，江蘇蘇州L社區(qū)、Y社區(qū)，浙江杭州X社區(qū)為例，分析集中安置社區(qū)組織功能發(fā)展的基本脈絡(luò)，并嘗試提出社區(qū)組織健康發(fā)展的建議。
二、組織功能嬗變的理論視角：資源依賴?yán)碚?/h2>
資源依賴?yán)碚摪l(fā)端于20世紀(jì)40年代，以解釋組織間的行為誘因?yàn)檠芯磕康?，其分析過程建立于組織為了生存而必須獲得關(guān)鍵性資源的理論假設(shè)之上，[14]分析的核心是焦點(diǎn)組織(Focal Organization)與其環(huán)境之間的關(guān)系。
賽爾茨尼克(Selznick)對(duì)田納西流域當(dāng)局(VTA) 的經(jīng)典研究TVAandtheGrassRoots:AStudyintheSociologyofFormalOrganization，較為系統(tǒng)地分析了草根組織參與大型公共設(shè)施管理過程中的資源動(dòng)員策略，[15]被視為資源依賴?yán)碚摪l(fā)展的源頭之一。之后Thompson、McEwen、Zeld等人進(jìn)一步發(fā)展了組織間合作形式的相關(guān)理論。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，Jeffrey Pfeffer與Gerald R. Salancik的TheExternalControlofOrganizations:AResourceDependencePerspective，則被認(rèn)為是資源依賴?yán)碚摰靡韵到y(tǒng)建構(gòu)的標(biāo)志，該書已經(jīng)成為組織研究領(lǐng)域引用率最高的文獻(xiàn)之一。[16]近年來，資源依賴?yán)碚撛趪?guó)內(nèi)學(xué)界也有逐步升溫的趨勢(shì)，[17]成為組織行為與戰(zhàn)略管理的重要理論分析工具之一。
資源依賴?yán)碚撌窃谥匦吕宥ńM織概念的基礎(chǔ)上展開的，Jeffrey Pfeffer在借鑒March、Perrow等人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出了組織是“影響與控制的市場(chǎng)”的觀點(diǎn)，并指出組織的邊界在組織的影響與控制弱于其他組織的影響與控制之處，所以，組織并不是成員身份的聚合，而是行動(dòng)的聯(lián)盟。[18]27作為行動(dòng)的聯(lián)盟，組織與環(huán)境的關(guān)系亦演化為一種持續(xù)不斷又具有階段性特點(diǎn)的互賴關(guān)系。多數(shù)情況下，組織與環(huán)境的互賴關(guān)系皆處于非均衡狀態(tài)。Werner Nienhuser曾對(duì)資源依賴?yán)碚撝薪M織與環(huán)境關(guān)系的發(fā)展做過精彩歸納，[19]其觀點(diǎn)如下：
組織內(nèi)權(quán)力和控制的分配會(huì)直接受到外部環(huán)境的影響，這種影響既表現(xiàn)為環(huán)境對(duì)組織的需求，又表現(xiàn)為組織對(duì)環(huán)境的能量輸出。組織的外部環(huán)境具有明顯的非確定性、限制性與權(quán)變性的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了焦點(diǎn)組織與外部環(huán)境的關(guān)系也是不穩(wěn)定的，這種不穩(wěn)定性主要取決于外部資源的分布狀態(tài)、法規(guī)及政策限制的程度、外部需求與供給的變遷程度等因素。組織通過信息過濾系統(tǒng)篩選外部信息，并將其輸入到組織決策中樞，決策中樞對(duì)信息的使用會(huì)受到信息滲入的頻次、信息來源的權(quán)威性、同類信息在歷史上發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn)等因素的影響。組織通過對(duì)信息的解讀，產(chǎn)生對(duì)環(huán)境的再認(rèn)識(shí)，這種再認(rèn)識(shí)并不是客觀環(huán)境的重現(xiàn)，而是組織信息解讀重構(gòu)的結(jié)果，正是這一“解讀的環(huán)境”在實(shí)際上影響著組織內(nèi)部的資源與權(quán)力分配，最終影響組織的決策與執(zhí)行。同時(shí)，環(huán)境的不確定性還迫使組織加大對(duì)外部權(quán)力和控制的關(guān)注,從而造成組織的對(duì)外擴(kuò)張。
在Jeffrey Pfeffer等人看來，組織行為的首要目的是維系合法的生存而不是效率。[18]18為保障合法的生存，組織會(huì)采取各種策略以降低外部環(huán)境的不確定性，為此，資源依賴?yán)碚撨M(jìn)一步擴(kuò)充了權(quán)力依賴關(guān)系理論的觀點(diǎn)，提出了建立聯(lián)盟關(guān)系、控制交易規(guī)則、橫向整合、縱向整合以及多元化等策略應(yīng)對(duì)環(huán)境的挑戰(zhàn)。[18]110組織行動(dòng)策略的選擇受制于兩大因素：焦點(diǎn)組織對(duì)資源的依賴程度及其他組織對(duì)此項(xiàng)資源的控制程度。[18]108從表面上看，組織通過相應(yīng)的行動(dòng)策略達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的行為提升了其對(duì)環(huán)境的掌控能力，實(shí)際上，組織動(dòng)用各類資源的策略行為潛在地復(fù)雜化了組織嵌套其中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增加了未來環(huán)境的不確定性。從這個(gè)意義看，組織的策略選擇只是取得了暫時(shí)的均衡。
三、拆遷后社區(qū)組織的功能演化進(jìn)程
作為一種復(fù)合型的社會(huì)變遷形式，社區(qū)拆遷及隨后的安置使社區(qū)組織面對(duì)的物理環(huán)境、資源結(jié)構(gòu)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)發(fā)生了明顯的變化，這些變化不僅重新建構(gòu)了社區(qū)組織的問題結(jié)構(gòu)，且重新排序了問題的重要程度，從而迫使社區(qū)組織對(duì)其功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。這種再認(rèn)識(shí)引發(fā)的組織重建不僅反映在組織結(jié)構(gòu)與功能的重塑上，還反映在組織行動(dòng)策略與規(guī)范的再建構(gòu)上，這一點(diǎn)與Luciano, Jaime 等學(xué)者提出的能動(dòng)組織的基礎(chǔ)維度基本吻合。*參見Luciano R Coutinho, Jaime S Sichman, Olivier Boissoer. Modelling Dimensions for Agent Organizations, Handbook Research on Multi-agent Organization. Information Science Reference, 2009:18-51.但是，實(shí)踐中的組織功能演化與組織行動(dòng)策略的選擇并不在同一個(gè)分析層面上。為分析的便利，本文將首先從環(huán)境需求入手梳理社區(qū)組織功能演化的基本進(jìn)程。
(一)公共功能急劇拓展與次級(jí)組織的創(chuàng)建
這一階段主要指向居民安置基本完成，社區(qū)秩序建構(gòu)尚未成型之時(shí)。此一階段，社區(qū)各類公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的迫切需求是社區(qū)組織功能發(fā)展的主要推手。
集中拆遷雖是在相對(duì)完整的規(guī)劃方案推動(dòng)下完成的，但多數(shù)社區(qū)仍是在居民完成上樓之后才陸續(xù)配套各類基礎(chǔ)設(shè)施。如，山東濟(jì)南M社區(qū)、江蘇蘇州L社區(qū)、浙江杭州X社區(qū)在居民搬入社區(qū)之時(shí)，社區(qū)內(nèi)草坪、停車場(chǎng)，居民活動(dòng)空間等皆未完成，至今山東濟(jì)南Z社區(qū)部分路段的路燈仍處于施工當(dāng)中。這種建設(shè)上的滯后直接造成了社區(qū)居民對(duì)未來美好生活的預(yù)期與“荒涼”現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈反差，反差的強(qiáng)度則加劇了社區(qū)公共需求的表達(dá)強(qiáng)烈程度，居民以各種制度內(nèi)與制度外的方式向地方政府傳遞這種需求，并推動(dòng)基層政府關(guān)注社區(qū)建設(shè)。政府對(duì)社區(qū)需求的關(guān)注主要通過兩種路徑實(shí)現(xiàn)：其一，加大、加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的直接投入；其二，通過項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，以政社合作的方式，鼓勵(lì)社區(qū)承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的供給。雖然上述兩種政府關(guān)注的路徑有所差異，但社區(qū)組織的參與卻是不可或缺的，而社區(qū)組織一旦介入此類公共設(shè)施的建設(shè)，就會(huì)產(chǎn)生新的制度依賴，并為未來組織功能的擴(kuò)張創(chuàng)造制度條件。
同時(shí)，由于生活環(huán)境的轉(zhuǎn)化，社區(qū)內(nèi)其他公共服務(wù)需求也急劇上升，為應(yīng)對(duì)這種多樣化的需求，社區(qū)創(chuàng)生出部分新的工作崗位：濟(jì)南M社區(qū)創(chuàng)生出社區(qū)助理崗2名，主要解決居民公共需求、臨時(shí)問題及接收處理政府下發(fā)的文件；自來水設(shè)備管理員3名，解決社區(qū)及周邊小區(qū)自來水及純凈水供應(yīng)問題；建立后勤服務(wù)崗協(xié)助解決社區(qū)物業(yè)及少量集體土地的耕種問題等。杭州X社區(qū)、蘇州Y社區(qū)等也有類似的次級(jí)組織建立。這些次級(jí)組織依附于社區(qū)自治組織，又擁有部分自營(yíng)空間，從而為社區(qū)自治功能的擴(kuò)張創(chuàng)造了組織條件。
(二)經(jīng)濟(jì)自治擴(kuò)展與專業(yè)化管理的初步涉入
集中拆遷使原來相對(duì)分散的居住模式發(fā)生了根本性的變化，這種變化在縮短人際傳播路徑的同時(shí)亦產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)上的聚集效益。拆遷前以分散化形式存在的租房經(jīng)濟(jì)，因聚集而快速發(fā)展，這種發(fā)展一方面推動(dòng)了社區(qū)居民生存方式的轉(zhuǎn)型，緩解了社區(qū)組織的壓力；另一方面也對(duì)社區(qū)組織的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)強(qiáng)度提出了新的要求：租房經(jīng)濟(jì)的收益幾乎全部私人化，而租房經(jīng)濟(jì)帶來的公共衛(wèi)生、公共安全、公共設(shè)施磨損、綠化帶維護(hù)等問題則幾乎全部社區(qū)化。這一點(diǎn)不僅在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、流動(dòng)人口較多的蘇、杭一帶表現(xiàn)明顯，在濟(jì)南周邊的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)中也有較為突出的表現(xiàn)。在浙江X社區(qū)，流動(dòng)租房人口超過本地人口一倍以上，而租房經(jīng)濟(jì)則成為社區(qū)穩(wěn)定性收入的重要來源之一，在筆者的問卷調(diào)查中，有56.8%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為其家庭的主要收入來源之一為租金收入；濟(jì)南M社區(qū)，本地人口1 700余人，外地租房人口約為本地人口的三分之二，有31.2%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為其家庭收入的主要來源是租金收入。如果社區(qū)不能應(yīng)對(duì)因人口多元化帶來的公共問題，社區(qū)租房經(jīng)濟(jì)的集體效益將會(huì)受損。為應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問題，專業(yè)化物業(yè)公司的引入成為社區(qū)善治的可行選擇。在物業(yè)進(jìn)入社區(qū)后，社區(qū)內(nèi)的組織生態(tài)發(fā)生了變化：社區(qū)組織由社區(qū)物業(yè)的半執(zhí)行人變?yōu)樯鐓^(qū)物業(yè)的監(jiān)督者及物業(yè)需求的代理人。專業(yè)性物業(yè)引入在提升社區(qū)管理水平的同時(shí)也極大地增加了社區(qū)的支出，為維持輸入、輸出的均衡，社區(qū)組織通常會(huì)借助第一階段發(fā)展起來的次級(jí)組織謀求新的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)入社區(qū)。這種功能轉(zhuǎn)化主要表現(xiàn)在社區(qū)組織經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的擴(kuò)展上，如濟(jì)南M社區(qū)、N社區(qū)利用社區(qū)剩余的小塊土地建設(shè)綠色有機(jī)蔬菜園，組織社區(qū)剩余勞動(dòng)力發(fā)展多元社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，而杭州X社區(qū)則利用政府規(guī)劃的社區(qū)自主地建設(shè)城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等，通過多元化的對(duì)外擴(kuò)展戰(zhàn)略，社區(qū)經(jīng)濟(jì)自主空間進(jìn)一步拓寬。
但是，社區(qū)組織經(jīng)濟(jì)自主性的增強(qiáng)在一定程度上弱化了基層政府組織特別是鎮(zhèn)、街對(duì)社區(qū)輸入性服務(wù)的控制能力。而此時(shí)，隨著農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)由村民委員會(huì)向城市社區(qū)居民委員會(huì)的身份轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社區(qū)的功能定位亦發(fā)生明顯的變化，這種變化更加強(qiáng)調(diào)政府專業(yè)化服務(wù)在基層的實(shí)現(xiàn)，為滿足這種需求，政府通過加派大學(xué)生村官、社工的方式強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的控制。
(三)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化的擴(kuò)展與自治空間的收窄
專業(yè)社工進(jìn)入社區(qū)，在我國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐中已然成為一種流行趨勢(shì)。而關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是否等于城市居委會(huì)的討論至今仍不甚明了。在高度同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)社區(qū)向逐步異質(zhì)化的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)轉(zhuǎn)化的過程中，外來居民的平等性需求也成為推動(dòng)社區(qū)規(guī)范化管理的重要力量，這種需求在地方政府財(cái)力允許的情況下，與政府強(qiáng)化基層專業(yè)化服務(wù)的政策需要形成合力，推動(dòng)社區(qū)治理進(jìn)一步的專業(yè)化和規(guī)范化。在社區(qū)自治尚未發(fā)展出成熟的制度約束的情況下，專業(yè)化、規(guī)范化的社區(qū)治理往往意味著社區(qū)特色的消失，社工與政府委派的基層工作人員成為社區(qū)治理的組織主體。在浙江杭州及江蘇蘇州的調(diào)查中，這種專業(yè)化發(fā)展的態(tài)勢(shì)已經(jīng)非常明顯：在蘇州，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全從社區(qū)中剝離，社區(qū)組織的構(gòu)成也發(fā)生了明顯的變化，在L社區(qū)，社區(qū)共有8名工作人員，5名為專業(yè)化社工轉(zhuǎn)化而來，其社區(qū)黨委書記為政府公務(wù)員兼任；Y社區(qū)則單獨(dú)設(shè)立了負(fù)責(zé)整個(gè)社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)中心，其工作人員皆為政府社工或政府基層人員兼職，而各村居原社區(qū)組織則在新建立的社區(qū)中心下工作；在杭州X社區(qū)，政府在社區(qū)設(shè)有專門的社區(qū)服務(wù)中心，其工作人員皆為政府委派的社工，其社區(qū)組織——居民委員會(huì)的主任亦是由社工通過選舉而進(jìn)入兩委的。
社區(qū)組織的專業(yè)化發(fā)展加速了社區(qū)自治向社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。從轉(zhuǎn)型后的組織功能結(jié)構(gòu)圖可以看出，有關(guān)居民就業(yè)、引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、低保與社會(huì)救助、社區(qū)教育等的“政府部門職能”有增強(qiáng)的趨勢(shì)。社區(qū)組織與社工的日漸融合通過弱化社區(qū)自決權(quán)的方式收窄了社區(qū)自治的空間。
從社區(qū)組織功能嬗變的軌跡看，拆遷后社區(qū)組織的功能演化走過了自治能力重建——自治能力擴(kuò)展——自治能力收窄三個(gè)階段。實(shí)踐中，這三個(gè)階段會(huì)偶有疊加，部分社區(qū)還會(huì)出現(xiàn)階段缺失，這種態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)與社區(qū)組織獲取環(huán)境資源的能力、環(huán)境中偶然性因素的分布狀態(tài)及限制性因素的強(qiáng)度有關(guān)。
四、社區(qū)組織功能演化的行為策略分析
從形式上看，拆遷安置社區(qū)自治功能的演化是政府與社區(qū)博弈而最終政府走強(qiáng)的過程。實(shí)際上，在社區(qū)與政府的博弈中，組織功能演化背后是社區(qū)不斷尋求最優(yōu)資源組合的過程，社區(qū)組織在不同的發(fā)展階段追求的目標(biāo)是不同的，這個(gè)目標(biāo)的確立并不以自治為根本導(dǎo)向，正如資源依賴?yán)碚撍?，合法的存續(xù)是組織策略選擇的根本出發(fā)點(diǎn)。本部分將詳細(xì)理順社區(qū)組織功能演化背后的行為策略。
(一)需求整合策略
居民和基層政府是社區(qū)組織面臨的兩大需求來源，這兩者皆以不同的方式對(duì)社區(qū)組織施加影響，雖然政府與居民的施壓方向不同，但在局部環(huán)境下，兩者會(huì)達(dá)成高度的一致。如果社區(qū)組織能夠認(rèn)識(shí)到這種一致，資源依賴?yán)碚撎岢龅男枨笳喜呗员銜?huì)成為社區(qū)組織的首選。實(shí)踐中，社區(qū)組織功能演化的第一個(gè)階段就是這種策略的具體表現(xiàn)。
在集中安置基本完成之后，政府與居民的需求有所不同。居民的需求主要表現(xiàn)在：更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施以維持日常生活需求，更多的活動(dòng)空間以維持原有的社交網(wǎng)絡(luò)，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)以滿足生存轉(zhuǎn)型的需要；政府的需求則是更多的安撫行為以維持社會(huì)的穩(wěn)定。這兩種需求看起來具有明顯的差異性，居民的需求更具社會(huì)性色彩，政府的需求則更具政治性色彩。社區(qū)組織作為政府與居民的雙重代理人，需要在居民需求與政府需求之間達(dá)成均衡，而其政治與行政統(tǒng)一體的身份也為其完成上述目標(biāo)創(chuàng)造了條件。在社區(qū)組織功能演化進(jìn)程中，可以窺見其公共職能提升的具體過程，這個(gè)過程既提升了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平，亦在某種程度上為部分居民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。其中的邏輯是，社區(qū)組織的強(qiáng)自治傾向促使其采取更多的措施維護(hù)組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)紐帶，從而增強(qiáng)社區(qū)居民的身份認(rèn)同，使社區(qū)發(fā)揮良好的社會(huì)緩沖器作用。而居民在劇烈社會(huì)變遷下所重構(gòu)的組織歸屬感，則在很大程度上平復(fù)了他們拆遷前后強(qiáng)烈的落差感，從而使得政府的維穩(wěn)需要亦得到了滿足。
在上述整合策略的促進(jìn)下，社區(qū)組織獲得了更高的合法性，而社區(qū)居民獲得了更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，政府則獲得了更強(qiáng)的政治合法性，需求與供給的均衡在社區(qū)組織的整合戰(zhàn)略中較好地得以實(shí)現(xiàn)。
(二)多元化發(fā)展策略
多元化發(fā)展策略典型地表現(xiàn)在社區(qū)組織功能演化的第二個(gè)階段。按照資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，自決權(quán)是組織最為重視的權(quán)力之一，是組織目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性動(dòng)力之一。[20]為此，組織會(huì)在保持環(huán)境可預(yù)測(cè)性的基礎(chǔ)上，避免對(duì)外部單一資源的依賴，從而保障組織在不同類型的談判中擁有更大的選擇權(quán)。雖然多數(shù)社區(qū)組織是在內(nèi)外多重壓力的“脅迫”下，或被動(dòng)或主動(dòng)地開拓外部資源空間的，但資源開拓的結(jié)果是客觀的：社區(qū)對(duì)政府資源的依賴有所減輕。獨(dú)立性的增強(qiáng)意味著社區(qū)組織對(duì)基層政府談判能力的提升。這種談判能力不僅表現(xiàn)在社區(qū)能夠爭(zhēng)取到更多的基層政府資源，更表現(xiàn)為在缺乏政府支持的情況下社區(qū)依然能夠維持善治的狀態(tài)。這種狀態(tài)使基層政府與社區(qū)之間的關(guān)系發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變：政府需要社區(qū)的基層執(zhí)行平臺(tái)，而社區(qū)從政府那里獲得資源及合法性的需求卻有所下降。
按照資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，政府為了保障未來環(huán)境的可預(yù)測(cè)性，必然會(huì)在社區(qū)獨(dú)立性增強(qiáng)之時(shí)，增加對(duì)社區(qū)的控制性投入，具體表現(xiàn)就是向社區(qū)派出各類人員，包括支部書記和基層社工。山東M社區(qū)、浙江X社區(qū)皆出現(xiàn)了政府試圖在社區(qū)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性增強(qiáng)的狀況下，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)控制性投入的舉措，前者表現(xiàn)在對(duì)書記人選的干預(yù)，后者則表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)社工參選兩委主要負(fù)責(zé)人的強(qiáng)力支持。因此，社區(qū)組織爭(zhēng)取更多資源的行為，更容易引發(fā)鎮(zhèn)、街組織附加的控制行為。但是政府對(duì)社區(qū)的控制并不是無限的，在更加宏觀的制度環(huán)境下，社區(qū)的自治身份是由組織法規(guī)定，這種附加的硬性約束，使政府與社區(qū)組織之間的行為互動(dòng)進(jìn)入一個(gè)上下皆有約束的狀態(tài)。
(三)依附性聯(lián)盟策略
對(duì)焦點(diǎn)組織來說，如果其所需的關(guān)鍵資源相對(duì)集中且被某一外部組織所控制，組織就極難擺脫被環(huán)境控制的命運(yùn)，此時(shí)，組織就會(huì)選擇依附性的聯(lián)盟策略。
社區(qū)組織被動(dòng)選擇專業(yè)化的準(zhǔn)縱向整合就是這一依附性聯(lián)盟策略的體現(xiàn)。從形式上看，基層政府通過對(duì)社區(qū)自治組織的準(zhǔn)縱向整合在很大程度上降低了其外部不確定性，提升了政府工作的穩(wěn)定性。但是政府的這一選擇卻具有明顯的雙刃性色彩：根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(下文簡(jiǎn)稱《組織法》)對(duì)居委會(huì)性質(zhì)的定位，居委會(huì)是群眾性自治組織，這一外部環(huán)境既是對(duì)居委會(huì)的限制，又是一種保護(hù)。居委會(huì)成員在產(chǎn)生方式上依然是居民選舉，雖然政府可以施加一定的影響，但卻不能決定其結(jié)果。同時(shí)，政府對(duì)居委會(huì)的資源支持主要是人員工資與辦公經(jīng)費(fèi)，確切地說這是財(cái)政預(yù)算決定的，在制度相對(duì)穩(wěn)定的情況下，鎮(zhèn)、街無權(quán)取消甚至減少對(duì)居委會(huì)委員的工資待遇和辦公經(jīng)費(fèi)。因此，從控制力度上看，特別是從長(zhǎng)期來看，《組織法》和地方預(yù)算方案都會(huì)限制政府對(duì)社區(qū)組織的實(shí)際控制能力。而對(duì)于社區(qū)組織來說，其自決權(quán)的縮減并不完全是負(fù)面的，因?yàn)樽詻Q權(quán)縮減伴生著未來預(yù)期的穩(wěn)定性提高，在組織的生存是組織決策首選目標(biāo)的情況下，未來預(yù)期的穩(wěn)定比決策權(quán)更具誘惑力，何況，社區(qū)組織法定的自治身份還在一定范圍內(nèi)維護(hù)著它的決策權(quán)底線。
可見，在依附性聯(lián)盟策略中，只要焦點(diǎn)組織的外部法規(guī)限制對(duì)交易雙方都有效，組織的依附性就不會(huì)在根本上改變組織的性質(zhì)，但是卻會(huì)對(duì)組織的結(jié)構(gòu)、職能角色和價(jià)值導(dǎo)向產(chǎn)生明顯的影響，并影響到組織成員的未來構(gòu)成及行動(dòng)能力。這種結(jié)果對(duì)于基層政府來說未見得是好事。
五、討論與結(jié)語
任何組織的存在都需要資源與合法性的支撐。[21]在社區(qū)組織不能獲得自主性資源的前提下，組織的獨(dú)立與自治就無從談起。集中拆遷安置社區(qū)的實(shí)踐說明，社區(qū)自治組織缺乏的并不是自治的能力，而是自治能力賴以發(fā)展的資源。因此，筆者以為要使社區(qū)自治組織獲得健康發(fā)展，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政府與社區(qū)各自的環(huán)境特點(diǎn)并由此確定其互動(dòng)關(guān)系。
社區(qū)組織中的村(居)民委員會(huì)是我國(guó)法定的群眾性自治組織，在當(dāng)前的法律體系中，尚沒有其他組織獲得這一法律定位。這一獨(dú)特的認(rèn)定方式，使我國(guó)的自治組織具有了完全不同于國(guó)際上的Voluntary Organization, NGO, NPO, Autonomous Organization的社會(huì)功能定位。正如David Lesis與Nazneen Kanji所言：“這些不同的短語都是文化的產(chǎn)物，其不同的用法能夠追溯到歷史中特殊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景之中。這不僅僅是一個(gè)語義學(xué)的問題，這些被貼了標(biāo)簽的組織還明示著哪些組織能夠進(jìn)入到政策過程的討論中以及誰能夠獲得資金支持?！盵22]
我國(guó)的社區(qū)組織具有先天的政府背景，從農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，社區(qū)組織的前身也是在扮演政府末梢組織的角色，這一特點(diǎn)對(duì)社區(qū)自治的角色演化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。以筆者的調(diào)查來看，社區(qū)自治與政府涉入具有實(shí)踐上的重合性。更為重要的是，社區(qū)組織的合法性來源并不僅僅在社區(qū)居民，還有一部分來源于政府。大多數(shù)社區(qū)組織委員也認(rèn)可沒有政府的支持，其合法性會(huì)下降這一事實(shí)。因此，當(dāng)前的問題并不在于政府要不要干涉社區(qū)的治理，而在于政府應(yīng)該如何涉入社區(qū)自治的問題。
從政府的角度來說，政府強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的滲入，明顯地受到當(dāng)前法律制度的限制，在政府涉入過強(qiáng)的情況下，社區(qū)組織亦不能成為政府職責(zé)的完全執(zhí)行者。令人痛惜的是，因?yàn)樯鐓^(qū)組織從政府那里找到了更加穩(wěn)定的收入來源，反而忽略了自身資源的開發(fā)和凝聚社區(qū)的自治本能，從根本上破壞了社區(qū)自治發(fā)展的組織基礎(chǔ)，這一點(diǎn)對(duì)于整個(gè)社會(huì)來講是一種“策略的悲劇”。因此，筆者以為要充分保障社區(qū)組織的自治屬性，就要切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社區(qū)的放權(quán)，使社區(qū)組織在自治范圍內(nèi)有權(quán)決定、有權(quán)管理、有權(quán)監(jiān)督并被社區(qū)居民監(jiān)督。
但是，放權(quán)并不等于放任。社區(qū)組織，特別是農(nóng)村社區(qū)和拆遷安置社區(qū)的自治組織，其自治制度運(yùn)行的基礎(chǔ)性資源相對(duì)薄弱，就社區(qū)組織的整體情況來看，其技術(shù)能力、組織能力與溝通互動(dòng)能力都無法與國(guó)際上許多國(guó)家的NPO、NGO、 Voluntary Organization 相比，甚至在與國(guó)內(nèi)其他民間組織的比較中，也不占據(jù)優(yōu)勢(shì)。這種劣勢(shì)使社區(qū)組織在各類組織交換行為中處于明顯的弱勢(shì)地位，這種弱勢(shì)不僅表現(xiàn)在信息解讀方面，還表現(xiàn)在組織積極獲取各類資源的綜合能力上，進(jìn)而使社區(qū)組織獲得更多自決權(quán)的需求不能得到滿足。
因此，政府應(yīng)該在制度供給上考慮給予社區(qū)更多的技術(shù)支持，同時(shí)牽頭建立社區(qū)組織間的合作聯(lián)盟，將法律服務(wù)、養(yǎng)老、醫(yī)療、征兵、青少年教育、居民就業(yè)與創(chuàng)業(yè)等工作整合為兩三個(gè)社區(qū)聯(lián)合供給的公共服務(wù)，降低社區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)供給過分多元化、碎片化的現(xiàn)狀，保障社區(qū)有更多的時(shí)間、資源從事自治活動(dòng)。
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劉 偉 紅
(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 濟(jì)南 250014)
一、前言
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2018年2月28日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2017年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.52%,[1]延續(xù)了1995年以來的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，21年間城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)率為1.35%。在這巨大的人口遷移體量中，集中拆遷安置人口占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋戎亍?jù)張玉林的調(diào)查，自20世紀(jì)90年代以來，征地拆遷使得12 700萬的農(nóng)民離開了土地。[2]
作為一種特殊的社會(huì)變遷方式，集中拆遷與一般形態(tài)的城鎮(zhèn)化相比，其社會(huì)沖擊力更為強(qiáng)烈，對(duì)拆遷后的治理要求也更高。近年來，學(xué)界對(duì)集中拆遷安置社區(qū)的關(guān)注有逐步升溫的趨勢(shì)，主要包括：(1)對(duì)社會(huì)資本、社會(huì)認(rèn)同與社區(qū)秩序建構(gòu)關(guān)系的研究，吳曉燕、關(guān)慶華的研究指出，在社區(qū)轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)社會(huì)資本與社會(huì)認(rèn)同有弱化的趨勢(shì)；[3]呂青指出，隨著社區(qū)社會(huì)認(rèn)同的弱化，社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出某種程度的斷裂，進(jìn)而影響了社區(qū)的重建。[4](2)對(duì)村改居轉(zhuǎn)型中的利益關(guān)系及制度變遷的研究，基于佛山市數(shù)個(gè)社區(qū)的調(diào)研，李棉管認(rèn)為村改居社區(qū)的制度變遷因各種利益的粘連而存在明顯的路徑依賴問題，制度體系內(nèi)部的要素變遷并不同步；[5]軒明飛對(duì)濟(jì)南市前屯改制的研究則細(xì)致解剖了社區(qū)制度發(fā)展中的利益博弈與制度發(fā)展的關(guān)系；[6]何宏光、陸凱旋基于對(duì)山東省滕州市定量調(diào)查的數(shù)據(jù)，分析了村改居制度變遷的適應(yīng)性效率問題。[7](3)對(duì)村居集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其連帶引發(fā)的庇護(hù)關(guān)系的研究，楊貴華對(duì)村改居集體經(jīng)濟(jì)改制中的股份合作組織的發(fā)展路徑進(jìn)行了探討；[8]而盧俊秀則從集體力量發(fā)展中敏銳地嗅觸到了社區(qū)集體對(duì)個(gè)人的庇護(hù)關(guān)系及其影響。[9](4)對(duì)村改居進(jìn)程中公共物品與公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)型問題的研究，基于對(duì)濟(jì)南市的調(diào)查，黃春蕾分析了街道、社區(qū)在公共產(chǎn)品供給上的分工及轉(zhuǎn)型路徑問題；[10]唐平的博士論文則基于對(duì)廣州市村改居社區(qū)的調(diào)研梳理了基層社區(qū)公共服務(wù)供給的基本路徑，并提出了公共服務(wù)多元供給路徑的建構(gòu)方略。[11](5)基于國(guó)家—社會(huì)二分法的村改居社區(qū)組織功能變遷研究，田鵬、陳紹軍認(rèn)為村改居后社區(qū)的職能并未在政—社邊界清晰的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織功能的獨(dú)立發(fā)展；[12]而楊貴華則認(rèn)為這種邊界不清晰的狀態(tài)，不僅影響了社區(qū)組織自治功能的發(fā)展，而且限制了政府職能的細(xì)化。[13]
上述研究涉及集中拆遷安置社區(qū)在治理上面臨的諸多問題，在一定程度上回答了集中安置社區(qū)應(yīng)如何治理的實(shí)踐與理論難題。但理論研究的空白依然存在，包括：拆遷安置完成之后社區(qū)組織的功能演化是否是一步完成的？如果不是，其自治功能的發(fā)展經(jīng)歷了哪些階段？在這些發(fā)展階段中，社區(qū)組織的功能發(fā)展如何達(dá)成？如何引導(dǎo)自治組織走向更加積極的發(fā)展道路等等。
鑒于上述理論研究問題的存在，本文試圖在資源依賴?yán)碚摰囊暯窍?，以資源型構(gòu)的權(quán)力為中介，以筆者調(diào)查的山東濟(jì)南M社區(qū)、Z社區(qū)，江蘇蘇州L社區(qū)、Y社區(qū)，浙江杭州X社區(qū)為例，分析集中安置社區(qū)組織功能發(fā)展的基本脈絡(luò)，并嘗試提出社區(qū)組織健康發(fā)展的建議。
二、組織功能嬗變的理論視角：資源依賴?yán)碚?/h2>
資源依賴?yán)碚摪l(fā)端于20世紀(jì)40年代，以解釋組織間的行為誘因?yàn)檠芯磕康?，其分析過程建立于組織為了生存而必須獲得關(guān)鍵性資源的理論假設(shè)之上，[14]分析的核心是焦點(diǎn)組織(Focal Organization)與其環(huán)境之間的關(guān)系。
賽爾茨尼克(Selznick)對(duì)田納西流域當(dāng)局(VTA) 的經(jīng)典研究TVAandtheGrassRoots:AStudyintheSociologyofFormalOrganization，較為系統(tǒng)地分析了草根組織參與大型公共設(shè)施管理過程中的資源動(dòng)員策略，[15]被視為資源依賴?yán)碚摪l(fā)展的源頭之一。之后Thompson、McEwen、Zeld等人進(jìn)一步發(fā)展了組織間合作形式的相關(guān)理論。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，Jeffrey Pfeffer與Gerald R. Salancik的TheExternalControlofOrganizations:AResourceDependencePerspective，則被認(rèn)為是資源依賴?yán)碚摰靡韵到y(tǒng)建構(gòu)的標(biāo)志，該書已經(jīng)成為組織研究領(lǐng)域引用率最高的文獻(xiàn)之一。[16]近年來，資源依賴?yán)碚撛趪?guó)內(nèi)學(xué)界也有逐步升溫的趨勢(shì)，[17]成為組織行為與戰(zhàn)略管理的重要理論分析工具之一。
資源依賴?yán)碚撌窃谥匦吕宥ńM織概念的基礎(chǔ)上展開的，Jeffrey Pfeffer在借鑒March、Perrow等人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出了組織是“影響與控制的市場(chǎng)”的觀點(diǎn)，并指出組織的邊界在組織的影響與控制弱于其他組織的影響與控制之處，所以，組織并不是成員身份的聚合，而是行動(dòng)的聯(lián)盟。[18]27作為行動(dòng)的聯(lián)盟，組織與環(huán)境的關(guān)系亦演化為一種持續(xù)不斷又具有階段性特點(diǎn)的互賴關(guān)系。多數(shù)情況下，組織與環(huán)境的互賴關(guān)系皆處于非均衡狀態(tài)。Werner Nienhuser曾對(duì)資源依賴?yán)碚撝薪M織與環(huán)境關(guān)系的發(fā)展做過精彩歸納，[19]其觀點(diǎn)如下：
組織內(nèi)權(quán)力和控制的分配會(huì)直接受到外部環(huán)境的影響，這種影響既表現(xiàn)為環(huán)境對(duì)組織的需求，又表現(xiàn)為組織對(duì)環(huán)境的能量輸出。組織的外部環(huán)境具有明顯的非確定性、限制性與權(quán)變性的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了焦點(diǎn)組織與外部環(huán)境的關(guān)系也是不穩(wěn)定的，這種不穩(wěn)定性主要取決于外部資源的分布狀態(tài)、法規(guī)及政策限制的程度、外部需求與供給的變遷程度等因素。組織通過信息過濾系統(tǒng)篩選外部信息，并將其輸入到組織決策中樞，決策中樞對(duì)信息的使用會(huì)受到信息滲入的頻次、信息來源的權(quán)威性、同類信息在歷史上發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn)等因素的影響。組織通過對(duì)信息的解讀，產(chǎn)生對(duì)環(huán)境的再認(rèn)識(shí)，這種再認(rèn)識(shí)并不是客觀環(huán)境的重現(xiàn)，而是組織信息解讀重構(gòu)的結(jié)果，正是這一“解讀的環(huán)境”在實(shí)際上影響著組織內(nèi)部的資源與權(quán)力分配，最終影響組織的決策與執(zhí)行。同時(shí)，環(huán)境的不確定性還迫使組織加大對(duì)外部權(quán)力和控制的關(guān)注,從而造成組織的對(duì)外擴(kuò)張。
在Jeffrey Pfeffer等人看來，組織行為的首要目的是維系合法的生存而不是效率。[18]18為保障合法的生存，組織會(huì)采取各種策略以降低外部環(huán)境的不確定性，為此，資源依賴?yán)碚撨M(jìn)一步擴(kuò)充了權(quán)力依賴關(guān)系理論的觀點(diǎn)，提出了建立聯(lián)盟關(guān)系、控制交易規(guī)則、橫向整合、縱向整合以及多元化等策略應(yīng)對(duì)環(huán)境的挑戰(zhàn)。[18]110組織行動(dòng)策略的選擇受制于兩大因素：焦點(diǎn)組織對(duì)資源的依賴程度及其他組織對(duì)此項(xiàng)資源的控制程度。[18]108從表面上看，組織通過相應(yīng)的行動(dòng)策略達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的行為提升了其對(duì)環(huán)境的掌控能力，實(shí)際上，組織動(dòng)用各類資源的策略行為潛在地復(fù)雜化了組織嵌套其中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增加了未來環(huán)境的不確定性。從這個(gè)意義看，組織的策略選擇只是取得了暫時(shí)的均衡。
三、拆遷后社區(qū)組織的功能演化進(jìn)程
作為一種復(fù)合型的社會(huì)變遷形式，社區(qū)拆遷及隨后的安置使社區(qū)組織面對(duì)的物理環(huán)境、資源結(jié)構(gòu)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)發(fā)生了明顯的變化，這些變化不僅重新建構(gòu)了社區(qū)組織的問題結(jié)構(gòu)，且重新排序了問題的重要程度，從而迫使社區(qū)組織對(duì)其功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。這種再認(rèn)識(shí)引發(fā)的組織重建不僅反映在組織結(jié)構(gòu)與功能的重塑上，還反映在組織行動(dòng)策略與規(guī)范的再建構(gòu)上，這一點(diǎn)與Luciano, Jaime 等學(xué)者提出的能動(dòng)組織的基礎(chǔ)維度基本吻合。*參見Luciano R Coutinho, Jaime S Sichman, Olivier Boissoer. Modelling Dimensions for Agent Organizations, Handbook Research on Multi-agent Organization. Information Science Reference, 2009:18-51.但是，實(shí)踐中的組織功能演化與組織行動(dòng)策略的選擇并不在同一個(gè)分析層面上。為分析的便利，本文將首先從環(huán)境需求入手梳理社區(qū)組織功能演化的基本進(jìn)程。
(一)公共功能急劇拓展與次級(jí)組織的創(chuàng)建
這一階段主要指向居民安置基本完成，社區(qū)秩序建構(gòu)尚未成型之時(shí)。此一階段，社區(qū)各類公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的迫切需求是社區(qū)組織功能發(fā)展的主要推手。
集中拆遷雖是在相對(duì)完整的規(guī)劃方案推動(dòng)下完成的，但多數(shù)社區(qū)仍是在居民完成上樓之后才陸續(xù)配套各類基礎(chǔ)設(shè)施。如，山東濟(jì)南M社區(qū)、江蘇蘇州L社區(qū)、浙江杭州X社區(qū)在居民搬入社區(qū)之時(shí)，社區(qū)內(nèi)草坪、停車場(chǎng)，居民活動(dòng)空間等皆未完成，至今山東濟(jì)南Z社區(qū)部分路段的路燈仍處于施工當(dāng)中。這種建設(shè)上的滯后直接造成了社區(qū)居民對(duì)未來美好生活的預(yù)期與“荒涼”現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈反差，反差的強(qiáng)度則加劇了社區(qū)公共需求的表達(dá)強(qiáng)烈程度，居民以各種制度內(nèi)與制度外的方式向地方政府傳遞這種需求，并推動(dòng)基層政府關(guān)注社區(qū)建設(shè)。政府對(duì)社區(qū)需求的關(guān)注主要通過兩種路徑實(shí)現(xiàn)：其一，加大、加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的直接投入；其二，通過項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，以政社合作的方式，鼓勵(lì)社區(qū)承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的供給。雖然上述兩種政府關(guān)注的路徑有所差異，但社區(qū)組織的參與卻是不可或缺的，而社區(qū)組織一旦介入此類公共設(shè)施的建設(shè)，就會(huì)產(chǎn)生新的制度依賴，并為未來組織功能的擴(kuò)張創(chuàng)造制度條件。
同時(shí)，由于生活環(huán)境的轉(zhuǎn)化，社區(qū)內(nèi)其他公共服務(wù)需求也急劇上升，為應(yīng)對(duì)這種多樣化的需求，社區(qū)創(chuàng)生出部分新的工作崗位：濟(jì)南M社區(qū)創(chuàng)生出社區(qū)助理崗2名，主要解決居民公共需求、臨時(shí)問題及接收處理政府下發(fā)的文件；自來水設(shè)備管理員3名，解決社區(qū)及周邊小區(qū)自來水及純凈水供應(yīng)問題；建立后勤服務(wù)崗協(xié)助解決社區(qū)物業(yè)及少量集體土地的耕種問題等。杭州X社區(qū)、蘇州Y社區(qū)等也有類似的次級(jí)組織建立。這些次級(jí)組織依附于社區(qū)自治組織，又擁有部分自營(yíng)空間，從而為社區(qū)自治功能的擴(kuò)張創(chuàng)造了組織條件。
(二)經(jīng)濟(jì)自治擴(kuò)展與專業(yè)化管理的初步涉入
集中拆遷使原來相對(duì)分散的居住模式發(fā)生了根本性的變化，這種變化在縮短人際傳播路徑的同時(shí)亦產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)上的聚集效益。拆遷前以分散化形式存在的租房經(jīng)濟(jì)，因聚集而快速發(fā)展，這種發(fā)展一方面推動(dòng)了社區(qū)居民生存方式的轉(zhuǎn)型，緩解了社區(qū)組織的壓力；另一方面也對(duì)社區(qū)組織的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)強(qiáng)度提出了新的要求：租房經(jīng)濟(jì)的收益幾乎全部私人化，而租房經(jīng)濟(jì)帶來的公共衛(wèi)生、公共安全、公共設(shè)施磨損、綠化帶維護(hù)等問題則幾乎全部社區(qū)化。這一點(diǎn)不僅在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、流動(dòng)人口較多的蘇、杭一帶表現(xiàn)明顯，在濟(jì)南周邊的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)中也有較為突出的表現(xiàn)。在浙江X社區(qū)，流動(dòng)租房人口超過本地人口一倍以上，而租房經(jīng)濟(jì)則成為社區(qū)穩(wěn)定性收入的重要來源之一，在筆者的問卷調(diào)查中，有56.8%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為其家庭的主要收入來源之一為租金收入；濟(jì)南M社區(qū)，本地人口1 700余人，外地租房人口約為本地人口的三分之二，有31.2%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為其家庭收入的主要來源是租金收入。如果社區(qū)不能應(yīng)對(duì)因人口多元化帶來的公共問題，社區(qū)租房經(jīng)濟(jì)的集體效益將會(huì)受損。為應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問題，專業(yè)化物業(yè)公司的引入成為社區(qū)善治的可行選擇。在物業(yè)進(jìn)入社區(qū)后，社區(qū)內(nèi)的組織生態(tài)發(fā)生了變化：社區(qū)組織由社區(qū)物業(yè)的半執(zhí)行人變?yōu)樯鐓^(qū)物業(yè)的監(jiān)督者及物業(yè)需求的代理人。專業(yè)性物業(yè)引入在提升社區(qū)管理水平的同時(shí)也極大地增加了社區(qū)的支出，為維持輸入、輸出的均衡，社區(qū)組織通常會(huì)借助第一階段發(fā)展起來的次級(jí)組織謀求新的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)入社區(qū)。這種功能轉(zhuǎn)化主要表現(xiàn)在社區(qū)組織經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的擴(kuò)展上，如濟(jì)南M社區(qū)、N社區(qū)利用社區(qū)剩余的小塊土地建設(shè)綠色有機(jī)蔬菜園，組織社區(qū)剩余勞動(dòng)力發(fā)展多元社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，而杭州X社區(qū)則利用政府規(guī)劃的社區(qū)自主地建設(shè)城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等，通過多元化的對(duì)外擴(kuò)展戰(zhàn)略，社區(qū)經(jīng)濟(jì)自主空間進(jìn)一步拓寬。
但是，社區(qū)組織經(jīng)濟(jì)自主性的增強(qiáng)在一定程度上弱化了基層政府組織特別是鎮(zhèn)、街對(duì)社區(qū)輸入性服務(wù)的控制能力。而此時(shí)，隨著農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)由村民委員會(huì)向城市社區(qū)居民委員會(huì)的身份轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社區(qū)的功能定位亦發(fā)生明顯的變化，這種變化更加強(qiáng)調(diào)政府專業(yè)化服務(wù)在基層的實(shí)現(xiàn)，為滿足這種需求，政府通過加派大學(xué)生村官、社工的方式強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的控制。
(三)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化的擴(kuò)展與自治空間的收窄
專業(yè)社工進(jìn)入社區(qū)，在我國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐中已然成為一種流行趨勢(shì)。而關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是否等于城市居委會(huì)的討論至今仍不甚明了。在高度同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)社區(qū)向逐步異質(zhì)化的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)轉(zhuǎn)化的過程中，外來居民的平等性需求也成為推動(dòng)社區(qū)規(guī)范化管理的重要力量，這種需求在地方政府財(cái)力允許的情況下，與政府強(qiáng)化基層專業(yè)化服務(wù)的政策需要形成合力，推動(dòng)社區(qū)治理進(jìn)一步的專業(yè)化和規(guī)范化。在社區(qū)自治尚未發(fā)展出成熟的制度約束的情況下，專業(yè)化、規(guī)范化的社區(qū)治理往往意味著社區(qū)特色的消失，社工與政府委派的基層工作人員成為社區(qū)治理的組織主體。在浙江杭州及江蘇蘇州的調(diào)查中，這種專業(yè)化發(fā)展的態(tài)勢(shì)已經(jīng)非常明顯：在蘇州，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全從社區(qū)中剝離，社區(qū)組織的構(gòu)成也發(fā)生了明顯的變化，在L社區(qū)，社區(qū)共有8名工作人員，5名為專業(yè)化社工轉(zhuǎn)化而來，其社區(qū)黨委書記為政府公務(wù)員兼任；Y社區(qū)則單獨(dú)設(shè)立了負(fù)責(zé)整個(gè)社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)中心，其工作人員皆為政府社工或政府基層人員兼職，而各村居原社區(qū)組織則在新建立的社區(qū)中心下工作；在杭州X社區(qū)，政府在社區(qū)設(shè)有專門的社區(qū)服務(wù)中心，其工作人員皆為政府委派的社工，其社區(qū)組織——居民委員會(huì)的主任亦是由社工通過選舉而進(jìn)入兩委的。
社區(qū)組織的專業(yè)化發(fā)展加速了社區(qū)自治向社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。從轉(zhuǎn)型后的組織功能結(jié)構(gòu)圖可以看出，有關(guān)居民就業(yè)、引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、低保與社會(huì)救助、社區(qū)教育等的“政府部門職能”有增強(qiáng)的趨勢(shì)。社區(qū)組織與社工的日漸融合通過弱化社區(qū)自決權(quán)的方式收窄了社區(qū)自治的空間。
從社區(qū)組織功能嬗變的軌跡看，拆遷后社區(qū)組織的功能演化走過了自治能力重建——自治能力擴(kuò)展——自治能力收窄三個(gè)階段。實(shí)踐中，這三個(gè)階段會(huì)偶有疊加，部分社區(qū)還會(huì)出現(xiàn)階段缺失，這種態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)與社區(qū)組織獲取環(huán)境資源的能力、環(huán)境中偶然性因素的分布狀態(tài)及限制性因素的強(qiáng)度有關(guān)。
四、社區(qū)組織功能演化的行為策略分析
從形式上看，拆遷安置社區(qū)自治功能的演化是政府與社區(qū)博弈而最終政府走強(qiáng)的過程。實(shí)際上，在社區(qū)與政府的博弈中，組織功能演化背后是社區(qū)不斷尋求最優(yōu)資源組合的過程，社區(qū)組織在不同的發(fā)展階段追求的目標(biāo)是不同的，這個(gè)目標(biāo)的確立并不以自治為根本導(dǎo)向，正如資源依賴?yán)碚撍?，合法的存續(xù)是組織策略選擇的根本出發(fā)點(diǎn)。本部分將詳細(xì)理順社區(qū)組織功能演化背后的行為策略。
(一)需求整合策略
居民和基層政府是社區(qū)組織面臨的兩大需求來源，這兩者皆以不同的方式對(duì)社區(qū)組織施加影響，雖然政府與居民的施壓方向不同，但在局部環(huán)境下，兩者會(huì)達(dá)成高度的一致。如果社區(qū)組織能夠認(rèn)識(shí)到這種一致，資源依賴?yán)碚撎岢龅男枨笳喜呗员銜?huì)成為社區(qū)組織的首選。實(shí)踐中，社區(qū)組織功能演化的第一個(gè)階段就是這種策略的具體表現(xiàn)。
在集中安置基本完成之后，政府與居民的需求有所不同。居民的需求主要表現(xiàn)在：更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施以維持日常生活需求，更多的活動(dòng)空間以維持原有的社交網(wǎng)絡(luò)，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)以滿足生存轉(zhuǎn)型的需要；政府的需求則是更多的安撫行為以維持社會(huì)的穩(wěn)定。這兩種需求看起來具有明顯的差異性，居民的需求更具社會(huì)性色彩，政府的需求則更具政治性色彩。社區(qū)組織作為政府與居民的雙重代理人，需要在居民需求與政府需求之間達(dá)成均衡，而其政治與行政統(tǒng)一體的身份也為其完成上述目標(biāo)創(chuàng)造了條件。在社區(qū)組織功能演化進(jìn)程中，可以窺見其公共職能提升的具體過程，這個(gè)過程既提升了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平，亦在某種程度上為部分居民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。其中的邏輯是，社區(qū)組織的強(qiáng)自治傾向促使其采取更多的措施維護(hù)組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)紐帶，從而增強(qiáng)社區(qū)居民的身份認(rèn)同，使社區(qū)發(fā)揮良好的社會(huì)緩沖器作用。而居民在劇烈社會(huì)變遷下所重構(gòu)的組織歸屬感，則在很大程度上平復(fù)了他們拆遷前后強(qiáng)烈的落差感，從而使得政府的維穩(wěn)需要亦得到了滿足。
在上述整合策略的促進(jìn)下，社區(qū)組織獲得了更高的合法性，而社區(qū)居民獲得了更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，政府則獲得了更強(qiáng)的政治合法性，需求與供給的均衡在社區(qū)組織的整合戰(zhàn)略中較好地得以實(shí)現(xiàn)。
(二)多元化發(fā)展策略
多元化發(fā)展策略典型地表現(xiàn)在社區(qū)組織功能演化的第二個(gè)階段。按照資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，自決權(quán)是組織最為重視的權(quán)力之一，是組織目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性動(dòng)力之一。[20]為此，組織會(huì)在保持環(huán)境可預(yù)測(cè)性的基礎(chǔ)上，避免對(duì)外部單一資源的依賴，從而保障組織在不同類型的談判中擁有更大的選擇權(quán)。雖然多數(shù)社區(qū)組織是在內(nèi)外多重壓力的“脅迫”下，或被動(dòng)或主動(dòng)地開拓外部資源空間的，但資源開拓的結(jié)果是客觀的：社區(qū)對(duì)政府資源的依賴有所減輕。獨(dú)立性的增強(qiáng)意味著社區(qū)組織對(duì)基層政府談判能力的提升。這種談判能力不僅表現(xiàn)在社區(qū)能夠爭(zhēng)取到更多的基層政府資源，更表現(xiàn)為在缺乏政府支持的情況下社區(qū)依然能夠維持善治的狀態(tài)。這種狀態(tài)使基層政府與社區(qū)之間的關(guān)系發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變：政府需要社區(qū)的基層執(zhí)行平臺(tái)，而社區(qū)從政府那里獲得資源及合法性的需求卻有所下降。
按照資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，政府為了保障未來環(huán)境的可預(yù)測(cè)性，必然會(huì)在社區(qū)獨(dú)立性增強(qiáng)之時(shí)，增加對(duì)社區(qū)的控制性投入，具體表現(xiàn)就是向社區(qū)派出各類人員，包括支部書記和基層社工。山東M社區(qū)、浙江X社區(qū)皆出現(xiàn)了政府試圖在社區(qū)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性增強(qiáng)的狀況下，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)控制性投入的舉措，前者表現(xiàn)在對(duì)書記人選的干預(yù)，后者則表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)社工參選兩委主要負(fù)責(zé)人的強(qiáng)力支持。因此，社區(qū)組織爭(zhēng)取更多資源的行為，更容易引發(fā)鎮(zhèn)、街組織附加的控制行為。但是政府對(duì)社區(qū)的控制并不是無限的，在更加宏觀的制度環(huán)境下，社區(qū)的自治身份是由組織法規(guī)定，這種附加的硬性約束，使政府與社區(qū)組織之間的行為互動(dòng)進(jìn)入一個(gè)上下皆有約束的狀態(tài)。
(三)依附性聯(lián)盟策略
對(duì)焦點(diǎn)組織來說，如果其所需的關(guān)鍵資源相對(duì)集中且被某一外部組織所控制，組織就極難擺脫被環(huán)境控制的命運(yùn)，此時(shí)，組織就會(huì)選擇依附性的聯(lián)盟策略。
社區(qū)組織被動(dòng)選擇專業(yè)化的準(zhǔn)縱向整合就是這一依附性聯(lián)盟策略的體現(xiàn)。從形式上看，基層政府通過對(duì)社區(qū)自治組織的準(zhǔn)縱向整合在很大程度上降低了其外部不確定性，提升了政府工作的穩(wěn)定性。但是政府的這一選擇卻具有明顯的雙刃性色彩：根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(下文簡(jiǎn)稱《組織法》)對(duì)居委會(huì)性質(zhì)的定位，居委會(huì)是群眾性自治組織，這一外部環(huán)境既是對(duì)居委會(huì)的限制，又是一種保護(hù)。居委會(huì)成員在產(chǎn)生方式上依然是居民選舉，雖然政府可以施加一定的影響，但卻不能決定其結(jié)果。同時(shí)，政府對(duì)居委會(huì)的資源支持主要是人員工資與辦公經(jīng)費(fèi)，確切地說這是財(cái)政預(yù)算決定的，在制度相對(duì)穩(wěn)定的情況下，鎮(zhèn)、街無權(quán)取消甚至減少對(duì)居委會(huì)委員的工資待遇和辦公經(jīng)費(fèi)。因此，從控制力度上看，特別是從長(zhǎng)期來看，《組織法》和地方預(yù)算方案都會(huì)限制政府對(duì)社區(qū)組織的實(shí)際控制能力。而對(duì)于社區(qū)組織來說，其自決權(quán)的縮減并不完全是負(fù)面的，因?yàn)樽詻Q權(quán)縮減伴生著未來預(yù)期的穩(wěn)定性提高，在組織的生存是組織決策首選目標(biāo)的情況下，未來預(yù)期的穩(wěn)定比決策權(quán)更具誘惑力，何況，社區(qū)組織法定的自治身份還在一定范圍內(nèi)維護(hù)著它的決策權(quán)底線。
可見，在依附性聯(lián)盟策略中，只要焦點(diǎn)組織的外部法規(guī)限制對(duì)交易雙方都有效，組織的依附性就不會(huì)在根本上改變組織的性質(zhì)，但是卻會(huì)對(duì)組織的結(jié)構(gòu)、職能角色和價(jià)值導(dǎo)向產(chǎn)生明顯的影響，并影響到組織成員的未來構(gòu)成及行動(dòng)能力。這種結(jié)果對(duì)于基層政府來說未見得是好事。
五、討論與結(jié)語
任何組織的存在都需要資源與合法性的支撐。[21]在社區(qū)組織不能獲得自主性資源的前提下，組織的獨(dú)立與自治就無從談起。集中拆遷安置社區(qū)的實(shí)踐說明，社區(qū)自治組織缺乏的并不是自治的能力，而是自治能力賴以發(fā)展的資源。因此，筆者以為要使社區(qū)自治組織獲得健康發(fā)展，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政府與社區(qū)各自的環(huán)境特點(diǎn)并由此確定其互動(dòng)關(guān)系。
社區(qū)組織中的村(居)民委員會(huì)是我國(guó)法定的群眾性自治組織，在當(dāng)前的法律體系中，尚沒有其他組織獲得這一法律定位。這一獨(dú)特的認(rèn)定方式，使我國(guó)的自治組織具有了完全不同于國(guó)際上的Voluntary Organization, NGO, NPO, Autonomous Organization的社會(huì)功能定位。正如David Lesis與Nazneen Kanji所言：“這些不同的短語都是文化的產(chǎn)物，其不同的用法能夠追溯到歷史中特殊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景之中。這不僅僅是一個(gè)語義學(xué)的問題，這些被貼了標(biāo)簽的組織還明示著哪些組織能夠進(jìn)入到政策過程的討論中以及誰能夠獲得資金支持?！盵22]
我國(guó)的社區(qū)組織具有先天的政府背景，從農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，社區(qū)組織的前身也是在扮演政府末梢組織的角色，這一特點(diǎn)對(duì)社區(qū)自治的角色演化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。以筆者的調(diào)查來看，社區(qū)自治與政府涉入具有實(shí)踐上的重合性。更為重要的是，社區(qū)組織的合法性來源并不僅僅在社區(qū)居民，還有一部分來源于政府。大多數(shù)社區(qū)組織委員也認(rèn)可沒有政府的支持，其合法性會(huì)下降這一事實(shí)。因此，當(dāng)前的問題并不在于政府要不要干涉社區(qū)的治理，而在于政府應(yīng)該如何涉入社區(qū)自治的問題。
從政府的角度來說，政府強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的滲入，明顯地受到當(dāng)前法律制度的限制，在政府涉入過強(qiáng)的情況下，社區(qū)組織亦不能成為政府職責(zé)的完全執(zhí)行者。令人痛惜的是，因?yàn)樯鐓^(qū)組織從政府那里找到了更加穩(wěn)定的收入來源，反而忽略了自身資源的開發(fā)和凝聚社區(qū)的自治本能，從根本上破壞了社區(qū)自治發(fā)展的組織基礎(chǔ)，這一點(diǎn)對(duì)于整個(gè)社會(huì)來講是一種“策略的悲劇”。因此，筆者以為要充分保障社區(qū)組織的自治屬性，就要切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社區(qū)的放權(quán)，使社區(qū)組織在自治范圍內(nèi)有權(quán)決定、有權(quán)管理、有權(quán)監(jiān)督并被社區(qū)居民監(jiān)督。
但是，放權(quán)并不等于放任。社區(qū)組織，特別是農(nóng)村社區(qū)和拆遷安置社區(qū)的自治組織，其自治制度運(yùn)行的基礎(chǔ)性資源相對(duì)薄弱，就社區(qū)組織的整體情況來看，其技術(shù)能力、組織能力與溝通互動(dòng)能力都無法與國(guó)際上許多國(guó)家的NPO、NGO、 Voluntary Organization 相比，甚至在與國(guó)內(nèi)其他民間組織的比較中，也不占據(jù)優(yōu)勢(shì)。這種劣勢(shì)使社區(qū)組織在各類組織交換行為中處于明顯的弱勢(shì)地位，這種弱勢(shì)不僅表現(xiàn)在信息解讀方面，還表現(xiàn)在組織積極獲取各類資源的綜合能力上，進(jìn)而使社區(qū)組織獲得更多自決權(quán)的需求不能得到滿足。
因此，政府應(yīng)該在制度供給上考慮給予社區(qū)更多的技術(shù)支持，同時(shí)牽頭建立社區(qū)組織間的合作聯(lián)盟，將法律服務(wù)、養(yǎng)老、醫(yī)療、征兵、青少年教育、居民就業(yè)與創(chuàng)業(yè)等工作整合為兩三個(gè)社區(qū)聯(lián)合供給的公共服務(wù)，降低社區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)供給過分多元化、碎片化的現(xiàn)狀，保障社區(qū)有更多的時(shí)間、資源從事自治活動(dòng)。
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