黃寶榮 王 毅,2* 蘇利陽(yáng) 張叢林 程多威 孫 晶 何思源

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

3 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所 北京 100081

4 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

自黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制以來(lái)，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)經(jīng)歷了近 4 年的探索。2015年 1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合 13 部門印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），希望通過(guò) 3 年的試點(diǎn)（2015—2017 年）為建立國(guó)家公園體制提供支撐。2017 年 9月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），初步完成了我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)[1]。2017 年 10 月，黨的十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這是繼《總體方案》之后，進(jìn)一步明確了國(guó)家公園的定位和作用，標(biāo)志我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。

考慮到體制試點(diǎn)承載著綜合性配套改革的重任，國(guó)家公園體制改革面臨的難度較大，需要更多時(shí)間探索科學(xué)解決方案，《總體方案》提出適當(dāng)延長(zhǎng)體制試點(diǎn)時(shí)間，要求各試點(diǎn)省市按照《總體方案》和已經(jīng)批復(fù)的試點(diǎn)方案，繼續(xù)探索創(chuàng)新。因此，科學(xué)評(píng)估近 3 年來(lái)的體制試點(diǎn)進(jìn)展，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，分析面臨的問(wèn)題，能夠?yàn)槲磥?lái)不斷優(yōu)化體制改革方案和推進(jìn)改革進(jìn)程提供支撐。

1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)的總體進(jìn)展

從 2015 年 12月中央深改組審議通過(guò)《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，到 2017 年 6 月審議通過(guò)《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，10 個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案陸續(xù)獲批。各試點(diǎn)方案獲批時(shí)間前后相差一年半，也使不同試點(diǎn)區(qū)的改革進(jìn)展相差較大。其中，三江源試點(diǎn)區(qū)由于試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)間較早，土地權(quán)屬關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，而且受到中央和青海省的高度重視，體制改革進(jìn)展較大，在機(jī)構(gòu)整合、管理制度建設(shè)、資金保障機(jī)制、社區(qū)發(fā)展機(jī)制等方面取得了較快進(jìn)展，基本完成了其試點(diǎn)方案中提出的試點(diǎn)任務(wù)。神農(nóng)架試點(diǎn)區(qū)大部分改革任務(wù)按照實(shí)施方案中的時(shí)間節(jié)點(diǎn)有序推進(jìn)，機(jī)構(gòu)改革、管理制度建設(shè)、規(guī)劃編制方面取得了較大進(jìn)展。普達(dá)措在被批復(fù)為國(guó)家試點(diǎn)區(qū)之前，已經(jīng)在云南省設(shè)立的“國(guó)家公園”框架下開展了立法、管理制度建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、特許經(jīng)營(yíng)等方面探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但在新的國(guó)家公園體制框架下的改革進(jìn)展慢于預(yù)期。武夷山、錢江源、南山等試點(diǎn)區(qū)各項(xiàng)改革任務(wù)有序推進(jìn)，但一些體制問(wèn)題，諸如機(jī)構(gòu)整合、特許經(jīng)營(yíng)、自然資源確權(quán)登記、多元化資金機(jī)制等改革難度較大，滯后于實(shí)施方案中的原定計(jì)劃。長(zhǎng)城、東北虎豹、大熊貓、祁連山等體制試點(diǎn)區(qū)由于方案批復(fù)實(shí)施晚，各種利益關(guān)系復(fù)雜、改革難度大，體制改革進(jìn)展較慢，需要在未來(lái)3年內(nèi)逐步完成相關(guān)體制的改革試點(diǎn)工作。

2 國(guó)家公園體制試點(diǎn)取得的主要成績(jī)

經(jīng)過(guò)各方面共同努力，我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展，為《總體方案》的出臺(tái)和未來(lái)體制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

2.1 在中國(guó)特色國(guó)家公園功能定位、建設(shè)模式、體制改革方向等方面凝聚了共識(shí)

我國(guó)建設(shè)國(guó)家公園體制的設(shè)想提出后，吸引了有關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，并引發(fā)了對(duì)中國(guó)特色國(guó)家公園功能定位、建設(shè)模式、體制改革方向等方面的討論，國(guó)家公園的理念經(jīng)歷了從眾說(shuō)紛紜到逐步凝聚共識(shí)的過(guò)程。目前，形成了 3 個(gè)方面共識(shí)：① 國(guó)家公園“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”的建設(shè)理念，以及“重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能”的定位；② 國(guó)家公園是國(guó)家自然保護(hù)地體系的重要組成部分，在推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)地體系的優(yōu)化和制度更新；③ 建立國(guó)家公園體制的核心是構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制。這些共識(shí)支撐了《總體方案》的形成，并使我國(guó)國(guó)家公園的內(nèi)涵、功能定位和建設(shè)目標(biāo)越來(lái)越清晰，成為未來(lái)我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的基礎(chǔ)。

2.2 試點(diǎn)區(qū)的保護(hù)地整合取得成效，多頭管理現(xiàn)象得到改善

在成立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)之前，各試點(diǎn)區(qū)通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)機(jī)構(gòu)、編制整合等方式探索管理機(jī)制，并提出過(guò)渡期的管理方法。到目前為止，三江源、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、東北虎豹等試點(diǎn)區(qū)成立了國(guó)家公園管理局或管委會(huì)，對(duì)原有各類保護(hù)地機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)保護(hù)地、一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”，各試點(diǎn)區(qū)原來(lái)牌子多、破碎化管理現(xiàn)象得到改善。如 2016 年 6 月，三江源試點(diǎn)區(qū)，將原來(lái)分散在林業(yè)、國(guó)土、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)牧等相關(guān)部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌，掛牌組建三江源國(guó)家公園管理局（籌），實(shí)現(xiàn)集中、統(tǒng)一、高效的保護(hù)管理和綜合執(zhí)法；同時(shí)，對(duì) 3 個(gè)園區(qū)所涉 4 縣進(jìn)行大部門制改革，縣政府組成部門由原來(lái)的 20 個(gè)左右統(tǒng)一精簡(jiǎn)為 15 個(gè)，生態(tài)管理歸管委會(huì)，其他社會(huì)管理歸地方政府，各司其職、相互配合。2016 年 11月，神農(nóng)架試點(diǎn)區(qū)整合區(qū)內(nèi)保護(hù)管理職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員，掛牌成立湖北省政府垂直管理的神農(nóng)架國(guó)家公園管理局。其他一些試點(diǎn)區(qū)，如四川大熊貓?jiān)圏c(diǎn)區(qū)、成立了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)籌備委員會(huì)，啟動(dòng)機(jī)構(gòu)整合改革。

2.3 試點(diǎn)區(qū)相繼啟動(dòng)國(guó)家公園立法工作，為推動(dòng)國(guó)家層面國(guó)家公園立法積累了經(jīng)驗(yàn)

三江源、武夷山、神農(nóng)架、南山、錢江源等試點(diǎn)區(qū)相繼啟動(dòng)了國(guó)家公園立法工作。其中，《三江源國(guó)家公園條例（試行）》已于 2017 年 8 月1日開始正式實(shí)施，在依法保障國(guó)家公園建設(shè)方面先行先試?！段湟纳絿?guó)家公園條例（試行）》和《神農(nóng)架國(guó)家公園條例》分別于 2017 年 9月和 11月通過(guò)福建省和湖北省人大常委會(huì)審議，并將于 2018 年 3月和 5月起開始施行。2017 年 4月，湖南南山國(guó)家公園籌委會(huì)組織召開《湖南南山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》立法工作推進(jìn)會(huì)，正式啟動(dòng)立法工作。而早在 2014 和 2015 年，《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》和《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》就已經(jīng)頒布實(shí)施，盡管當(dāng)時(shí)這兩部條例對(duì)國(guó)家公園的功能定位等基本問(wèn)題與十九大報(bào)告和《總體方案》的要求存在一定差異，但其立法思路、框架設(shè)計(jì)以及立法實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題仍值得總結(jié)和借鑒。上述這些地方立法工作的有序開展將為切實(shí)推動(dòng)國(guó)家層面的國(guó)家公園立法提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.4 探索制定了一批國(guó)家公園體制試點(diǎn)的管理制度

三江源國(guó)家公園管理局組織制定了關(guān)于三江源國(guó)家公園科研科普、生態(tài)管護(hù)公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)、預(yù)算管理、項(xiàng)目投資、社會(huì)捐贈(zèng)、志愿者管理、訪客管理、國(guó)際合作交流、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案等 10 個(gè)管理辦法。神農(nóng)架國(guó)家公園管理局?jǐn)M定了涉及綜合管理、機(jī)關(guān)運(yùn)行和業(yè)務(wù)管理三大類共 55 項(xiàng)日常管理規(guī)章制度，細(xì)化了管理要求，使機(jī)構(gòu)運(yùn)行有章可循。這些制度的制定與實(shí)施能夠?yàn)閲?guó)家層面國(guó)家公園管理的制度安排提供借鑒。在國(guó)家公園體制試點(diǎn)之前，云南省自行制定的關(guān)于國(guó)家公園基本條件、建設(shè)規(guī)范、巡護(hù)技術(shù)規(guī)程、管理評(píng)估規(guī)范、標(biāo)志系統(tǒng)設(shè)置指南等 9 項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于申報(bào)指南、管理評(píng)估指南、巡護(hù)辦法、生物多樣性監(jiān)測(cè)辦法 4 項(xiàng)管理政策，也有一定的借鑒意義。

2.5 采取多元手段，因地制宜探索集體土地的用途管制方式

國(guó)家公園體制改革的重要任務(wù)是對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理。針對(duì)大部分試點(diǎn)區(qū)存在集體土地面積比例高、管理難度大的問(wèn)題（表 1），不同試點(diǎn)區(qū)探索采用征收、置換、租賃、補(bǔ)償、簽訂地役權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)集體土地的用途管制，為未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)中集體土地的用途管制積累了經(jīng)驗(yàn)。如錢江源試點(diǎn)區(qū)以高于生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格將區(qū)域范圍內(nèi)部分林地租賃過(guò)來(lái)；湖南南山試點(diǎn)區(qū)選擇 2.1 萬(wàn)畝林地開展地役權(quán)協(xié)議試點(diǎn)，在不改變林地權(quán)屬情況下，政府通過(guò)與所有者簽訂協(xié)議，對(duì)土地的利用方式、強(qiáng)度進(jìn)行限制，并進(jìn)行合理補(bǔ)償；福建武夷山試點(diǎn)通過(guò)購(gòu)買、租賃、合作經(jīng)營(yíng)等方式對(duì)九曲溪流域人工商品林進(jìn)行了收儲(chǔ)管理等。

表 1 國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)

2.6 一些試點(diǎn)區(qū)在社區(qū)發(fā)展機(jī)制方面進(jìn)行了積極探索，積累了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)

建立有效的社區(qū)發(fā)展機(jī)制是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要任務(wù)，也是未來(lái)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)需要解決的問(wèn)題。一些試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)開展了積極的探索，積累了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。如青海三江源試點(diǎn)區(qū)通過(guò)創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)，為園區(qū)建檔立卡貧困戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，新設(shè)生態(tài)管護(hù)公益崗位 7 421 個(gè)，按 1 800 元/月標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資；并通過(guò)加大培訓(xùn)力度，制定管理規(guī)范，以及進(jìn)行年終考核，以確保生態(tài)管護(hù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和脫貧的雙贏[2]；此外，在充分尊重牧民意愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，嘗試將草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營(yíng)，提高產(chǎn)品的生態(tài)附加值。普達(dá)措試點(diǎn)區(qū)通過(guò)定向援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社區(qū)共管、優(yōu)先就業(yè)等方式將原住民納入到國(guó)家公園的整體規(guī)劃；同時(shí)，根據(jù)每 5 年一定的國(guó)家公園社區(qū)利益補(bǔ)償合同，從旅游收入中拿出一部分資金，專項(xiàng)用于公園社區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。武夷山試點(diǎn)區(qū)通過(guò)共享旅游發(fā)展收益，有效解決了當(dāng)?shù)卮迕竦木蜆I(yè)增收問(wèn)題；針對(duì)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)茶山面積大、分布廣，茶產(chǎn)業(yè)是區(qū)內(nèi)村民主要產(chǎn)業(yè)這一特征，推進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展，通過(guò)“公司+基地+農(nóng)戶”形式，與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促使茶農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定增收。

3 面臨的共性問(wèn)題

與制定單項(xiàng)制度不同，國(guó)家公園體制試點(diǎn)承載著綜合性配套改革的重任[1]。盡管國(guó)家公園體制試點(diǎn)取得積極進(jìn)展，但也面臨不少挑戰(zhàn)和困難[3,4]。我們?cè)趯?duì)各試點(diǎn)區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前體制改革仍面臨一些共性問(wèn)題有待解決。

3.1 地方政府對(duì)國(guó)家公園功能定位仍存在認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

盡管《試點(diǎn)方案》和《總體方案》均已明確，建立國(guó)家公園的主要目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”建設(shè)理念。但國(guó)家公園在我國(guó)是新生事物，在創(chuàng)建過(guò)程中，難免存在認(rèn)識(shí)上、操作上的不同看法[1]，特別是在地方層面存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，影響體制改革的推動(dòng)實(shí)施。

一些地方政府將國(guó)家公園視為“吸金”招牌，導(dǎo)致在試點(diǎn)實(shí)施后開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度不降反升。環(huán)保部衛(wèi)星中心遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，一些試點(diǎn)區(qū)在試點(diǎn)期間開發(fā)建設(shè)活動(dòng)有擴(kuò)大趨勢(shì)。一些試點(diǎn)區(qū)過(guò)于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，計(jì)劃在園內(nèi)開展交通、水利、電力、通訊、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有可能會(huì)造成試點(diǎn)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的破壞。

但是，也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家公園是絕對(duì)禁區(qū)，不允許任何開發(fā)利用活動(dòng)，忽視了試點(diǎn)區(qū)內(nèi)仍有大量社區(qū)的歷史事實(shí)，從而引發(fā)了一些社會(huì)矛盾；也忽視了國(guó)家公園“全民公益性”的建設(shè)理念，以及除了生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護(hù)外，還應(yīng)兼具科研、教育、游憩等綜合功能的定位。這種原住民與國(guó)家公園并存的現(xiàn)象在國(guó)際上也不鮮見，保證和促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展才是本質(zhì)。

3.2 一些試點(diǎn)區(qū)的主動(dòng)性和創(chuàng)新性不足，體制改革進(jìn)展滯后于試點(diǎn)方案

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方對(duì)于國(guó)家公園體制試點(diǎn)改革，或多或少存有“觀望”心態(tài)，“等靠要”的思想較為普遍，相對(duì)于試點(diǎn)實(shí)施方案提出的各項(xiàng)改革任務(wù)進(jìn)度安排，進(jìn)展總體滯后。這既是地方發(fā)展和中央自然保護(hù)目標(biāo)的矛盾，也是中央各部委之間存留意見分歧的客觀表達(dá)[3]。一些試點(diǎn)區(qū)缺乏脈絡(luò)清晰的改革思路和規(guī)劃，存在對(duì)政策把握不準(zhǔn)的畏難情緒，難以放開手腳大膽探索。此外，一些試點(diǎn)區(qū)存在以“文件落實(shí)文件”“以文件應(yīng)對(duì)督察”等問(wèn)題，一些改革部署僅停留在紙面，沒有落實(shí)為具體行動(dòng)，影響改革進(jìn)程。當(dāng)然，落實(shí)難也存在改革方案設(shè)計(jì)本身的缺陷問(wèn)題。

3.3 現(xiàn)行法律法規(guī)、管理體制對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)形成制約

我國(guó)自然保護(hù)方面的立法總體上還較為滯后，國(guó)家公園建設(shè)的法律保障明顯不足，一些體制改革仍面臨不少法律障礙。例如自然保護(hù)區(qū)是當(dāng)前我國(guó)數(shù)量最多的保護(hù)地類型，作為我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理的最重要法律依據(jù)，《自然保護(hù)區(qū)條例》中的一些約束性或限制性規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，反而會(huì)對(duì)在國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)系統(tǒng)整合各類保護(hù)地管理體制造成一定程度的掣肘。

同時(shí)，改革還受當(dāng)前分散的管理體制的制約。改革涉及國(guó)家林業(yè)局、環(huán)保部、住建部、國(guó)土資源部、文化部等多個(gè)部門，產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系復(fù)雜，部門間博弈在所難免，使得各類保護(hù)地和管理機(jī)構(gòu)的整合存在困難[4]。一些試點(diǎn)區(qū)盡管推動(dòng)了管理機(jī)構(gòu)整合，但基于生態(tài)要素的破碎化管理在短時(shí)間內(nèi)難以完全改變，在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、空間規(guī)劃、用途管制等相關(guān)制度未落實(shí)的情況下，生態(tài)要素的多部門交叉管理問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)難以得到徹底解決。

3.4 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記進(jìn)展緩慢，并影響自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制等制度建設(shè)進(jìn)程

按照國(guó)土資源部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》和發(fā)改委印發(fā)的《試點(diǎn)方案》的相關(guān)要求，應(yīng)在不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)各類自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。但從實(shí)際情況來(lái)看，各試點(diǎn)的自然資源的確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢，并對(duì)以確權(quán)登記為基礎(chǔ)的自然資源產(chǎn)權(quán)、用途管制和負(fù)債表等制度建設(shè)形成制約，影響國(guó)家公園自然資源管理體制改革的總體進(jìn)程。改革進(jìn)展緩慢主要原因在于：① 現(xiàn)行法律法規(guī)中缺少支撐依據(jù)；② 作為一項(xiàng)全新的改革任務(wù)，理論基礎(chǔ)薄弱，同時(shí)涉及到諸多重大利益的重新調(diào)整，過(guò)程十分復(fù)雜；③ 在國(guó)家尚未完成自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記試點(diǎn)前，試點(diǎn)區(qū)缺乏相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)與支撐；④試點(diǎn)區(qū)相關(guān)方面專業(yè)人才短缺，無(wú)力自行開展確權(quán)登記方面的探索。

3.5 尚未建立有效的跨區(qū)域管理機(jī)制，破碎化管理依然存在

國(guó)家公園體制試點(diǎn)的目的之一是解決保護(hù)地跨區(qū)域破碎化管理問(wèn)題。但目前，大部分試點(diǎn)區(qū)尚未觸碰跨行政區(qū)管理難題，尚未形成有效的跨區(qū)域管理和治理機(jī)制。大熊貓和東北虎豹試點(diǎn)區(qū)均涉及跨省管理問(wèn)題，但目前還沒有建立有效的跨區(qū)域協(xié)同管理機(jī)制。此外，為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性，一些試點(diǎn)區(qū)本應(yīng)將周邊一些自然保護(hù)地整合進(jìn)來(lái)統(tǒng)一管理，也因面臨無(wú)法協(xié)調(diào)跨省利益、解決跨省管理問(wèn)題，而沒有實(shí)現(xiàn)有效整合。如福建武夷山試點(diǎn)區(qū)理應(yīng)整合江西省武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，浙江錢江源試點(diǎn)區(qū)理應(yīng)整合毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和江西省婺源國(guó)家級(jí)森林鳥類自然保護(hù)區(qū)，湖南南山試點(diǎn)區(qū)理應(yīng)整合毗鄰的廣西壯族自治區(qū)資源縣十萬(wàn)古田區(qū)域，但因面臨跨省難題，均未實(shí)現(xiàn)有效整合。

3.6 尚未形成多元化資金投入機(jī)制，試點(diǎn)區(qū)普遍面臨資金缺口問(wèn)題

國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見》明確提出，將全國(guó)性戰(zhàn)略自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)劃定為中央財(cái)政事權(quán)?！犊傮w方案》也提出要建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，鑒于目前中央財(cái)政投入還十分有限，沒有形成穩(wěn)定持續(xù)的投入機(jī)制。盡管民間資本和社會(huì)公益資金有較強(qiáng)的介入意愿，但由于尚未建立相應(yīng)的機(jī)制，也缺乏相關(guān)的法律保障，地方政府不敢貿(mào)然探索社會(huì)投入和保護(hù)機(jī)制。各級(jí)試點(diǎn)區(qū)開展集體土地贖買和租賃、企業(yè)退出、生態(tài)移民等任務(wù)需要大量資金，遠(yuǎn)超地方政府承受能力，普遍存在資金短缺問(wèn)題。

3.7 尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度

特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展中已經(jīng)得到了實(shí)踐，既為當(dāng)前國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)，也遺留了需要規(guī)范和改進(jìn)的空間。現(xiàn)有國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度的探索大多處于起步或轉(zhuǎn)型階段，尚未形成成熟規(guī)范的制度模式。主要存在兩方面問(wèn)題：① 經(jīng)營(yíng)主體不明確。政府和保護(hù)地管理者直接或間接參與經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)混淆，難以發(fā)揮政府的監(jiān)督和執(zhí)法職能。② 特許經(jīng)營(yíng)和保護(hù)程序模糊。缺乏規(guī)范的管理指南，流程缺乏公開公正，存在忽視社區(qū)利益的壟斷經(jīng)營(yíng)；缺乏對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目規(guī)范而導(dǎo)致開發(fā)不當(dāng)；缺乏對(duì)保護(hù)管理目標(biāo)的重視使得不必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響生物多樣性等問(wèn)題。

3.8 試點(diǎn)區(qū)普遍面臨人才、能力和科技支撐不足的制約

國(guó)家公園體制建設(shè)在我國(guó)是一項(xiàng)全新的工作，前期的研究積累和理論、知識(shí)儲(chǔ)備不足，體制試點(diǎn)面臨著嚴(yán)重的人才、能力、科技支撐方面的制約。一些試點(diǎn)區(qū)由于專業(yè)性人才缺乏，對(duì)各項(xiàng)改革任務(wù)存在理解不透、執(zhí)行上有偏差等問(wèn)題，使其主動(dòng)開展體制機(jī)制方面的創(chuàng)新則面臨眾多困難，影響了體制改革進(jìn)程。

4 對(duì)策建議

4.1 以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī)，重構(gòu)我國(guó)自然保護(hù)地體系

4.1.1 推動(dòng)以國(guó)家公園建設(shè)為主體的自然保護(hù)地體系優(yōu)化

和制度更新

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)自然保護(hù)地存在的分類不科學(xué)、范圍不合理以及保護(hù)存在空缺、交叉重疊、破碎化等問(wèn)題[5,6]，推動(dòng)以國(guó)家公園建設(shè)為主體的自然保護(hù)地體系的優(yōu)化和制度更新，需要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和區(qū)域特征，理順現(xiàn)有各類保護(hù)地之間的關(guān)系，做好分類，明確各類保護(hù)地的功能定位、保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)、等級(jí)和方式。研究制定各類保護(hù)地行政管理體制改革方案，根據(jù)保護(hù)和發(fā)展級(jí)別，確定其資金機(jī)制和發(fā)展模式，緩解各類保護(hù)地長(zhǎng)期面臨的保護(hù)和發(fā)展矛盾。

4.1.2 處理好國(guó)家公園與周邊自然保護(hù)地間的關(guān)系

在國(guó)家層面，需要建立國(guó)家公園與其他各類保護(hù)地的協(xié)同保護(hù)機(jī)制，防止國(guó)家公園建設(shè)給其他保護(hù)地帶來(lái)保護(hù)力量削弱、保護(hù)經(jīng)費(fèi)減少等方面的沖擊。對(duì)于具體的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，需要協(xié)調(diào)好其與周邊其他保護(hù)地間的關(guān)系，建立協(xié)同管理、科學(xué)咨詢和公眾參與等機(jī)制，不斷完善治理體系，通過(guò)技術(shù)交流、信息共享和聯(lián)合巡護(hù)等，帶動(dòng)周邊自然保護(hù)地管理能力的提升。

4.2 研究制定國(guó)家公園建設(shè)中長(zhǎng)期目標(biāo)和空間布局方案

4.2.1 制定到國(guó)家公園建設(shè)中長(zhǎng)期目標(biāo)和空間布局規(guī)劃

為了有序推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)，防止國(guó)家公園建設(shè)中出現(xiàn)的混亂，需制定國(guó)家公園建設(shè)中長(zhǎng)期目標(biāo)和空間規(guī)劃。考慮到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，以及國(guó)家公園以保護(hù)為主、兼顧全民公益和國(guó)家形象代表性的功能定位，不宜采取激進(jìn)的改革路徑，而是應(yīng)該采取嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、質(zhì)量關(guān)的循序漸進(jìn)的建設(shè)思路。改變目前由試點(diǎn)省份自行選擇試點(diǎn)區(qū)域的模式，通過(guò)獨(dú)立的第三方科學(xué)調(diào)查評(píng)估，提出全國(guó)國(guó)家公園的總體布局方案?？梢钥紤]結(jié)合“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，規(guī)劃到 2020 年、2035 年、2050 年逐步建成一定數(shù)量的國(guó)家公園，明確國(guó)家公園空間布局、管理成效、品牌形象等方面目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。

4.2.2 制定國(guó)家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立流程和建設(shè)規(guī)范體系

制定國(guó)家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，作為未來(lái)我國(guó)國(guó)家公園空間布局的重要依據(jù)。建立科學(xué)規(guī)范的國(guó)家公園設(shè)立流程，包括前期材料準(zhǔn)備、調(diào)查、評(píng)估、審查、授權(quán)與后評(píng)估等方面的具體規(guī)定，以保證國(guó)家公園設(shè)置的科學(xué)合理性。在借鑒國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有保護(hù)地管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定國(guó)家公園規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的規(guī)范和技術(shù)規(guī)程，以確保建設(shè)和管理質(zhì)量。

4.3 建立健全中國(guó)特色的國(guó)家公園管理體制和治理體系

4.3.1 進(jìn)一步探索國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案

國(guó)家公園改革是生態(tài)環(huán)境管理體制改革和自然資源管理體制改革的重要內(nèi)容，黨的十九大提出要“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。如果未來(lái)分別設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，鑒于國(guó)家公園以保護(hù)為主的功能定位，建議將國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)放在自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)下。

4.3.2 建立國(guó)家公園的多元共治機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的更好治理和相關(guān)決策的有效執(zhí)行，需要建立多元共治機(jī)制，充分考慮各相關(guān)方的利益和興趣?？蓞⒖紘?guó)外一些國(guó)家公園的管理經(jīng)驗(yàn)，建立中央政府、地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等多方參與理事會(huì)、委員會(huì)等形式的決策機(jī)制[7,8]，作為統(tǒng)一規(guī)范高效體制的補(bǔ)充，以緩解國(guó)家公園建設(shè)和管理中可能產(chǎn)生的中央與地方，以及公園與社區(qū)、產(chǎn)業(yè)的矛盾。

4.3.3 推動(dòng)國(guó)家公園和自然保護(hù)地法的立法進(jìn)程

目前，社會(huì)各方主要有先制定綜合的《自然保護(hù)地法》和先制定單項(xiàng)的《國(guó)家公園法》或《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》兩種立法思路。兩種方案各有優(yōu)缺點(diǎn)，但難度都不小。未來(lái)的立法進(jìn)程，既要考慮法律體系的完整性，又要考慮推進(jìn)改革的現(xiàn)實(shí)要求。因此，可以考慮同時(shí)推進(jìn)《自然保護(hù)地法》和《國(guó)家公園法》的制定工作，并在實(shí)踐中比較甄別，得出較優(yōu)的立法次序與方案。

建議將《自然保護(hù)地法》定位為綜合框架性立法，重點(diǎn)明確保護(hù)地的功能定位、分類標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、核心制度和法律責(zé)任等基礎(chǔ)性內(nèi)容并在《自然保護(hù)地法》的框架下，針對(duì)國(guó)家公園等不同類型保護(hù)地的特點(diǎn)制定相應(yīng)的管理辦法，并以行政法規(guī)的形式予以頒布。《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家公園的功能定位、規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)與管理、管理機(jī)構(gòu)和職能、中央和地方分類分級(jí)管理體制、事權(quán)和資金投入機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等進(jìn)行明確詳盡的規(guī)定，確保國(guó)家公園各項(xiàng)管理和建設(shè)活動(dòng)有法可依。

只要各種自然保護(hù)地分類科學(xué)，關(guān)系清晰，上述兩種立法思路在內(nèi)容上并沒有實(shí)質(zhì)性差別。當(dāng)然，保護(hù)地和國(guó)家公園建設(shè)涉及的利益相關(guān)方較多，立法過(guò)程中需要充分征詢中央政府相關(guān)部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)組織、社區(qū)、和公眾等各方主體的意見，并進(jìn)行反復(fù)的修改、論證，作好與相關(guān)法律制修訂的銜接工作，以確保自然保護(hù)地和國(guó)家公園的良法善治。

4.3.4 完善特許經(jīng)營(yíng)/協(xié)議保護(hù)制度

針對(duì)當(dāng)前國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)面臨的政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)混淆、程序模糊、缺乏規(guī)范等方面的問(wèn)題。有必要在國(guó)家層面制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度規(guī)范，明確各類商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須與保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性這一首要目標(biāo)一致，并對(duì)各類國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的合同、項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目分配流程、服務(wù)收費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)收取依據(jù)、監(jiān)管制度等方面做出明確規(guī)定。此外，在國(guó)家層面還需建立財(cái)政、稅收方面的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)和公益組織投入到國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)中。

4.4 探索全民共建共享機(jī)制

4.4.1 建立多元化、因地制宜的社區(qū)發(fā)展機(jī)制

建立社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，是國(guó)家公園體制建設(shè)的重要組成部分。建議借鑒國(guó)內(nèi)外保護(hù)地社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如法國(guó)國(guó)家公園加盟區(qū)建設(shè)模式，制定我國(guó)國(guó)家公園內(nèi)及周邊社區(qū)發(fā)展指南——針對(duì)不同類型國(guó)家公園，提出因地制宜的包括生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)與協(xié)議保護(hù)、設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)等多元化社區(qū)發(fā)展機(jī)制。在國(guó)家公園現(xiàn)有和即將創(chuàng)造的商業(yè)機(jī)會(huì)上，應(yīng)考慮社區(qū)直接或間接參與，并通過(guò)更廣泛的社會(huì)參與機(jī)制在政策和技術(shù)上提供有針對(duì)性的培訓(xùn)，創(chuàng)造具體的策略幫助個(gè)人和團(tuán)體克服困難，支持社會(huì)企業(yè)和微小商業(yè)的發(fā)展。

4.4.2 建立公益組織參與國(guó)家公園建設(shè)與管理機(jī)制

在國(guó)家公園制度中，明確可以允許和鼓勵(lì)公益組織參與國(guó)家公園建設(shè)與管理：① 在國(guó)家公園立法中，明確公益組織參與國(guó)家公園建設(shè)與管理的法律地位及可參與的建設(shè)與管理工作范圍。② 建立公益組織捐贈(zèng)機(jī)制。如針對(duì)國(guó)家公園設(shè)立面臨的大量集體土地問(wèn)題，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相關(guān)政策建立鼓勵(lì)公益組織通過(guò)贖買集體土地所有權(quán)，捐贈(zèng)給國(guó)家公園統(tǒng)一管理的機(jī)制，以緩解政府在處理集體土地問(wèn)題時(shí)面臨的巨大資金壓力。③ 對(duì)于劃定在國(guó)家公園內(nèi)，但難以通過(guò)贖買所有權(quán)劃歸國(guó)有的集體土地，可探索建立由集體所有、使用和管理權(quán)流轉(zhuǎn)給公益組織、政府監(jiān)管的“三權(quán)”分置的協(xié)議保護(hù)機(jī)制。④ 發(fā)揮公益組織在推動(dòng)國(guó)家公園社區(qū)發(fā)展和自然教育方面的作用。

4.5 探索建立國(guó)家公園增值體系和機(jī)制

4.5.1 提升國(guó)家公園整體形象和品牌價(jià)值

制定國(guó)家公園整體形象和品牌價(jià)值提升方案。在不斷提升國(guó)家公園整體品質(zhì)的前提下，加強(qiáng)國(guó)家公園的宣傳力度，提升國(guó)家公園整體形象和品牌價(jià)值。建議未來(lái)通過(guò)新成立的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，采取全國(guó)統(tǒng)一的管理和宣傳手段，如統(tǒng)一風(fēng)格的宣傳手冊(cè)、標(biāo)志系統(tǒng)、游客中心、基礎(chǔ)設(shè)施等，形成統(tǒng)一的國(guó)家公園認(rèn)識(shí)，提升全民認(rèn)同感。

4.5.2 建立生態(tài)友好產(chǎn)品品牌增值機(jī)制

國(guó)家公園自身的品牌效應(yīng)，可以作為發(fā)展低產(chǎn)量、高附加值、生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，以及解決國(guó)家公園建設(shè)資金短缺問(wèn)題的重要機(jī)遇。國(guó)家公園生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)品品牌增值，需要建立配套的制度體系予以支撐，包括嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度、生產(chǎn)方式的創(chuàng)新、生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)管、產(chǎn)品認(rèn)證、品牌塑造和商業(yè)模式創(chuàng)新等，使國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值通過(guò)這些配套制度體系附加于產(chǎn)品之中，在保護(hù)第一的前提下實(shí)現(xiàn)綠色增值。

4.6 探索建立國(guó)家公園的科學(xué)支撐、決策咨詢和第三方評(píng)估機(jī)制

4.6.1 建立國(guó)家公園科學(xué)研究體系

國(guó)家公園與國(guó)內(nèi)外知名研究機(jī)構(gòu)、高等院校共同建設(shè)國(guó)家公園重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、研究院、大數(shù)據(jù)中心等科研合作平臺(tái)，在生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、社區(qū)共建、人才培養(yǎng)等方面開展合作，為國(guó)家公園建設(shè)提供科學(xué)和人才支持。

4.6.2 建立國(guó)家公園建設(shè)與管理的科學(xué)決策機(jī)制

在國(guó)家和具體公園層面成立國(guó)家公園科學(xué)委員會(huì)，為國(guó)家公園體制改革、建設(shè)、管理和周邊社區(qū)的發(fā)展，如對(duì)國(guó)家公園邊界劃分、功能區(qū)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等提供決策咨詢。一些重大項(xiàng)目和活動(dòng)的實(shí)施的需要通過(guò)國(guó)家公園科學(xué)委員會(huì)的審議并提出建議，報(bào)備國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)作為決策依據(jù)。開展獨(dú)立的第三方評(píng)估工作。

1 王毅. 中國(guó)國(guó)家公園頂層制度設(shè)計(jì)的實(shí)踐與創(chuàng)新. 生物多樣性, 2017, 25 (10): 1037-1039.

2 張文蘭, 仙珠. 三江源國(guó)家公園對(duì)當(dāng)?shù)啬羺^(qū)社區(qū)原住民的影響. 林業(yè)調(diào)查規(guī)劃, 2017, 42(4): 152-155.

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