蔣曉東，薛其林

(長(zhǎng)沙學(xué)院長(zhǎng)沙文化研究所, 湖南 長(zhǎng)沙 410022)

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“創(chuàng)新社會(huì)治理……提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”[1]。城市治理是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，也是提升城市形象、提高城市綜合發(fā)展水平、確保市民安居樂業(yè)的重要保障。在長(zhǎng)沙“高品質(zhì)”城市建設(shè)的大背景下，創(chuàng)新城市治理體系，提升城市治理能力，提高市民生活品質(zhì)，是長(zhǎng)沙城市建設(shè)和發(fā)展所面臨的重要問題。品質(zhì)長(zhǎng)沙建設(shè)的城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們從治理理念、治理格局、治理手段、考核評(píng)價(jià)等多個(gè)方面來(lái)構(gòu)建品質(zhì)長(zhǎng)沙城市治理的新體系。

一 樹立以人民為中心的城市治理理念

“理念是行動(dòng)的先導(dǎo)”。創(chuàng)新長(zhǎng)沙城市治理體制，改進(jìn)城市治理方式，必須堅(jiān)持理念先行，以城市治理理念的轉(zhuǎn)變促進(jìn)城市治理工作的全面創(chuàng)新。

黨的十八屆五中全會(huì)首次提出了以人民為中心的發(fā)展理念。以人民為中心的發(fā)展理念，彰顯了“以人為本”、“人民至上”的價(jià)值取向，體現(xiàn)了人民群眾是社會(huì)歷史發(fā)展的根本力量的唯物史觀，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。但是，以人民為中心的發(fā)展理念，“不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)”[2]。因此，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和發(fā)展必須堅(jiān)持和貫徹以人民為中心的價(jià)值理念。創(chuàng)新城市治理體制，改進(jìn)城市治理方式，提升城市品質(zhì)，必須依賴于人民群眾，歸根結(jié)底也是為了人民群眾。樹立以人民為中心的城市治理理念，就是要始終以人民群眾的利益為根本坐標(biāo)，把處理好人與人之間的關(guān)系、維護(hù)好人民群眾的切身利益作為長(zhǎng)沙城市治理的根本目標(biāo)和價(jià)值訴求。

樹立以人民為中心的城市治理理念必須超越局限于市政管理的傳統(tǒng)狹義的城市管理理念。習(xí)近平總書記曾指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[3]。傳統(tǒng)狹義的城市管理在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型的城市管理模式，往往注重城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)，而無(wú)暇顧及城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；注重城市的物質(zhì)文明建設(shè)，而忽視城市的精神文化建設(shè)，忽視城市人文環(huán)境的保護(hù)；過于注重“物”的因素，而在一定程度上忽略了“人”的因素。從這個(gè)意義上來(lái)說，傳統(tǒng)狹義的城市管理體現(xiàn)的是一種以“物”為中心的，相對(duì)單一的、片面的發(fā)展理念。城市治理不同于城市管理，它凸顯的是系統(tǒng)性、綜合性和全面性，不僅關(guān)注“物”的因素，更關(guān)注“人”的因素。城市生活是一個(gè)多層次的、復(fù)雜的大系統(tǒng)，城市治理也是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但是，在這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)中，核心始終是“人”，只有實(shí)現(xiàn)了人與人的和諧相處，城市生活才會(huì)真正的安定有序。以人民為中心的城市治理理念，不僅要實(shí)現(xiàn)人與自然的融合協(xié)調(diào)，更要突出人與人的和諧相處。因此，在長(zhǎng)沙城市治理中，我們應(yīng)該緊緊圍繞著促進(jìn)“人”的發(fā)展、圍繞著提升廣大市民的獲得感和幸福感，按照整體性和系統(tǒng)性原則，注重城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，把城市治理作為現(xiàn)代社會(huì)治理的重要組成部分，形成全民參與、全面發(fā)展的新格局。

二 構(gòu)建全民共建共享的城市治理格局

城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，客觀上需要作為城市主體的各個(gè)社會(huì)階層的共同參與。要實(shí)現(xiàn)從城市管理到城市治理的轉(zhuǎn)變，首先必須轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府作為單一主體的傳統(tǒng)城市管理模式，鼓勵(lì)并發(fā)動(dòng)作為城市主體的各個(gè)階層共同參與到城市治理之中，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮廣大市民的創(chuàng)造力和主觀能動(dòng)性，培養(yǎng)廣大市民的“主人翁意識(shí)”，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的城市治理新格局。

第一，實(shí)現(xiàn)政府從“管理者”向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的城市管理模式中，政府的城市管理工作者習(xí)慣于采用“管”、“控”、“堵”、“罰”等強(qiáng)制手段，在客觀上造成了“管理者”與“被管理者”的二元對(duì)立，從而造就了城市管理工作者與普通市民之間的矛盾和沖突。并且，這種矛盾和沖突在城市治理實(shí)踐中還時(shí)有發(fā)生。實(shí)現(xiàn)城市管理部門職能的轉(zhuǎn)變就是要堅(jiān)持以人民為中心的城市治理理念，始終牢記為人民服務(wù)的根本宗旨，通過民主的方式、服務(wù)的方式、實(shí)施暖心便民工程等轉(zhuǎn)變執(zhí)法作風(fēng)，寓管理于服務(wù)之中，實(shí)現(xiàn)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府從“管理者”向“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)換，創(chuàng)建服務(wù)型政府。

第二，增強(qiáng)社區(qū)治理和服務(wù)能力。社區(qū)作為城市居民日常生活和交往的重要共同體，是政府對(duì)城市進(jìn)行行政管理和實(shí)現(xiàn)市民自我管理的重要結(jié)合點(diǎn)。社區(qū)服務(wù)和治理是城市治理的重要方面，城市治理的重心必須落到社區(qū)。創(chuàng)新社區(qū)治理體制，增強(qiáng)社區(qū)治理和服務(wù)能力，要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)包辦社區(qū)管理和服務(wù)工作的模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，將大部分社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)通過委托、承包等方式長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓給社區(qū)社會(huì)組織、企業(yè)或者個(gè)人等第三方來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在制定相關(guān)的社區(qū)公共服務(wù)政策以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)第三方的社區(qū)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。逐步實(shí)現(xiàn)城市治理的“社區(qū)自治”模式。

第三，加快非政府組織建設(shè)，建立包括政府、企業(yè)、非政府組織、市民等多元主體參與的城市治理模式。隨著現(xiàn)代城市治理的發(fā)展以及我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，非政府組織由于其非官方性、獨(dú)立性和自愿性等特點(diǎn)，在城市治理工作中以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮著重要作用。在傳播信息、整合資源、提高城市治理效率和親和力等方面，非政府組織具有政府、企業(yè)都無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。它能夠?yàn)閺V大市民提供政府和市場(chǎng)不愿提供或者無(wú)法有效提供的服務(wù)，是聯(lián)系政府和市民之間的橋梁和“潤(rùn)滑劑”。因此，加快非政府組織建設(shè)，并將其引導(dǎo)到城市管理和服務(wù)的工作實(shí)踐中來(lái)，是長(zhǎng)沙城市治理創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。

第四，加強(qiáng)法治保障，堅(jiān)持依法治理。一方面，把全面依法治國(guó)貫徹落實(shí)到依法治市的實(shí)踐工作中來(lái)，以法治精神教育相關(guān)工作人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，多途徑培育市民的法治信仰，運(yùn)用法治思維和法治方式化解各種社會(huì)矛盾。另一方面，加強(qiáng)地方立法，有關(guān)部門制定符合長(zhǎng)沙城市建設(shè)實(shí)際的城市治理法規(guī)條例，為提升城市治理水平提供制度保障。

三 形成現(xiàn)代科技與城市文化相融合的城市治理合力

發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加快城市治理的信息化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市治理的智能化，是創(chuàng)新現(xiàn)代城市治理方式的時(shí)代要求。同時(shí)，將城市深厚的文化傳統(tǒng)有機(jī)地融入現(xiàn)代都市生活，彰顯城市特色、提升城市品質(zhì)，發(fā)揮城市文化在城市治理中的凝聚和整合作用，也是現(xiàn)代城市治理的應(yīng)有之義。因此，創(chuàng)新長(zhǎng)沙城市治理需要將現(xiàn)代科技與城市文化有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成城市治理新合力。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，長(zhǎng)沙城市治理的創(chuàng)新必須依托于數(shù)字化管理平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市治理的智能化。從城市治理的信息化、智能化的縱深推進(jìn)來(lái)看，需要進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)字化管理系統(tǒng)的覆蓋面和影響力。力爭(zhēng)使整個(gè)數(shù)字化管理平臺(tái)覆蓋城市的每一個(gè)村和社區(qū)。市民可以通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)隨時(shí)與城管工作人員進(jìn)行交流互動(dòng)，傳達(dá)民情民意，同時(shí)，市民也可以通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)城管工作人員的工作態(tài)度、工作效率、工作能力等方面進(jìn)行公開點(diǎn)評(píng)。爭(zhēng)取更多的市民通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極參與到城市治理之中。從城市綜合治理、協(xié)同治理發(fā)展來(lái)看，爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)城市所有村和社區(qū)網(wǎng)站互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容共享。因此，需要根據(jù)長(zhǎng)沙城市治理的實(shí)際情況以及城市管理信息化平臺(tái)建設(shè)的現(xiàn)狀，合理整合資源，形成合力，為實(shí)現(xiàn)城市與城市之間、城市內(nèi)部之間各系統(tǒng)的互聯(lián)互通提供技術(shù)支持。

文化是城市凝聚力、創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力的源泉。城市文化不僅對(duì)提高城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮著不可替代的作用，而且對(duì)于提升城市治理水平同樣具有重要作用。在傳統(tǒng)城市管理理念下，城市管理的手段主要限于法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面。在以人民為中心的城市治理理念的指導(dǎo)下，必須進(jìn)一步發(fā)揮城市文化在城市治理中的凝聚和整合作用，凸顯城市治理的“軟實(shí)力”。首先，加強(qiáng)城市文化建設(shè)，“以文立市”。文化是城市的靈魂?！拔镔|(zhì)因素是城市建設(shè)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，文化因素是提升城市品位的重要依托”[4]。城市文化的建設(shè)水平能夠在一定程度上體現(xiàn)出一個(gè)城市的發(fā)展質(zhì)量和水平。創(chuàng)新長(zhǎng)沙城市治理，提升長(zhǎng)沙城市品質(zhì)，必須在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)加強(qiáng)城市文化建設(shè)。深入挖掘長(zhǎng)沙歷史文化資源，推動(dòng)文化創(chuàng)新，發(fā)展文化核心產(chǎn)業(yè)群，打造城市文化名片，提升城市形象。其次，提高市民文化素質(zhì)，“以文化民”。對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說，文化建設(shè)的首要任務(wù)是提升市民的思想道德素質(zhì)和精神境界追求。因此，在城市治理過程中，應(yīng)加快城市公共文化服務(wù)體系建設(shè)，讓廣大市民共享文化發(fā)展成果。廣泛開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)市民交通行為、公共場(chǎng)所行為的教育，將法律要求和道德指引轉(zhuǎn)化為市民的自覺行動(dòng)。以文化引導(dǎo)市民，教育市民，提升全體市民的文化素養(yǎng)，推動(dòng)城市和諧發(fā)展。最后，充分發(fā)揮城市文化在城市治理中的凝聚作用、激勵(lì)作用和潤(rùn)滑作用。創(chuàng)新城市治理的目的就是要妥善解決城市發(fā)展過程中所存在的人與人、人與自然之間的矛盾?；饷艿氖侄斡泻芏啵?、行政、技術(shù)等都是非常重要的“硬手段”。但城市文化力作為一種內(nèi)化力量，在城市治理中通過熏陶、教化和激勵(lì)等方式能夠發(fā)揮其他“硬手段”所起不到的獨(dú)特作用。依靠城市文化創(chuàng)新城市治理，必須充分發(fā)揮長(zhǎng)沙城市文化的凝聚、潤(rùn)滑、整合作用，通過有說服力的、貼近民眾的方式，將城市精神，將公平、正義、誠(chéng)信、友善等文化因子潛移默化地植入市民心田。

四 完善城市治理的考核評(píng)價(jià)體系

城市治理的考核評(píng)價(jià)體系不僅是監(jiān)測(cè)城市治理水平和發(fā)展?fàn)顩r的重要依據(jù)，而且也是未來(lái)城市治理決策和城市建設(shè)的“指揮棒”。創(chuàng)新城市治理、提升長(zhǎng)沙城市建設(shè)品質(zhì)必須進(jìn)一步完善城市治理的考核評(píng)價(jià)體系，需要我們進(jìn)一步貫徹落實(shí)以人民為中心的城市治理理念，根據(jù)品質(zhì)長(zhǎng)沙建設(shè)的內(nèi)在要求，選擇相應(yīng)的城市治理評(píng)價(jià)指標(biāo)，并合理地確立各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

隨著品質(zhì)長(zhǎng)沙建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市治理工作越來(lái)越精細(xì)，所涉及的范圍也越來(lái)越廣，對(duì)城市綜合管理工作以及相關(guān)部門提出了更新更高的要求。為了適應(yīng)新的形勢(shì)，近年來(lái)各相關(guān)部門根據(jù)工作實(shí)際制定或修訂了城市管理綜合考核體系。但是，現(xiàn)行的長(zhǎng)沙城市管理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也存在著一些問題，需要我們?cè)谝韵聨讉€(gè)方面作進(jìn)一步思考和努力，進(jìn)一步完善城市治理的考評(píng)體系，真正發(fā)揮考評(píng)體系在城市治理中的“指揮棒”作用。

第一，落實(shí)以人民為中心的治理理念，進(jìn)一步完善考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在現(xiàn)行的城市管理考核評(píng)價(jià)體系中，相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要可以歸為以下三類：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、環(huán)境美化指標(biāo)和公共設(shè)施指標(biāo)。很顯然，這些指標(biāo)體系主要還是以“物”為中心，不能夠完全反映以“人”為中心的城市治理理念。因此，創(chuàng)新長(zhǎng)沙城市治理，在城市治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)方面，除了必要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、環(huán)境美化指標(biāo)、公共設(shè)施指標(biāo)之外，還需將一些反映城市人文環(huán)境建設(shè)狀況的“人文”評(píng)價(jià)指標(biāo)納入到城市治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中來(lái)，如社會(huì)安全指標(biāo)、科技文化指標(biāo)、市民文明素質(zhì)指標(biāo)以及幸福感指標(biāo)等，并且，在具體地實(shí)施過程中，不斷地加大這些“人文”評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，使得整個(gè)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠更加準(zhǔn)確、更加全面地反映城市文明程度和城市治理水平。

第二，堅(jiān)持客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合?，F(xiàn)行的城市管理評(píng)價(jià)體系由于主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境美化和公共設(shè)施等“物”的指標(biāo)，因而主要以客觀評(píng)價(jià)為主。但是，人民的獲得感、幸福感等“人文”指標(biāo)反映的主要是人民的主觀感受，更多的需要通過主觀評(píng)價(jià)的方式來(lái)進(jìn)行。因此，在城市治理考核評(píng)價(jià)中，必須堅(jiān)持客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)相統(tǒng)一。2016年開始實(shí)施《長(zhǎng)沙市城市管理工作考核辦法(試行)》，在原有考核評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，不只是關(guān)注抽象的分?jǐn)?shù)，而是增加了市民點(diǎn)贊等主觀評(píng)價(jià)的內(nèi)容，深受社會(huì)各界的好評(píng)。

第三，根據(jù)城市治理主體的多元化，拓展評(píng)價(jià)對(duì)象。現(xiàn)行的城市管理工作考核和評(píng)價(jià)辦法，評(píng)價(jià)重點(diǎn)落在作為“管理者”的政府工作人員。但城市治理不僅需要黨委政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而且需要多元主體積極參與、共同協(xié)作。因此，城市治理的考核和評(píng)價(jià)，不僅要評(píng)價(jià)相關(guān)政府工作人員，而且要評(píng)價(jià)城市生活的主體不同個(gè)人和組織，如社區(qū)、各社會(huì)組織和個(gè)人，以激發(fā)社會(huì)活力。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]聚焦發(fā)力貫徹五中全會(huì)精神 確保如期全面建成小康社會(huì)[N].人民日?qǐng)?bào),2016-01-19.

[3]習(xí)近平總書記系列重要講話讀本(2016年版)[M].北京:學(xué)習(xí)出版社、人民出版社,2016.

[4]薛其林,蔣曉東.長(zhǎng)沙城市品質(zhì)建設(shè)的三個(gè)維度[J].長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào),2015,(1).