本刊記者/張慧超 見習(xí)記者/邵貞溪 通訊員/張 峋 楊應(yīng)姣

村法律顧問進(jìn)村開展法律咨詢活動(dòng)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略性命題。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的基本方略。然而，在中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)，如何找到一條讓法治落地的有效路徑，走好法治服務(wù)的“最后一公里”，成為各級(jí)政府面臨的一大課題。

湖北省恩施州從區(qū)域特點(diǎn)與實(shí)際出發(fā)，著重于治理方式的轉(zhuǎn)變，探索出了以“寓法于治、法治落地”為核心的地方改革新樣本。其改革的核心思路是通過律師的參與、推動(dòng)更多懂法的人參與到社會(huì)治理中來，將法治理念融入政府改革與基層治理之中，提升了基層治理能力與水平，山區(qū)治理面貌煥然一新。

現(xiàn)實(shí)倒逼基層治理法治化轉(zhuǎn)型

改革之初，從恩施州政府所面臨的問題和基層治理實(shí)踐來看，有三個(gè)方面的困境制約了基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

突破特殊社會(huì)基礎(chǔ)之需。位于武陵山區(qū)的恩施土家族苗族自治州，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，從人口結(jié)構(gòu)看，土家族、苗族等少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?2.76%。長(zhǎng)久以來，歷史上“因俗而治”，“土司制度”、山民意識(shí)及地域等因素影響，人民群眾缺乏法治的歷史基因與行為習(xí)慣，老百姓“信訪不信法、信長(zhǎng)官不信法官”問題突出。

適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型之需。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，恩施的基層社會(huì)逐步由封閉轉(zhuǎn)向開放，民眾對(duì)利益的訴求呈現(xiàn)出一種自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，尤其隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地糾紛、征地拆遷、勞動(dòng)就業(yè)、家庭贍養(yǎng)等矛盾日益凸顯，亟需建立起暢通的利益表達(dá)機(jī)制和利益沖突解決機(jī)制，以此來緩解日益突出的利益矛盾和沖突。

基層有效治理之需。在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的大背景下，基層治理的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，而治理環(huán)境的變化勢(shì)必需要新的治理方式與之相適應(yīng)。2013年改革之前，恩施州在基層治理中面臨的突出問題是矛盾糾紛問題頻發(fā)，上訪問題“居高不下”。

基于上述困境現(xiàn)實(shí)原因，為促進(jìn)基層有效治理，亟需突破傳統(tǒng)的治理思維和方式，在政府和農(nóng)民之間搭建一個(gè)良好有序的治理平臺(tái)。對(duì)于政府而言，亟需通過法治來規(guī)制權(quán)力、規(guī)范行為，將政府的治理納入法治軌道；對(duì)于農(nóng)民而言，也亟需被引導(dǎo)自覺學(xué)法、守法、用法。只有這樣，才能最終實(shí)現(xiàn)基層的有序、有效治理。

恩施市三岔鄉(xiāng)法律顧問團(tuán)成員、湖北夷水律師事務(wù)所袁作禧律師進(jìn)村入戶開展法治宣傳

律師進(jìn)村實(shí)現(xiàn)法治戰(zhàn)略有效落地

美國(guó)著名法學(xué)家龐德說：“衡量一個(gè)國(guó)家法制是否健全，不是看它頒布了多少法律條文，而是這些法律是否深入民眾的內(nèi)心，并為他們所接受?！睂?duì)于山大、村散、人稀的恩施州而言，若想法律被農(nóng)民所接受，首先要解決農(nóng)民“用法難”問題。但礙于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、法律資源匱乏等諸多限制，想要真正實(shí)現(xiàn)法治落地，恩施州政府面臨著極大的限制和約束。

恩施州從自身工作著手，尋求司法領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，經(jīng)過反復(fù)研討和溝通，決定以“普遍建立法律顧問制度”為著力點(diǎn)，促進(jìn)法治戰(zhàn)略的實(shí)施。

針對(duì)“上訪居高不下”的問題，2013年6月，在湖北省司法廳和省律師協(xié)會(huì)的大力支持下，恩施州聘請(qǐng)武漢市的15名律師組建律師顧問團(tuán)，開展涉訴涉法信訪化解“百案攻堅(jiān)”行動(dòng)。

2013年9月，恩施州以龍鳳鎮(zhèn)為試點(diǎn)，率先開展律師參與涉法涉訴信訪工作。聘請(qǐng)法律顧問在村里設(shè)立“法律診所”，安排律師定時(shí)到村里為群眾宣傳法律知識(shí)、提供法律咨詢。律師進(jìn)村后，很多矛盾化解在一線，同時(shí)參與調(diào)處一些信訪難題，對(duì)難以立即處理的，則引入司法程序，在引導(dǎo)群眾依法維權(quán)的同時(shí)，推動(dòng)政府依法行政，促進(jìn)了基層治理法治化。

2014年4月，恩施州在全州啟動(dòng)“普遍推進(jìn)建立法律顧問制度”工作，經(jīng)過3年的努力，全州88個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、2460個(gè)村（社區(qū)）聘請(qǐng)了律師顧問團(tuán)，覆蓋率達(dá)100%，法治改革實(shí)踐取得良好效果，有效地解決了基層諸多矛盾糾紛和信訪問題。

信訪回歸法治化軌道

“法院判決政府?dāng)≡V，鎮(zhèn)長(zhǎng)也向我道歉，你說，我還有啥不滿意的？”稅明頗笑著說。

深秋時(shí)節(jié)，巴東縣茶子店鎮(zhèn)校場(chǎng)壩村村民稅明頗，一有空就到“花巖坡”上轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，望著眼前的莊稼地，滿臉喜悅地盤算著收成。

這是一塊“失而復(fù)得”的土地。20世紀(jì)90年代初，茶子店鎮(zhèn)政府改造“花巖坡”時(shí)，沒有按照法定程序收回稅明頗承包的這塊荒地，也沒有注銷他的自留山證。后來村里發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，沒有經(jīng)過任何程序就將這塊地承包給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，稅明頗心里氣不過，卷起鋪蓋去上訪。

2014年夏天，律師顧問團(tuán)進(jìn)村，稅明頗抱著試試看的態(tài)度找到律師，律師幫他理清了事情的來龍去脈后，在律師的指導(dǎo)和幫助下，他一紙?jiān)V狀將鎮(zhèn)政府告上法庭。不出一個(gè)月，法院就判決撤銷政府收回稅明頗自留地的行政決定。

恩施州司法局黨組書記、局長(zhǎng)萬雪峰介紹說，近年來，恩施州各級(jí)政府運(yùn)用法治手段解決問題的越來越多，敢“告政府”的村民也越來越多，越級(jí)上訪的群眾越來越少了。

恩施州通過統(tǒng)一購(gòu)買的形式聘請(qǐng)律師顧問團(tuán)，將沖突糾紛交給律師解決，從根本上解決了基層的糾紛和信訪難題，擺脫了以往“強(qiáng)力維穩(wěn)”和“花錢買平安”的傳統(tǒng)做法。對(duì)于涉法涉訴的糾紛和信訪問題，恩施各地引導(dǎo)農(nóng)民通過打官司解決，并由政府墊付案件代理費(fèi)，為其解決后顧之憂。通過引導(dǎo)農(nóng)民“告政府”，恩施州開創(chuàng)了“農(nóng)民免費(fèi)打官司”的創(chuàng)舉，將政府和民眾的行為都納入法治軌道中來，不僅有效解決了基層信訪難題，而且極大地增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)法律的信任。

“以前村里扯皮的多，動(dòng)不動(dòng)就上訪，村里想搞個(gè)發(fā)展都不行。現(xiàn)在不同了，老百姓的觀念轉(zhuǎn)變了，支持村里的發(fā)展，為了大家的利益不計(jì)較個(gè)人得失?！饼徏覉捍妩h支部書記龔倫德說，龔家埡村修建環(huán)形公路占了多家農(nóng)戶的山田，沒有一戶因?yàn)樾薰烦镀ど显L。石龍村村民也感慨說：“有上訪的時(shí)間，還不如多種點(diǎn)橘子賣?。　?/p>

村民觀看法律顧問公示欄

將法治基因植入鄉(xiāng)村治理

為了進(jìn)一步強(qiáng)化基層的法治建設(shè)與服務(wù)，恩施州開始將法律顧問延伸至鄉(xiāng)村和社區(qū)，提出“律師進(jìn)村、法律便民”的實(shí)踐思路。在這一思路指導(dǎo)下，各個(gè)縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居開始探索“律師進(jìn)村”的不同形式，以律師顧問創(chuàng)建為重點(diǎn)，為基層民眾提供法治服務(wù)。在法治建設(shè)過程中，恩施州找到了有力抓手，促進(jìn)了改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

通過實(shí)施“律師進(jìn)村，法律便民”活動(dòng)，將法律服務(wù)變?yōu)橐环N公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供給村莊和農(nóng)民。農(nóng)民可以享受全天候、全方位的免費(fèi)法律服務(wù)，在這一舉措的激勵(lì)下，農(nóng)民的用法積極性不斷得到提高。

除了通過法律途徑解決問題，恩施州還借助律師顧問，不斷開展和創(chuàng)新基層普法形式，通過從農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)，從解決農(nóng)民實(shí)際問題著手，開展了形式多樣的普法宣傳活動(dòng)，積極引領(lǐng)農(nóng)民學(xué)法，并不斷提升普法的針對(duì)性，為不同職業(yè)人群量身定制法制培訓(xùn)，滿足農(nóng)民多樣化需求。

2014年，恩施市屯堡鄉(xiāng)就專門為全鄉(xiāng)5000多名駕駛員開展了題為“交通安全”的法律講課。與以往千篇一律的培訓(xùn)不同，律師更注意將生澀難懂的“法律語言”轉(zhuǎn)換成通俗易懂的“農(nóng)民語言”。“到什么山頭唱什么歌，這樣才會(huì)讓農(nóng)民覺得接地氣?！蓖捅むl(xiāng)黨委書記吳秀忠說。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自“律師進(jìn)村”活動(dòng)開始后，屯堡鄉(xiāng)開展以交通安全為主題的培訓(xùn)30余次，全鄉(xiāng)交通違規(guī)從2013年的7500余例下降到2015年1400余例，下降比例達(dá)81%，重大交通事故也同比下降。

為了打破山高路遠(yuǎn)的空間阻隔，恩施州運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，通過QQ群、微信群、視頻“面對(duì)面”等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，打造了縣鄉(xiāng)村三級(jí)法治服務(wù)平臺(tái)，延伸了律師參與鏈條，使農(nóng)民在家門口就可以享受到多元便捷的法治服務(wù)，扭轉(zhuǎn)了過去農(nóng)民用法成本高、費(fèi)時(shí)長(zhǎng)的難題。鶴峰縣是恩施州最偏僻的地區(qū)，平均每個(gè)村莊覆蓋范圍13.2平方公里、每平方公里只有78人。鶴峰縣的杜江律師曾這樣描述一天的工作：“我們律所離鄔陽鄉(xiāng)最近的村49公里，距離中營(yíng)鄉(xiāng)最近的村30公里，下鄉(xiāng)1天只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很難進(jìn)村?！苯陙恚Q峰縣研發(fā)了“律師面對(duì)面”平臺(tái)，在司法局法律援助中心成立公共法律服務(wù)中心，安排律師進(jìn)駐中心“坐堂接診”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所設(shè)立公共法律服務(wù)工作站，組織安排律師顧問團(tuán)參與窗口接待；在村（社區(qū)）成立公共法律服務(wù)工作室，按照“一臺(tái)電腦、一臺(tái)身份證讀取器、一個(gè)網(wǎng)絡(luò)攝像頭、一個(gè)視頻攝像頭”的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)視頻連線室，借助“律師面對(duì)面”平臺(tái)與縣公共法律服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)室構(gòu)建起了橫向到邊、縱向到底的公共法律服務(wù)平臺(tái)。

“通過律師進(jìn)村開展法律便民服務(wù)，將法治要素植入基層治理和平常生活中，逐漸將法治觀念和制度轉(zhuǎn)換成人們的自覺行為，從而使法治深入人心。”恩施州司法局黨組書記、局長(zhǎng)萬雪峰說。

律師解答咨詢

以法規(guī)政律師“把脈”政府工作

法治建設(shè)作為相對(duì)專業(yè)的工作，如果僅僅依靠傳統(tǒng)的政府主體和行政方法，很難有效地推進(jìn)和開展。在實(shí)踐中，恩施州一改傳統(tǒng)政府大包大攬、行政命令的方式，轉(zhuǎn)而發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、律師參與機(jī)制和現(xiàn)代信息技術(shù)服務(wù)機(jī)制的作用，有力促進(jìn)律師的深度參與。

在引導(dǎo)村民學(xué)法、用法的基礎(chǔ)上，恩施州將法律顧問的作用進(jìn)一步向政府延伸，通過普遍法律顧問制度的推行，讓所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘請(qǐng)律師顧問，促進(jìn)政府依法行政，著力解決政府“依權(quán)決策、依威決策”等問題。

恩施州政府主動(dòng)引入律師參與到基層治理，從制度上確立了律師的地位，使律師從“對(duì)手”轉(zhuǎn)變?yōu)檎摹爸帧薄Ｊ紫?，聘?qǐng)律師參與政府重大決策、政策文件、項(xiàng)目合同等內(nèi)容的審查，邀請(qǐng)律師列席政府相關(guān)的決策會(huì)議，以此保障政府依法決策、科學(xué)決策；其次，在執(zhí)法過程中充分聽取律師顧問的意見，通過合作辦公，讓律師顧問為政府工作“把脈”，切實(shí)促進(jìn)政府依法行政；最后，在選拔任用干部時(shí)，更加注重了對(duì)法律素養(yǎng)和依法辦事能力的考察。通過一系列措施的實(shí)施，各級(jí)政府形成了尊重法律、依法決策、依法辦事、依法行政的新局面。2013年底，恩施市政府律師顧問魯誠(chéng)就對(duì)政府的一項(xiàng)違規(guī)政策進(jìn)行了及時(shí)糾偏，建議廢止了與國(guó)家《公務(wù)員法》相違背的市公務(wù)員離崗創(chuàng)業(yè)政策決議。

律師參與基層治理具有重要現(xiàn)實(shí)意義，一方面，法治與政府治理相結(jié)合。通過政府帶頭依法行政、遵法守法，為其他社會(huì)主體守法、用法提供示范，讓法治權(quán)威得以樹立；另一方面，法治與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，將法治基因植入鄉(xiāng)村治理，使法治得以煥發(fā)生機(jī)。此外，恩施州還創(chuàng)新法治與村民自治相結(jié)合的方式，通過建立村級(jí)重大決策律師到場(chǎng)機(jī)制，讓法治成為村級(jí)科學(xué)決策、依法決策的重要保障，筑牢了鄉(xiāng)村治理的“法治根基”，不僅有效提升了鄉(xiāng)村治理的能力和水平，也使得法治在鄉(xiāng)村生根。恩施的改革實(shí)踐，創(chuàng)新了基層治理的方式方法，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層的有序治理和良性治理意義重大。

作為恩施州“律師進(jìn)村”措施的具體踐行者，湖北省中和信律師事務(wù)所律師曹亦農(nóng)感觸頗多，“這種理念上貫徹法治思想、依法解決所有問題的行為模式，是治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐，恩施做了一次中央政策落地的實(shí)踐，就是依法治國(guó)在恩施的具體實(shí)踐?！?/p>

從2013年試點(diǎn)律師參與涉法涉訴案件，到2014年啟動(dòng)“普遍建立法律顧問制度”，到2015年法律顧問全覆蓋，到2016年“律師進(jìn)村、法律便民”提檔升級(jí)，再到2017年“律師三進(jìn)”的持續(xù)深化，恩施州律師參與基層治理機(jī)制不僅讓最廣大的老百姓零距離地感受到法律的存在，提升了百姓知法、懂法、信法、守法意識(shí)，也為基層的干部搭建了一個(gè)零距離平臺(tái)，提高了他們知法用法的意識(shí)，提升了在法律的框架內(nèi)化解基層矛盾、維護(hù)基層穩(wěn)定的能力。恩施州律師參與基層治理的生動(dòng)實(shí)踐，不僅切實(shí)解決了本地難題，而且為國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治化提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。