宋蕾

摘 要：在二十多年間，全球氣候政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出一條清晰可辨的演變軌跡：從單一政策向協(xié)同政策轉變?！昂蟀屠琛睍r代，全球氣候治理更對減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同治理提出新要求。三者之間的包容發(fā)展所呈現(xiàn)出的系統(tǒng)性和成本效益對發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。促進氣候減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展的包容性發(fā)展要關注氣候風險、生態(tài)環(huán)境和政策規(guī)制等影響因素。協(xié)同規(guī)劃、智慧城市建設等系統(tǒng)性城市治理方式是促進氣候包容發(fā)展的治理路徑，但生態(tài)環(huán)境的良性治理對氣候兼容發(fā)展的積極作用也不容忽視。

關鍵詞：氣候變化；氣候政策創(chuàng)新；協(xié)同效應；氣候包容性

中圖分類號：D815；P467 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）03-0029-12

作者簡介：宋 蕾，中國浦東干部學院副教授，中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所博士后，英國蘇克塞斯大學客座研究員 （上海 201204）

自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）通過，氣候治理的政策手段進入了制度化的軌道①。在二十多年間，氣候政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出一條清晰可辨的演變軌跡：從單一政策向協(xié)同政策轉變。應對氣候變化的主要手段是減緩性策略和適應性策略。減緩性策略伴隨《公約》的提出，一直備受關注且是締約國家主要的氣候治理手段。而適應性策略的重要性以及適應資金直到IPCC（政府間氣候變化專門委員會）第三次評估報告（2001年）才首次被提出并列入政策議程。2005-2010年期間，歐洲適應政策的采用率激增了635%②。此外，在國家適應戰(zhàn)略（NAPAs）的框架下適應政策在發(fā)展中國家也得到快速擴散。隨著氣候政策的不確定性增強，單一的減緩和適應行動已經難以滿足氣候治理的多維度需求鄭石明、任柳青：《國外氣候政策創(chuàng)新的理論演進與啟示》，《中國行政管理》2016年第9期。2007年，IPCC第四次評估報告首次對氣候減緩和適應的協(xié)同效應進行定義，即兩者相互作用的合力效用大于兩種措施單獨實施的效用Klein Richard and Denton Fatima， “Inter-relationships between Adaptation and Mitigation”， Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge University Press， 2007， pp. 745-777.。2014年，IPCC第五次評估報告進一步強調氣候減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同效益。此后，人們越來越認識到氣候減緩和適應能夠在社會、經濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面產生包括能源安全、就業(yè)影響、新發(fā)展機會、糧食安全、生物保護、扶貧等18種協(xié)同效益[德] 馬丁·耶內克、米蘭達·施魯斯、克勞斯·托普費：《多層級全球氣候治理的潛質》，載袁倩主編《全球氣候治理》，中央編譯出版社2017年版，第86頁。2015年，《公約》第21次締約方大會達成一項新的具有法律約束力的全球氣候協(xié)議《巴黎氣候協(xié)定》，更是明確了各國向低碳且具有氣候韌性的轉型發(fā)展路徑薛冰、黃裕普、姜璐等：《<巴黎協(xié)議>中國家自主貢獻的內涵、機制與展望》，《閩江學刊》2016年第4期。并將低碳減排和氣候適應協(xié)同發(fā)展確立為重要的行動原則?！栋屠铓夂騾f(xié)定》在行動目標和資金利用等多個維度都凸顯了氣候包容性治理的新理念。

“包容性發(fā)展”早在2011年被亞洲銀行提出時的一個主要依據就是對以生態(tài)環(huán)境破壞為代價的增長方式的一種反思。它強調經濟與社會、經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的一種發(fā)展方式轉變。2016年，習近平總書記在二十國集團領導人杭州峰會上表示，中國要履行大國責任，落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，促進包容性發(fā)展。本研究提出的“氣候減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展的包容性發(fā)展”是“包容性發(fā)展”概念的衍生，但又具有一定特殊性。其一方面強調氣候治理路徑必須遵循可持續(xù)發(fā)展的路徑和目標指導。氣候治理不是放棄發(fā)展來減少全球氣候變暖的影響，而是通過轉變發(fā)展方式來促進氣候公平和協(xié)同治理。另一方面，“氣候包容性發(fā)展”強調包容性發(fā)展中氣候治理的重要作用。氣候減緩、適應對于促進綠色發(fā)展、減少貧困和改善人口健康等可持續(xù)發(fā)展目標具有顯著意義。

一、氣候包容性發(fā)展對發(fā)展中國家意義重大

（一）后巴黎氣候大會時代，發(fā)展中國家面臨更巨大和緊迫的減排壓力

在城市化進程和人口增長的推動下，發(fā)展中國家的累計碳排放量正在呈現(xiàn)快速的增長趨勢。2015年，非OECD國家的累計碳排放量為2082億噸標準煤，占全球碳排放量的62.1%，并繼續(xù)呈現(xiàn)上升趨勢，比2014年增加0.9%。從圖1可以看出，碳排放總量位居榜首前20位的國家主要來自于快速發(fā)展的經濟體，如金磚四國、南非、印度尼西亞等。這些國家不僅絕對碳排放量處于全球高位，而且碳排放強度的增長速度也遠高于全球平均值和OECD發(fā)達國家。預計2005-2030年期間金磚四國的一次能源消費將增長72%，遠高于OECD國家的29%參見英國石油公司《世界能源統(tǒng)計年鑒2016》，www：//bp.com/statisticalreview。雖然中國碳排放強度自2013年以來開始呈現(xiàn)下降趨勢，但2015年中國累計碳排放量位居全球榜首，占全球的27.3%參見英國石油公司《世界能源統(tǒng)計年鑒2016》，www：//bp.com/statisticalreview?？梢?，以金磚四國為代表的發(fā)展中國家將面臨日益嚴峻的國際減排和氣候減緩行動壓力。

此外，《巴黎氣候協(xié)定》開啟了“自下而上”的“國家自主貢獻”氣候治理新模式。國家自主貢獻允許各國家根據自身發(fā)展情況確定應對氣候變化行動目標。根據Carbon Brief的信息，截止2016年6月，196個聯(lián)合國氣候框架協(xié)定（UNFCCC）的簽約國中有184個國家已經正式提交了應對氣候變化“國家自主貢獻”文件，涵蓋全球碳排放量的97.9%。從國家分布看，提交INDC的附件國家（主要指發(fā)達國家）38個，發(fā)展中國家160余個參見CarbonBrief， “Paris 2015： Tracking Country Climate Pledges”， www：//carbonbrief.org/paris-2015-tracking- country- climate- pledges。與《京都議定書》不同，《巴黎氣候協(xié)議》依然遵循“共同但有區(qū)別”原則，在減緩、適應等各方面都表現(xiàn)出發(fā)達國家和發(fā)展中國家的差異，但《巴黎氣候協(xié)議》沒有提及工業(yè)國家碳排放的歷史責任，使得氣候公平談判的中心偏離了對“區(qū)別化”的關注，并轉向強調所謂的“共同分擔”。可見，與《京都議定書》時期相比《京都議定書》讓發(fā)達國家率先減排，對它的排放權提前做出規(guī)定，對發(fā)展中國家并不做出嚴格的全經濟范圍定量的規(guī)定?！毒┒甲h定書》只覆蓋了大約全球排放量15%的國家。2020-2030年期間的后巴黎時代，為保證行動之于全球平均溫升控制在兩度目標的充足性，發(fā)展中國家的碳減排行動首當其沖。

（二）頻繁發(fā)生的氣候風險加劇發(fā)展中國家的適應“赤字”

聯(lián)合國氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告指出，自1950年以來，全球溫度不斷升高，高溫、干旱與強降雨等極端氣候事件爆發(fā)的頻率與強度在不同區(qū)域均呈現(xiàn)增加趨勢Intergovernmental Panel on Climate Change， “Climate Change 2014： Impacts， Adaptation and Vulnerability Part A： Global and Sectoral Aspects”， Contribution of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge University Press， June 2014.。2015年全球平均氣溫創(chuàng)歷史新高，如果不采取強有力措施，氣候變化引發(fā)的海平面上升以及極端氣候事件將會給人類社會和自然系統(tǒng)帶來巨大危害，甚至將有1億人因氣候變化影響而陷入極端貧困郭虹宇、楊富強：《巴黎大會，實現(xiàn)氣候安全的開始》，《世界環(huán)境》2015年第6期。適應氣候變化特別是極端氣候事件是擺在世界各國面前的一項迫切任務。但相對于已具備較高災害管理能力的發(fā)達國家，發(fā)展中國家在氣候災害中的暴露度和脆弱性更高，其適應性建設更具有現(xiàn)實性和緊迫性。

1993-2012年期間，因自然災害造成的全球死亡人數(shù)中95%以上出現(xiàn)在發(fā)展中國家胡婷、巢清塵、黃磊等：《發(fā)展中國家氣候災害及應對能力調查分析》，《氣候變化研究進展》2013年第9期。根據緊急災害數(shù)據庫EM-DAT的統(tǒng)計數(shù)據顯示，1996-2015年期間，134.6萬人直接死于極端氣候事件，其中中等收入國家的傷亡人數(shù)最多，占全球氣候災害死亡人數(shù)的79%，低收入國家占21.7%，而高收入國家僅占9.3%。20年間，低收入國家平均每次災害死亡人數(shù)為327人，為發(fā)達國家的5倍左右。每百萬人口的平均死亡人數(shù)中，發(fā)達國家為12人，中等收入國家為42人，低收入國家死亡人數(shù)為60人United Nations Office for Disaster Risk Reduction （UNISDR） and Centre for Research on the Epidemiology of Disasters（CRED）， “ Poverty & Death： Disaster Mortality， 1995-2015”， No. 44， November 2016， http：//cred.be/sites/default/files/CRED_Disaster_Mortality.pdf.。《全球氣候風險指數(shù)2016》指出，1995-2014年，排名前十位的國家中9個是低收入國家或者中低收入國家。中國是氣候變化影響的重點區(qū)域之一。1990-2014年間，氣候災害導致的直接經濟損失占GDP的1%，遠高于全球平均水平（約0.2%）李修倉、張飛躍、王安乾：《中國氣候災害歷史統(tǒng)計》，載王光偉、鄭國光主編《應對氣候變化報告（2015）：巴黎的新起點和新希望》，社會科學文獻出版社2015年版，第112頁。

不得不提的是，2017年6月美國退出《巴黎協(xié)定》，引發(fā)后巴黎時代的致命性“地震”。盡管美國的“去氣候”政策不會逆轉全球應對氣候變暖的決心和努力，但在一定程度上將會阻礙全球氣候治理從共識向行動轉變的執(zhí)行力和推進速度，更是會增加發(fā)展中國家參與全球氣候治理的難度和成本。一方面，美國作為全球碳排放量最大的國家之一缺席《巴黎協(xié)定》，放棄履行自主貢獻目標，到2025年將增加14-15億噸二氧化碳排放。美國大幅消減與氣候變化相關的扶持政策和資金，將可能刺激美國碳排放的進一步增長和反彈。這也就意味著，《巴黎協(xié)定》要控制2℃目標的“紅線”，需要壓縮其他國家的碳排放空間，增加其他國家的碳減排負擔。另一方面，美國是綠色氣候基金的最大捐助者，也是向發(fā)展中國家提供資金支持最多的國家。2010年至2015年，美國在國際氣候援助方面共計撥款156億美元，主要用于適應、清潔能源和可持續(xù)景觀三類活動張海斌：《特普朗宣布退出<巴黎協(xié)定>將產生什么影響？》，http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/06/219519221.html，2017-06-05。美國退出《巴黎協(xié)定》和削減氣候援助資金，將進一步撕裂發(fā)展中國家應對氣候變化的資金缺口創(chuàng)面，特別對發(fā)展中國家的氣候韌性能力和可持續(xù)發(fā)展造成巨大震蕩。在繼續(xù)遵守自主減排協(xié)定的前提下，發(fā)展中國家一方面肩負著發(fā)展和減貧的要務，另一方面社會經濟發(fā)展還受到“碳赤字”和“適應赤字”的約束。在應對氣候變化的巨大資金缺口下，促進氣候減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同效應，降低包括減排成本和適應的投資成本對發(fā)展中國家意義重大。

二、氣候減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展的關系

（一）氣候減緩與適應的差異性

氣候減緩和適應是氣候治理的兩個不同行動領域，兩者在具體的目標、空間、時間、治理模式、行動領域、氣候公平和利益相關者等多方面都存在顯著差異（見表1）。氣候減緩關注氣候變化的長期影響和節(jié)能減排的經濟可行性。從時間和空間來看，氣候減緩實現(xiàn)的是長期的、全球性的氣候收益，具有較為廣泛的利益相關者包括全球機構、政府、私人企業(yè)和公眾。氣候減緩的治理路徑是“自上而下”的壓力傳導機制。減緩溫室氣體排放的重點領域有能源部門、工業(yè)部門、農林和生活消費領域（交通、建筑等）。

氣候適應是自然或人類系統(tǒng)在實際或預期的氣候演變刺激下作出的一種調整反應。這種調整能夠減輕損害或開發(fā)有利的機會。其行動目標更關注減小氣候風險和脆弱性，增強氣候恢復能力，以及開發(fā)潛在的發(fā)展機會。氣候適應行動的受益人往往是受到氣候風險影響的群體和組織，因此，氣候風險預防、響應和災后重建等適應行動具有“自下而上”的驅動力。適應氣候變化的重點領域涉及農業(yè)、林業(yè)、水資源管理、海岸帶、基礎設施建設、人體健康和旅游等。

此外，氣候適應和減緩都存在不同程度的氣候公平問題。但是氣候減緩政策執(zhí)行中最主要的氣候公平問題是減排效用的“搭便車”，即碳排放者的環(huán)境成本外部化。而適應行動的氣候公平問題是高碳排放的發(fā)達國家和富裕群體，往往具有更好的適應能力；而低排放的發(fā)展中、欠發(fā)達國家或者貧困人群，由于缺乏資金提升氣候風險的適應能力，脆弱程度更高。氣候不公平在氣候適應行動中表現(xiàn)地更為尖銳。

（二）氣候治理的協(xié)同效應之爭

盡管減緩和適應屬于不同的行動領域，但不少學者試圖探究減緩與適應之間的互動關系。關于減緩與適應之間主要存在三種互動類型：協(xié)同（共同的正外部性），沖突（減緩降低氣候脆弱性，以及適應增加溫室氣體排放）鄭艷、王文軍、潘家華：《低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇》，《城市發(fā)展研究》2013年第3期。以及不可持續(xù)（共同的負外部性）Alison Shaw， Sarah Burch and Freya Kristensen， ed.， “ Accelerating the Sustainability Transition： Exploring Synergies between Adaptation and Mitigation in British Columbian Communities”， Global Environmental Change， Vol. 25， Issue 2， 2014， pp. 41-51.（見圖2）。

其中，減緩與適應之間的協(xié)同效應一直存在爭議和分歧。所謂減緩與適應的協(xié)同效應是指應對氣候變化的成本投入產生“1+1<2”的效果，或者應對氣候變化收益產生“1+1>2”的效果。一類觀點認為氣候政策存在雙贏的“最優(yōu)解”。如Kane等運用模型分析減緩和適應的最佳組合，以及氣候風險如何影響減緩和適應的協(xié)同Sally Kane and Jason F. Shogren， “Linking Adaptation and Adaptation in Climate Change Policy”， Climate Change， Vol. 45， Issue 1， 2000， pp. 75-102.。Michaelowa指出氣候減緩與適應政策的最優(yōu)協(xié)同取決于兩種政策的邊際成本曲線的相對斜率，而非兩種政策之間的互補或替代關系Axel Michaelowa， “Mitigation versus Adaptation： The Political Economy of Competition Between Climate Policy Strategies and the Consequences for Developing Countries”， Working Paper in HWWA Discussion Paper， No. 153， 2001.。Hulme等還通過成本效益分析發(fā)現(xiàn)氣候減緩和適應的協(xié)同管理不僅可以持續(xù)降低氣候風險，還能夠有效降低社會總氣候應對的支出M. Hulme， H. Neufeldt and H. Colyer， “Adaptation and Mitigation Strategies： Supporting European Climate Policy”， the final report from the ADAM project， Rapid Communications in Mass Spectrometry， Vol. 22， Issue 3， 2009， pp. 301-313.。

但是，另一類觀點認為氣候減緩與適應不存在最優(yōu)協(xié)同效應，甚至兩者協(xié)同作用可能小于兩種政策的單獨效用。如Klein等提出氣候政策不可能被孤立地執(zhí)行，但很多因素如經濟效益、利益相關者之間的博弈等會削弱政策之間的協(xié)同效用。過分追求氣候政策之間的協(xié)同效用并非是理性和經濟的行為R. J. T. Klein， E. L. F. Schipper and S. Dessai， “Integrating Mitigation and Adaptation into Climate and Development Policy： Three Research Questions”， Environmental Science & Policy， Vol. 8， Issue 6， 2005， pp. 579-588.。Hamin和Gurran認為城市規(guī)劃政策中氣候減緩和適應目標存在沖突，過分強調該領域的協(xié)同效應，將增加氣候風險治理成本E. M. Hamin and N. Gurran， “Urban Form and Climate Change： Balancing Adaptation and Mitigation in the U.S. and Australia”， Habitat International， Vol. 33， Issue 3， 2009， pp. 238-245.。

無論氣候減緩和適應是否存在最優(yōu)均衡，但不可否認的是兩者之間的協(xié)同關系已經體現(xiàn)在多個領域，包括土地規(guī)劃利用、綠色建筑、水資源供給、水電、農業(yè)和林業(yè)管理等Rob Swar and Frank Raes， “Making Integration of Adaptation and Mitigation Work： Mainstreaming into Sustainable Development Policies”， Climate Policy， Vol. 7， Issue 4， 2007， pp. 288-303。鄭艷等認為，除了以上領域外，城市減緩和適應協(xié)同管理的重點領域還主要包括城市生態(tài)系統(tǒng)、能源電力、公共交通系統(tǒng)和水流域管理等鄭艷、王文軍、潘家華：《低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇》，《城市發(fā)展研究》2013年第3期。Dang認為，減緩和適應的最大協(xié)同效應產生于森林養(yǎng)護、小型水電和水污染處理H. H. Dang， et al.， “Synergy of Adaptation and Mitigation Strategies in the Context of Sustainable Development： The Case of Vietnam”， Climate Policy， 31， 2003， pp. 81-96.。Hamin通過對社區(qū)層面的氣候行動開展實踐研究，證實城市發(fā)展在綠地、交通和洪水（海岸線）建設方面的多目標協(xié)同規(guī)劃，有利于降低減緩和適應之間的沖突E. M. Hamin and N. Gurran， “Urban Form and Climate Change： Balancing Adaptation and Mitigation in the U.S. and Australia”， Habitat International， Vol. 33， Issue 3， 2009， pp. 238-245.。

（三）氣候變化應對和可持續(xù)發(fā)展的互動關系

氣候變化對人口、資本、自然資源的可持續(xù)發(fā)展都具有不確定性作用。當氣候風險未被納入國家和地方的發(fā)展政策的一部分時，經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展努力會被“逆轉”。特別是，氣候脆弱性具有“貧困陷阱”所謂氣候風險的“貧困陷阱”，是指氣候風險在貧困地區(qū)存在惡性循環(huán)，即越貧困越容易受到氣候事件的影響，而氣候災害又不斷加劇貧困地區(qū)的氣候脆弱性。氣候災害不僅會加劇貧困地區(qū)的脆弱性，甚至會使已經脫離貧困的地區(qū)呈現(xiàn)“返貧現(xiàn)象”。如1998年洪都拉斯的特大洪水，摧毀了其國家80%的交通基礎設施，并引發(fā)食物短缺和傳染疾病的大面積爆發(fā)，導致洪都拉斯發(fā)展幾乎倒退30-50年。反之，適當?shù)販p緩和適應氣候變化可以促進地方社會、經濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。如在經濟維度，清潔能源等氣候減緩政策可以確保綠色生產和消費模式等，增加新的商業(yè)機會和技術創(chuàng)新。氣候適應政策可以提高農業(yè)生產恢復力，實現(xiàn)糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展；在社會維度，氣候適應性建設可以促進人口健康的改善，緩解地區(qū)沖突、減少貧困等[德] 馬丁·耶內克、米蘭達·施魯斯、克勞斯·托普費：《多層級全球氣候治理的潛質》，載袁倩主編《全球氣候治理》，中央編譯出版社2017年版，第86頁。；在環(huán)境維度，氣候減緩和適應政策可以緩解土地、水和糧食等資源之間的競爭關系，并促進生物多樣性保護?？梢?，氣候政策目標可以轉化為更為廣泛的經濟、環(huán)境和社會的增長性收益。氣候減緩和適應行動是可持續(xù)發(fā)展的重要手段和工具，將在推動可持續(xù)發(fā)展目標完成的進程中發(fā)揮重要作用。

同樣地，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力也是氣候減緩和適應建設能力的決定性因素。人力資本（健康、教育）、物質資本（交通、防災減災基礎設施等）、自然資本（水、土地等）、經濟資本和社會資本（文化、社會保障、風險管理機制等）即是國家福利的重要因素，也是影響社會脆弱性的主要因素。一個地區(qū)的人均收入和教育程度越高、財政經濟體系和社會制度體系越完善、社會公共服務越健全，該地區(qū)遭受自然災害的損失會越低。良好的經濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展也會降低自然災害的脆弱性和風險性，特別是糧食安全、減貧扶貧、教育和醫(yī)療均等化、生態(tài)環(huán)境、城市規(guī)劃和公共服務、男女平等等特定發(fā)展領域。2015年聯(lián)合國成員國簽署了2030可持續(xù)發(fā)展議程，并通過了17個可持續(xù)發(fā)展目標。其中11個目標均直接涉及應對氣候變化行動，包括提高糧食安全，保障人人享有能源、水資源以及生態(tài)環(huán)境供給，呼吁使用清潔能源、建立抗御型城市，提高生產生態(tài)和社會的恢復力及抗災能力，可持續(xù)利用海洋資源、恢復生態(tài)系統(tǒng)等內容（見表2）。

但氣候政策與可持續(xù)發(fā)展目標并非完全重疊，相互之間存在一定沖突性。如沿海地區(qū)的發(fā)展和人口移入將會增加這些地區(qū)對海平面上升、洪澇、臺風等氣候災害的脆弱性；氣候減緩行動可能增加欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展機會損失等。氣候減緩、適應和可持續(xù)發(fā)展之間的相互影響見圖3。

三、氣候包容性發(fā)展及其協(xié)同效應的促進因素

（一）氣候風險因素

氣候風險是人類和自然系統(tǒng)的暴露度和脆弱性共同作用的結果，具有疊加性、復雜性和不確定性，其影響因素包括氣候致災因子、城市承載體的暴露程度和脆弱性Barry Smit and Johanna Wandel， “Adaptation， Adaptive Capacity and Vulnerability”， Global Change， Vol. 16， Issue 3， August 2006， pp. 282-292.。如公式1所示。

風險（R）=氣候危害發(fā)生概率（H）×暴露程度（E）適應能力（AP）公式1

隨著極端天氣和氣候災害發(fā)生頻率和強度不斷加劇，人口、基礎設施和生態(tài)環(huán)境的暴露度和脆弱性隨之提高，風險疊加作用導致一種氣候災害往往引發(fā)一個或多層面的社會次生災害，呈現(xiàn)出“蝴蝶效應”。如2013年9月的上海遭遇特大型暴雨，浦東部分地面交通癱瘓，擁堵不堪。上海地鐵6號線和2號線也分別出現(xiàn)供電故障和設備失靈，大量乘客滯留在交通樞紐。2015年5月20日，由于連降暴雨誘發(fā)的突發(fā)性山體滑坡，造成貴陽市云巖區(qū)頭橋社區(qū)兩棟居民樓突然坍塌，16人遇難。2016年4月，民政部統(tǒng)計數(shù)據顯示，僅第一季度洪澇災害造成的房屋倒塌損失已經達到2009年以來平均房屋倒塌損失的1.5倍。

正如恩科斯所說“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償”。城市對災害應對的“自覺”不會自然發(fā)生，往往是重大災難后的一種痛苦反思。一方面，氣候風險的不斷升級，促使氣候適應行動越來越受到各個國家和地方不同層面的重視，其中水系統(tǒng)管理、增加城市綠地面積、綠色建筑、居民家庭的水和能源設施更新改造等措施也對節(jié)能減排產生積極效應。另一方面，重大災害不斷激發(fā)風險治理模式轉型。1952年倫敦煙霧事件成為1956年通過《空氣凈化法案》的重要催化劑；2006年新奧爾良卡特琳娜臺風和2012年的紐約桑迪颶風帶動了美國氣候適應行動從地方層面升級到國家治理；2011年1月，澳洲昆士蘭州的水災促使其政府著手完善相關政策法規(guī)并相繼出臺了《洪災行動計劃》和《靈活應對洪災的未來戰(zhàn)略2012-2031》。氣候災害的“鏈式”反應讓政府和公眾開始認識到傳統(tǒng)的以單一部門、單一災種應對為主導的災害管理模式已經不能滿足氣候風險防范的需求。即使城市不同管理部門共同介入城市氣候風險防護和韌性建設，但不同部門的投資項目之間相互缺乏銜接與協(xié)調，也將導致政策沖突以及資金和資源的浪費。氣候風險以及其帶來的“內嵌式”社會風險將促進氣候風險治理向多目標、多部門協(xié)同治理和系統(tǒng)性治理轉型。

（二）生態(tài)環(huán)境因素

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)等作為氣候容量的承載對象，通過幾個途徑影響氣候容量。一是生態(tài)系統(tǒng)的棲息功能，主要指土壤的形成、營養(yǎng)物質循環(huán)以及初級產品的生產等。該功能對于氣候容量的影響可體現(xiàn)在森林的碳循環(huán)和碳儲存作用。二是生態(tài)系統(tǒng)的調節(jié)功能，主要指生態(tài)系統(tǒng)除了自身生產功能提供市場性商品（如淡水、木材、食品等資源）外，其自我恢復和自凈能力還發(fā)揮對空氣、氣候、水質、自然災害規(guī)避等方面的調節(jié)功能。如調解氣溫、水循環(huán)和減緩極端氣候災害的發(fā)生。三是生態(tài)系統(tǒng)的健康文化功能，主要指生態(tài)環(huán)境對控制病蟲害的爆發(fā)、維護和改善人的身心健康所提供的服務功能歐陽志云、王如松、趙景柱：《生態(tài)系統(tǒng)服務功能及生態(tài)經濟價值評價》，《應用生態(tài)學報》1999年第5期。如空氣質量的改善將提高人體健康和抵抗氣候災害的適應能力。

可見，生態(tài)環(huán)境的服務功能同時發(fā)揮減緩和適應氣候變化影響的作用。如河道整治和修復一方面可以降低水體營養(yǎng)成分釋放的沼氣等溫室氣體，而且可以提升對內洪內澇的滯蓄能力，降低城市對洪澇災害的脆弱性；屋頂綠化在降低樓宇空調降溫的能耗的同時，還發(fā)揮著調節(jié)微氣候和緩解城市“熱島效應”的作用，提高城市基礎設施對高溫的適應能力；公共綠地網絡和海岸線綠道建設在增加碳匯的同時，也在增加公共避險空間和提高城市路面雨水入滲等。

而相反，當生態(tài)環(huán)境遭受破壞，生態(tài)環(huán)境對氣候容量的剛性約束，會通過生態(tài)安全的傳導性導致“疊加災害”爆發(fā)。特別是隨著城市規(guī)模不斷擴大，缺乏理性的城市土地利用造成河道填埋、綠地減少、土地硬化等城建行為頻有發(fā)生，甚至城市氣候敏感地帶如河口沿岸、水源地等生態(tài)功能區(qū)域被開發(fā)利用，城市生態(tài)環(huán)境對氣候風險的自我恢復能力被人為地降低。因此，通過有效的生態(tài)環(huán)境措施提高土地、水資源和森林等生態(tài)環(huán)境的承載力，有利于提高氣候資源的安全閾值。良好的環(huán)境治理績效對氣候包容性發(fā)展具有重要作用。

（三）政策規(guī)制因素

氣候減緩和適應的協(xié)同效應可以分為兩種類型：一種是自發(fā)性（偶然性）協(xié)同，其不是對氣候變化做出有意識的協(xié)同規(guī)劃，而是自然系統(tǒng)中的生態(tài)應激，或者人類系統(tǒng)中市場機制和社會福利變化所啟動的反應。如開展熱電聯(lián)供項目既可以節(jié)約能源降低碳排放，還可以增加電網的氣候韌性。但地方開展熱電聯(lián)供項目的最主要動因往往來自于減排壓力和能源節(jié)約的經濟效益，而非氣候風險因素的考慮。

相對應，另一種協(xié)同效應的發(fā)生是計劃性的，是建立在氣候應對成本和效益分析基礎上的一種協(xié)同治理結果。其關鍵是城市發(fā)展在綠地、交通和洪水（海岸線）等建設方面的多目標協(xié)同規(guī)劃。目前計劃性氣候協(xié)同治理案例非常少見，氣候協(xié)同以自發(fā)和零散活動為主鄭艷、王文軍、潘家華：《低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇》，《城市發(fā)展研究》2013年第3期。其主要原因包括：一是在當前的全球氣候治理框架下，氣候減緩行動占據應對氣候變化戰(zhàn)略的主導地位。盡管氣候適應和氣候韌性建設的重要性在近年來正在獲得越來越多的關注，但氣候減緩和氣候適應在政策和資金的支持上仍存在差異。綠色氣候基金（The Green Climate Fund，GCF）80%氣候資金用于氣候減緩（其中包括15%用于REDD），僅有15%用于氣候適應行動。適應行動的重要性未得到充分認識。二是氣候減緩和適應在行動機制上的差異性，導致兩種政策目標的利益相關者完全不同。氣候減緩行動的收益是非直接的和全球性的，而氣候適應行動主要是地方利益相關者主導的“自下而上”行動，收益是直接的和區(qū)域性的。在地方層面將全球性的長期氣候目標和地方的優(yōu)先適應性目標相結合是一個挑戰(zhàn)Alison Shaw， Sarah Burch and Freya Kristensen， ed.， “ Accelerating the Sustainability Transition： Exploring Synergies between Adaptation and Mitigation in British Columbian Communities”， Global Environmental Change， Vol. 25， Issue 2， 2014， pp. 41-51.。三是氣候協(xié)同管理具有跨部門、跨區(qū)域特點，涉及氣象、水利、能源等多個部門，區(qū)域與行業(yè)之間如何打破信息和數(shù)據共享的行政壁壘，降低內部交易成本是氣候協(xié)同治理的困境。

四、氣候政策協(xié)同效應的治理路徑與政策建議

（一）增強氣候風險意識，在精準識別氣候風險的基礎上規(guī)劃和制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

認識氣候風險、重視氣候風險是促進氣候變化協(xié)同治理的重要前提。盡管氣象風險的動態(tài)檢測、實時預警的能力不斷提高，但惡劣氣象條件引發(fā)的大面積交通事故、排水系統(tǒng)的“消化不良”、房屋倒塌以及農村地區(qū)氣候防護基礎設施的脆弱性，暴露出發(fā)展中的氣候風險意識的缺失。習近平多次強調，“對可能發(fā)生的各種風險，各級黨委和政府要增強責任感和自覺性”。政策決策者要提高對氣候安全重要性的認識，要充分認識到氣候風險正在由單一風險演變?yōu)榀B加的社會風險，由局部的氣候風險演變?yōu)橄到y(tǒng)性風險的可能性。目前，全球氣候變暖已嚴重影響自然生態(tài)系統(tǒng)和經濟社會發(fā)展，對糧食安全、水資源安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、能源安全、重大工程安全、經濟安全等諸多傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全領域構成威脅。以人民安全為宗旨，提高可持續(xù)發(fā)展中的氣候韌性能力迫在眉睫。

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的科學規(guī)劃需要建立在精準識別氣候風險的基礎上，要有跑在風險前面的意識。這就需要“摸清家底”，對區(qū)域氣候風險脆弱性的“短板”進行精準識別。要根據區(qū)位氣候特征以及社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀，主動地、全方位地、全領域地查找氣候風險脆弱性的“短板”，明確氣候風險防范的重點領域，對于引發(fā)重大風險隱患的薄弱環(huán)節(jié)，全面提升防范氣候風險的綜合能力。

（二）中央政府引導，打破經濟部門的界限，促進“海綿城市”和“低碳城市”的協(xié)同規(guī)劃

中國的自主貢獻協(xié)議已經顯示國家通過減碳和適應兩種途徑加強應對氣候變化能力的決心。但在資源有限的條件下，如何兼顧節(jié)能減排和氣候韌性建設的雙重目標，仍有待系統(tǒng)性研究和規(guī)劃。主動挖掘部門和區(qū)域層面的減緩和適應行動協(xié)同關系，不僅可以提高功能效用，而且在避免造成新的低碳脆弱鏈或適應性排放方面發(fā)揮積極作用。國家層面要積極發(fā)揮政府宏觀調控作用，鼓勵氣候減緩和氣候適應目標、建設標準以及相關技術納入行業(yè)政策和更廣泛的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，有效避免不同目標策略之間的沖突性和不一致性。

目前我國正在建設的“管廊城市”、“海綿城市”和“低碳城市”都是增加城市氣候包容性發(fā)展的重要抓手。國家層面需要運用前瞻性思維制訂適應氣候變化的詳細行動計劃，系統(tǒng)地統(tǒng)籌“海綿城市”、“管廊城市”和“低碳城市”建設。“管廊城市”和“海綿城市”建設即需要基于對未來氣候風險的預測，提高城市排水管道、蓄洪工程、地下電網、熱網、燃氣網應對氣候風險的冗余度，更需要在重點建設項目中開展全生命周期內的溫室氣體排放監(jiān)測和評估。同樣地，“低碳城市”建設的綠色基礎設施投入和更新改造需要增加氣候韌性建設要求。我國需要評估未來30-50年的氣候風險及其潛在損失，針對不同氣候變化情景下海平面上升、風暴潮、高溫熱浪、城市洪水、干旱等災害風險的發(fā)生概率，對地方能源生產布局、工業(yè)布局結構調整以及大型生產基礎設施開展設計規(guī)劃和建設改造。城市基礎設施建設的“鎖定效應”不僅體現(xiàn)在能源消耗強度和生態(tài)足跡上，其對未來確定性氣候風險防護能力也具有明顯鎖定效應。因此，城市基礎設施綠色化過程中還需要對其氣候風險防護能力作出前瞻性的氣候適應規(guī)劃。

（三）借助信息科技手段，提高城市精細化管理能力，打造氣候智慧型城市

氣候包容性發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，并具有典型的“風險社會”特征。其對政府的風險治理能力、信息收集處理能力和跨區(qū)域、跨部門的資源調配能力都提出了嚴峻挑戰(zhàn)。氣候包容性發(fā)展需要與智慧城市建設相融合，智慧型氣候政策能夠為社會和經濟帶來許多可能的協(xié)同效益。如運用“大數(shù)據”技術和“全民參與”的“互聯(lián)網+”平臺來摸清城市“家底”，不僅可以提高城市精細化管理能力，而且有利于促進社會應對氣候減緩和適應的“全民運動”，鼓勵多元化利益相關者包括地方和公眾層面積極參與氣候兼容發(fā)展。

目前，我國大數(shù)據和智能科技技術在降低碳排放和控制溫室氣體方面正在發(fā)揮積極作用，包括減少高峰用電、降低交通排放、提高樓宇能效、提高廢棄物回收利用的效率和規(guī)模等。但我國要促進氣候包容性發(fā)展，還需要構建氣候風險數(shù)據庫，整合人口、氣候、自然資源、城市基礎設施等多個領域的數(shù)據，對城市系統(tǒng)風險開展評估?；A設施在碳排放和適應能力方面都存在“鎖定效應”，氣候風險數(shù)據庫可以根據城市運營歷史數(shù)據（如降雨量下的積水點分布、城市主要交通擁堵分布等）和相關事件（如城市正在施工道路、體育比賽等潛在人群集聚事件、交通峰值等），在基礎設施的能耗效率管理和氣候韌性建設規(guī)劃方面提供系統(tǒng)性決策依據，以及減少不同公共管理部門之間氣候行動的重復投資。目前各個國家都已經認識到智能技術在城市系統(tǒng)管理中的重要作用，如日本、倫敦、巴黎均在城市2050規(guī)劃中強調利用數(shù)據和科技指導城市基礎設施的綠色投資和建設。

（四）充分認識資源脆弱性，強化生態(tài)環(huán)境在氣候兼容發(fā)展中的重要作用

氣候變化和大規(guī)模城市化對生態(tài)系統(tǒng)的疊加影響，導致環(huán)境惡化和資源短缺加劇，生態(tài)恢復力不斷下降。因地制宜地實施生態(tài)型適應措施不僅可以減緩暴雨、熱浪等氣候變化的不利影響，而且可以涵養(yǎng)水源、保持水土、增加城市環(huán)境容量。另一方面，國家層面需要推動氣候風險識別和評估、環(huán)境資源脆弱性評估和碳排放清單被一同納入國家和地方的發(fā)展戰(zhàn)略。如生物質能和水電發(fā)展需要基于水資源安全的數(shù)量剛性評估；沿海氣候韌性建設需要環(huán)境評估，以確保不影響生態(tài)服務價值。

此外，生態(tài)環(huán)境是氣候容量的剛性約束，其中水資源是各類資源中的關鍵性戰(zhàn)略資源。目前水資源對能源供給安全和糧食供給安全的“短板效應”，尚未引起足夠重視。我國能源供給和農業(yè)生產對水資源的依賴度高，在干旱和能源需求增加的背景下，能源、水資源和土地（或者糧食）的供求矛盾日益激化。特別是河北、山西、山東、河南、江蘇、山西、湖北、安徽等地屬于干旱頻發(fā)區(qū)和多發(fā)區(qū)。這些地區(qū)既是我國農耕生產的核心地帶（農業(yè)生產總值占全國農業(yè)總產出的38%），同時也是我國煤炭能源的主要輸出地，煤炭儲量約占全國總儲量一半以上。干旱災害將凸顯這些地區(qū)能源和糧食在水資源利用中的競爭關系，水源、糧食和能源之間構筑的聯(lián)系網絡存在“系統(tǒng)性危機”。

因此，在氣候包容性發(fā)展中，要特別重視能源和水資源之間的協(xié)同管理。首先國家在制定能源開發(fā)、生產、運輸和消費政策時，要充分考慮其對水資源產生的影響，使之與我國的最嚴格水資源管理制度相協(xié)調。一方面，根據我國不同地區(qū)的能源和水資源的匹配情況，因地制宜地制定能源生產政策和發(fā)展規(guī)劃，避免或者減少在干旱缺水地區(qū)進行需水量和耗水量過大的能源生產或開發(fā)活動。自2006年開始，美國能源部就開始研究和起草水資源-能源路線圖。美國能源部提出，未來能源領域的政策、規(guī)定和投資都需要考慮水資源因素。另一方面，在新能源發(fā)展政策方面，要充分評估新能源生產對水資源產生的影響，鼓勵和支持耗水量較少或者基本不消耗和不污染水資源的新能源發(fā)展。另外，在水資源開發(fā)、輸送、利用以及處理領域，提高能源利用效率，促進低耗水量的清潔能源和再生能源在這一領域的推廣應用。

（責任編輯：瀟湘子）

Abstract： In post-Paris， global climate governance has proposed some new requirements for the synergy governance among climate mitigation， adaptation and development. The climate compatible development with these three targets has appeared systematic characters and cost-effectiveness， which have important impacts on developing countries. This research analyzed the relationships among mitigation， adaptation and sustainable development， and the influent factors for the synergy among them. This research resulted in that synergy planning and smart city development would promote the abilities of system management which would facilitate the planning synergy effects among climate mitigation， adaptation and sustainable development. Furthermore， the environmental performance would play an important role in the synergy effect of climate compatible development.

Keywords： Climate Change； Climate Policy Innovation； Synergy Effect； Climate Compatible Development