對于航空公司來說，航班時刻是他們的命脈，擁有多少時刻、擁有多少好的時刻，直接決定他們的收益和市場占有率。

老辦法共11頁40條，但對于“航班時刻怎么分配”這個核心內(nèi)容，只有第25條涉及。新辦法共計23頁59條，第28條至第50條詳細規(guī)定了時刻分配的辦法。

南方周末記者王偉凱南方周末實習生陸宇婷

時隔8年，航空時刻的分配方案再次進行調(diào)整。

2018年1月5日，中國民用航空局發(fā)布通知，新的《民航航班時刻管理辦法》已經(jīng)審議通過，并將于4月1日正式執(zhí)行。

對于航空公司來說，航班時刻是他們的命脈，擁有多少時刻、擁有多少好的時刻，直接決定他們的收益和市場占有率。為了獲得時刻，各航空公司都不惜血本。

2015年12月底，民航局曾在白云機場做過一次拍賣試點，9組時刻共拍出5.5億，均價6111萬元，最高的成交價達到9009萬元。

新辦法出臺之前，航班時刻的分配主要依據(jù)2010年頒布的管理辦法，它并沒有建立一套合理可量化的分配方案，在對時刻進行分配時，充滿了主觀性。

林智杰曾就職于國內(nèi)一家中型航空公司，負責民航業(yè)的行業(yè)研究，他將舊辦法比作是一道“主觀選擇題”?！暗降自趺捶郑纸o誰，對于公眾來說，是一個巨大的暗箱?！绷种墙芟蚰戏街苣┯浾呓忉尅?/p>

更早的2008年之前，系統(tǒng)的航班時刻管理辦法都沒能形成，主要是由民航局指定的官員進行分配，主觀隨意性更強，在航班時刻的分配上也出現(xiàn)了多起腐敗事件。

2010年前后，民航領域曾掀起一輪反腐風暴，多位落馬的官員都事涉民航時刻的分配。當年5月落馬的首都機場集團原董事長張志忠，就案發(fā)于他在擔任民航運輸司司長時收受賄賂，航班時刻的審批和協(xié)調(diào)正是由運輸司負責。

新的管理辦法被寄予厚望，其最大的亮點是分配過程更加透明，對申請時刻的航空公司建立了系統(tǒng)的考核辦法。

給航班打分

新的管理辦法將于4月1日正式執(zhí)行，這正是夏秋航季的開始。據(jù)林智杰介紹，新辦法并不會直接應用在這個航季，主要影響的是冬春航季。不過，對于航空公司來說，要在這個航季做出調(diào)整，以適應下個航季的時刻分配方法。

新方法在業(yè)內(nèi)有很高的期待。2018年3月8日，民航局副局長王志清在內(nèi)部會議上，將此次的修訂稱為中國航班時刻管理一次重大、根本性的改革。

新辦法的一大亮點是分配更加透明，對航空公司的考核也更加量化。林智杰將新辦法稱為一道“客觀數(shù)學題”，改變了過去“一問三不知”的分配依據(jù)。老辦法共11頁40條，但對于“航班時刻怎么分配”這個核心內(nèi)容，只有第25條涉及。新辦法共計23頁59條，第28條至第50條詳細規(guī)定了時刻分配的辦法。

比如，新辦法設立了一個公式，對航班的執(zhí)行率、正點率、安全性、濫用時刻情況進行考核，得分越高，在選擇時刻時越優(yōu)先。

以前并沒有這個打分體系，雖然民航局也一直有80%執(zhí)行率的規(guī)定，即航空公司在某個時刻的執(zhí)行率低于80%的話，該時刻就能被收回，但并不影響該航空公司在其他時刻配置上的優(yōu)先權。

新方法中，這些行為都會納入到對一家航空公司的考核標準中，直接影響著該公司在其他時刻配置上的優(yōu)先權。

新方案還規(guī)定，時刻池中20%-50%的航班時刻應當優(yōu)先配置給新進入的航空公司。對于中小民營航空公司來說這是一個機會，他們可以通過提升正點率、服務水平、安全性來提高自己的時刻配置優(yōu)先權。

新辦法的出臺并不容易。在南方周末記者的采訪中，多位業(yè)內(nèi)人士都強調(diào)著一個意思——要積極看待這次修訂?！靶罗k法出來不容易，質(zhì)疑太多了，只能會讓這個辦法出現(xiàn)反復?！?/p>

一刻難求

“只要拿到好的時刻，這一個航季的收入就有保障了?！壁w強是一名“老司機”，他在多個航空公司做過機長，雖然并不直接參與航班時刻的申請工作，但非常清楚一組時刻能給公司帶來的收益。

在中國，全年被分為夏秋和冬春兩個航季。每年3月的最后一個周六到10月的最后一個周六是夏秋航季，其余為冬春航季。

過去，在每個航季開始的兩個月前，民航局會組織機場、航空公司開航班時刻協(xié)調(diào)會，來分配下一個航季的時刻。趙強將這個協(xié)調(diào)會比作是播種的大會，在這個協(xié)調(diào)會上表現(xiàn)得好，就能有好的收成。

航班時刻屬于稀有資源。以白云機場為例，它是中國最繁忙的三大機場之一，根據(jù)民航局數(shù)據(jù)，2016年高峰期時，白云機場每小時起降71架次航班，它有3條跑道，每條跑道平均2.5分鐘起降1架次。

民航領域在分配時刻時，將機場分為主協(xié)調(diào)機場、輔協(xié)調(diào)機場、非協(xié)調(diào)機場三種。每年的時刻協(xié)調(diào)會爭奪的焦點也都集中在主協(xié)調(diào)機場的時刻分配上，而首都機場、白云機場、浦東機場這三大最繁忙的機場，更是一刻難求。

“每到協(xié)調(diào)會時，航空公司都會使盡各種辦法?！标惾A是南方一家機場的工作人員，他向南方周末記者介紹，由于分配辦法主觀性較強，為了拿到好時刻，航空公司難免會展開公關大戰(zhàn)。

根據(jù)趙強介紹，航空公司的成本主要集中在飛機的購買、租賃和維護上，為了使投入能夠帶來更大的回報，就只能飛更多、更好的時刻?！昂玫臅r刻打折少，上座率高，航空公司的收益也就高了”。

并不是每一個時刻都有高價值。中國民航大學教授黨亞茹2012年曾經(jīng)對航班時刻的分布做過研究，早晨7：00—10：00和晚上17：00—21：00是黃金時刻，航班流量最大；早晨7點之前和晚上21點之后，航班流量則大幅度地減少，價值打折。

2015年12月底，白云機場舉行的那場時刻拍賣會上，拍出最高價的便是降落時刻為18點時段，起飛時刻為19點的時段。

“囤積”時刻

對于中小航空公司來說，要想拿到更多、更好的時刻，并不容易。

國際上對時刻分配有幾個通例，如“祖父原則”，即歷史上誰擁有某時刻的使用權，在重新分配時，對該時刻擁有優(yōu)先使用權。在中國，2004年民營資本才首次獲批進入民航市場，國有航空公司在時刻分配上有著天然優(yōu)勢。

黨亞茹的研究結(jié)果顯示，在2012年前后，國航、南航、東航三大巨頭在航班時刻資源占有率上要明顯高于其他公司，特別是在白天的優(yōu)質(zhì)時刻上，航班數(shù)是其他公司的2—4倍。

一組數(shù)據(jù)顯示，2015年8月中旬的一周，在白云機場國內(nèi)機場所有的計劃航班數(shù)中，南方航空系的航班數(shù)占據(jù)了54%。南航是白云機場的基地航空公司。

“基地航空公司優(yōu)先原則”也是被國際所認可的一個通例。在中國，一些地方航空公司在本地機場都是基地航空公司，他們在拿到本地機場的起降時刻時具有優(yōu)勢。但是要想完整地飛完一個航班，還需要拿到目標機場的起降時刻。

地方機場多屬于“非協(xié)調(diào)機場”，航班時刻供大于求，大的航空公司想要進入，并不是難事，有些邊緣地區(qū)，還會積極引進大航空公司入場。

在航線固定的情況下，每分鐘機場能夠起飛、降落的航班有限，擁有航班時刻就意味著擁有市場份額，同時也能打壓競爭對手的市場份額。陳華向南方周末記者介紹，一些大的航空公司會“囤積時刻”。

所謂“囤積時刻”是指占有一些時刻，但不會充分飛行，閑置一部分。舊的時刻管理辦法規(guī)定，航空公司已申請的航班時刻只有在達到全航季80%的使用率，才可以在下個航季繼續(xù)使用。

有的航空公司還會將自己有利的時刻與其他航空公司進行交換，并獲得一定的好處?！岸诜e的時刻”就成為了航空公司自己的財產(chǎn)。

中小航空公司的生存空間要相對逼仄很多。如吉祥航空、春秋航空、多彩貴航等，他們所擁有的航班時刻多集中在清晨和深夜，只能走打折、廉價路線，這對那些對價格敏感的消費者頗具吸引力。

“春秋航空的老板王正華是圈子里出了名的‘摳門，很少會在時刻上投入成本，但是人家過得也很好啊，航班在全國到處飛?！壁w強說。

市場分配還是行政分配？

民營資本進來前，航班時刻的分配并沒有太大矛盾，那個時候也沒有系統(tǒng)的分配方案。但是隨著民航業(yè)的快速發(fā)展，對科學合理的分配方案的需求顯得尤為迫切。

2007年前后，中國民航大學民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才教授主持了民航局一個課題，研究航班時刻的管理辦法。這次課題被稱為是一次破冰之旅，此后影響著2007年、2008年、2010年以及2018年的四個版本管理辦法的制作。

他向南方周末記者介紹，在那之前，航班時刻在分配上，既無標準，又無程序，主觀性很強，分配大權掌握在民航局指派的協(xié)調(diào)官手中，航班時刻成為了滋生腐敗的土壤。

在當時，國際上已經(jīng)有一些可供參考的分配方案，比較常見的主要有兩種：行政分配制和半市場制。前者的代表是歐盟國家，后者的代表是美國、韓國。一直都沒有完全的市場制形成。

所謂行政分配制，就是通過行政手段對航班時刻進行分配，半市場制則是將航班時刻交給市場，但是政府也會積極介入。

“學過經(jīng)濟學的都知道，稀缺資源最好的分配方式是市場化。有市場派專家就提出，航班時刻應該交給市場，但從目前來看，無論是國內(nèi)還是國外，完全市場化顯然是無法實現(xiàn)的?！眲⒐獠耪f。

中國選擇了歐盟式的行政分配制，民航局掌握著時刻的分配權。2007年之后4個版本的管理辦法，均是在完善這種分配制度。

不過，與歐盟國家分配制度不同的是，在航班時刻協(xié)調(diào)人的選擇上，中國是由民航局指派官員，歐盟則是由協(xié)調(diào)委員會聘請的第三方公司來擔任，協(xié)調(diào)人如果無法令航空公司、機場、空管部門都滿意，就可能被解聘或者不再續(xù)聘。

這在一定程度上，使得航班時刻在分配時能夠更加客觀和公正。

兩種模式試點

民航局并非沒有意識到現(xiàn)有分配制度的問題。2018年2月24日，民航局在《中國民航報》上對新辦法做解讀時，就提到程序不完善、有定性原則無定量指標等問題。

2015年12月底和2016年1月底，民航局分別在白云機場和浦東機場對初級市場的時刻進行了試點。廣州的試點采用“拍賣模式”，上海則是“時刻抽簽+使用費”模式。

同時，民航局在次級市場也進行了試點，允許航空公司在次級市場通過交換、轉(zhuǎn)讓、出租、出售等方式進行交易，以行政配置方式獲得的航班時刻，也允許在次級市場進行交換。

初級市場指的是可供配置的時刻，包括新增時刻、未配置時刻以及歸還、召回、撤銷的時刻；次級市場指的是已經(jīng)配置給航空公司的時刻。

據(jù)劉光才介紹，廣州、上海的兩次試點其實是一個整體，探索拍賣制和抽簽制的可行性。白云機場的那一次拍賣給他留下了深刻的印象，34家國內(nèi)航空公司前來參與，經(jīng)過6輪競拍之后，9組航班時刻的使用權被全部拍出，總價超過5.5億元。

那一次拍賣也吸引了國外媒體的關注，誰都想弄清楚這種拍賣如何操作，航空公司的反響如何，最后能拍出什么樣的價格。最終拍出的天價超出了很多人的想象。

上海的試點則波瀾不驚。航空公司通過抽簽獲得時刻，再繳納17.7萬的使用費即可。不過，抽簽的公正性曾引起爭議。

當時，空管部門拿出7對起降時刻，將其歸屬到3類抽簽池中，其中主基地抽簽池4對、在位抽簽池2對、新進抽簽池1對。東航、上航、春秋航空、吉祥航空四家基地航空公司被分在主基地抽簽池中，4家抽4對，中簽概率極高。

在位抽簽池中，有12家航空公司；新進抽簽池中，則有23家航空公司；這兩個抽簽池的中簽率要低很多。在位抽簽池是指在該機場有航班業(yè)務的公司組成的抽簽池；新進抽簽池是指將在該機場開展業(yè)務的公司組成的抽簽池。

這兩次試點在業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了很大影響，民航局也肯定了兩次試點的效果，認為是“率先開展了多種模式的航班時刻配置模式實踐”。不過，遺憾的是，無論是抽簽制還是拍賣制，在新的管理辦法中，均未得到太多體現(xiàn)。

劉光才認為拍賣制在今天不適宜推行?！昂桨鄷r刻是稀有資源，航空公司為了拿時刻，多少錢都會出，如果拍賣價格太高，成本就會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上”。

抽簽制在國外則已有成熟模式。劉光才比較推崇芝加哥機場的模式。這種模式就像是NBA選秀，空管部門會對航空公司進行打分，得分高者抽簽順位高，航空公司根據(jù)需求來選擇時刻，而不是空管部門拿出時刻讓限定的航空公司來抽。

“有些人認為，時隔8年，新的修訂版才出來，是有利益集團在博弈，其實并不是。”劉光才向南方周末記者介紹，“航班時刻的管理辦法在國際上都是一個難題，國外的很多國家依然還在探索中?！?/p>

(應受訪者要求，趙強、陳華為化名。)