趙永軍，叢佩娟，馮 偉，常丹東，王海燕

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

1 背 景

2005—2007年，由水利部、中國科學院和中國工程院聯(lián)合開展的中國水土流失防治與生態(tài)安全科學考察，以縣級行政區(qū)域為單位，以侵蝕強度為權重，分等級按面積計算得出水土流失嚴重指數(shù)(相當于區(qū)域平均水土流失強度)，并將其分為不嚴重、微度嚴重、輕度嚴重、強度嚴重4個等級。其中，輕度嚴重和強度嚴重縣(包括區(qū)、市、旗、礦區(qū)等，下同)分別為645和140個，合計785個，約占全國縣數(shù)的1/3。水土流失嚴重縣與國定貧困縣呈現(xiàn)耦合關系：水土流失嚴重縣中，近一半是國定貧困縣；國定貧困縣中，近六成是水土流失嚴重縣。水土流失嚴重縣的劃分，對近10年的水土保持重點工程布局和綜合監(jiān)管發(fā)揮了重要作用。

2 新形勢的發(fā)展需求

近20年來，特別是黨的十七大以來，國家加大了生態(tài)文明建設力度，水土流失區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)生了較為明顯的好轉(zhuǎn)，植被覆蓋率和江河泥沙情勢有了新的變化，原來確定的水土流失嚴重縣，即聚焦中央財政資金重點支持的范圍已不完全適應水土保持管理的需要。2011年，水土保持法經(jīng)修訂后頒布實施，第十八條和第十九條規(guī)定了土地和水土保持設施的所有權人、使用權人或者有關管理單位應當營造植物保護帶，加強對水土保持設施的管理與維護；第十六條、第三十五條和第三十六條明確了地方各級人民政府及其有關部門應當組織單位和個人，采取預防保護、自然修復和綜合治理措施，預防和減輕水土流失，并在飲用水水源保護區(qū)開展清潔小流域建設?？梢?，水土流失綜合治理屬地方為主的事權[1]，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付形式對重點區(qū)域進行補助。

經(jīng)國務院批準，2010—2012年順利開展了全國第一次水利普查工作，查明全國水土流失面積294.91萬km2，其中水力侵蝕面積129.32萬km2，風力侵蝕面積165.59萬 km2；二者中度及以上強度的侵蝕面積合計占53.08%。2000年，全國水土流失面積356.92萬km2，中度及以上侵蝕面積占54.1%[2]，其中水力侵蝕面積161.22萬km2，風力侵蝕面積195.70萬km2。全國第一次水利普查成果與2000年數(shù)據(jù)相比，水土流失面積減少17.4%，土壤侵蝕強度亦有所降低，說明水土保持生態(tài)建設取得了明顯的成效。但是，水土流失治理工作不進則退，仍需要進一步加大投入力度，聚焦中央財政資金重點支持的范圍，加快農(nóng)村地區(qū)扶貧攻堅和全面建成小康社會的進程，保障當?shù)厣鷳B(tài)文明建設的質(zhì)量和效益。

水利部從2012年開始，組織編制了《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，并于2015年得到國務院批復?！兑?guī)劃》確定了近期和遠期的目標任務和建設布局，明確到2020年新增水土流失治理面積32萬km2，到2030年新增水土流失治理面積94萬km2。國務院要求，各省級人民政府要按照《規(guī)劃》確定的目標任務，加強組織領導，落實責任分工，加大支持力度，完善政策措施，推進本區(qū)域水土保持工作；國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門根據(jù)職責分工，密切配合，在規(guī)劃計劃編制、政策實施、項目安排等方面予以積極支持；水利部牽頭做好《規(guī)劃》的組織實施工作，加強跟蹤監(jiān)測、督促檢查和考核評估工作，認真研究《規(guī)劃》實施中出現(xiàn)的問題，并將工作進展情況每年向國務院報告。當前，水利部直接安排實施的水土保持重點工程年度經(jīng)費僅55億元，安排治理水土流失面積1萬多km2，距規(guī)劃目標尚有較大的差距。其他6個部門安排的生態(tài)建設方面的經(jīng)費達上千億元，應成為新增水土流失治理面積的主力軍，關鍵是要向水土流失嚴重地區(qū)傾斜。因此，有必要進一步調(diào)整和優(yōu)化認定標準，明確水土流失嚴重縣的分布范圍。

3 水土流失嚴重縣的確定原則

(1)充分考慮支持范圍的延續(xù)性。認真甄別科考認定的水土流失嚴重縣，僅把水土流失面積和強度明顯減少、土地承載力呈現(xiàn)中級或較高狀態(tài)的縣從名單中去除，對其余的縣仍需要堅持水土流失綜合治理，并按照習近平總書記“進則全勝、不進則退”的批示要求繼續(xù)做好重點支持工作，盡快扭轉(zhuǎn)水土流失較為嚴重的局面。

(2)分區(qū)確定新增范圍的認定標準。根據(jù)水土保持區(qū)劃成果[3]，在八大水土保持類型區(qū)分別選取水土流失面積及強度分級數(shù)據(jù)、水力侵蝕地區(qū)坡耕地在耕地總量中的占比、人口密度、三級產(chǎn)業(yè)占比、農(nóng)民年人均純收入等資料，分區(qū)制定水土流失嚴重程度的閾值，并結合山區(qū)、丘陵區(qū)分布情況和水土流失危險度評估成果進行復核調(diào)整，提出初步的新增水土流失嚴重縣名單。

(3)適當向西部地區(qū)傾斜。西部地區(qū)是全面建成小康社會的難點和重點地區(qū)，因其生態(tài)環(huán)境脆弱但具有國防和生態(tài)屏障功能而得到重視。為此，國家專門實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，同時強調(diào)大開發(fā)的前提是生態(tài)大保護。通過拉動內(nèi)需和轉(zhuǎn)移支付等政策的實施，西部地區(qū)生態(tài)建設取得了顯著成效，沙塵暴次數(shù)明顯減少，生態(tài)惡化的趨勢得到初步遏制。在初步名單的基礎上，為進一步鞏固生態(tài)建設成果，政府投資仍需向西部地區(qū)傾斜，劃定嚴重縣的數(shù)量要適當多一些。

(4)統(tǒng)籌兼顧與省際協(xié)調(diào)?？紤]到中央財政資金的普惠性，應將多數(shù)省(區(qū)、市)納入國家支持的范圍。但若用一個標準，各省的嚴重縣名單將嚴重失衡，反倒不能反映地方人民政府治理水土流失的主體責任。為充分發(fā)揮中央資金的示范作用，江蘇、浙江和廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，適當劃入一些嚴重縣予以財政支持也是必要的。

4 成果及分析

4.1 成 果

經(jīng)測算復核，保留科考確定的水土流失嚴重縣502個(保留率64%)，新增365個，共認定近期水土流失嚴重縣867個，作為近期中央財政資金扶持的重點。全國水土流失嚴重縣的分布情況見表1。

表1 全國水土流失嚴重縣分布情況 個

續(xù)表1

省(市、區(qū))保留原嚴重縣新增嚴重縣核定嚴重縣嚴重縣名單江 蘇1111 南京市溧水區(qū)、徐州市鼓樓區(qū)、徐州市泉山區(qū)、溧陽市、連云港市海州區(qū)、連云港市贛榆區(qū)、東?？h、儀征市、鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)、句容市、泗洪縣浙 江1010 溫州市鹿城區(qū)、溫州市龍灣區(qū)、洞頭縣、平陽縣、蒼南縣、泰順縣、瑞安市、蘭溪市、臺州市椒江區(qū)、玉環(huán)縣安 徽12122 安慶市宜秀區(qū)、樅陽縣、潛山縣、太湖縣、岳西縣、桐城市、黃山市黃山區(qū)、黃山市徽州區(qū)、歙縣、休寧縣、黟縣、祁門縣、舒城縣、金寨縣、霍山縣、石臺縣、青陽縣、廣德縣、涇縣、績溪縣、旌德縣、寧國市福 建2323 閩清縣、永泰縣、廈門市集美區(qū)、廈門市翔安區(qū)、莆田市荔城區(qū)、莆田市秀嶼區(qū)、寧化縣、大田縣、建寧縣、泉州市豐澤區(qū)、安溪縣、永春縣、南安市、云霄縣、詔安縣、長泰縣、南靖縣、平和縣、華安縣、龍海市、政和縣、邵武市、壽寧縣江 西15621 景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)、修水縣、贛州市章貢區(qū)、贛州市南康區(qū)、贛州市贛縣區(qū)、上猶縣、定南縣、寧都縣、于都縣、吉安縣、遂川縣、南城縣、金溪縣、廣昌縣、上饒市信州區(qū)、上饒縣、上饒市廣豐區(qū)、玉山縣、橫峰縣、弋陽縣、萬年縣山 東171229 濟南市長清區(qū)、淄博市淄川區(qū)、淄博市博山區(qū)、沂源縣、棗莊市市中區(qū)、棗莊市山亭區(qū)、煙臺市福山區(qū)、煙臺市牟平區(qū)、煙臺市萊山區(qū)、萊陽市、招遠市、棲霞市、海陽市、臨朐縣、安丘市、泗水縣、新泰市、威海市文登區(qū)、乳山市、日照市東港區(qū)、日照市嵐山區(qū)、五蓮縣、莒縣、萊蕪市鋼城區(qū)、沂水縣、費縣、平邑縣、莒南縣、蒙陰縣河 南71623 新密市、登封市、洛陽市吉利區(qū)、新安縣、嵩縣、汝陽縣、宜陽縣、洛寧縣、伊川縣、魯山縣、舞鋼市、汝州市、林州市、三門峽市湖濱區(qū)、澠池縣、三門峽市陜州區(qū)、義馬市、靈寶市、西峽縣、淅川縣、新縣、商城縣、濟源市湖 北251035 黃石市西塞山區(qū)、陽新縣、鄖西縣、竹山縣、竹溪縣、房縣、丹江口市、宜昌市伍家崗區(qū)、宜昌市猇亭區(qū)、宜昌市夷陵區(qū)、秭歸縣、長陽縣、五峰縣、宜都市、南漳縣、谷城縣、?？悼h、大悟縣、團風縣、紅安縣、羅田縣、英山縣、浠水縣、蘄春縣、麻城市、通城縣、崇陽縣、通山縣、恩施市、建始縣、巴東縣、宣恩縣、咸豐縣、來鳳縣、鶴峰縣湖 南31922 衡陽市南岳區(qū)、衡南縣、衡山縣、衡東縣、祁東縣、綏寧縣、城步縣、武岡市、平江縣、臨湘市、慈利縣、桑植縣、安化縣、郴州市蘇仙區(qū)、溆浦縣、麻陽縣、通道縣、新化縣、鳳凰縣、花垣縣、保靖縣、龍山縣廣 東1910 南雄市、珠海市斗門區(qū)、珠海市金灣區(qū)、梅州市梅江區(qū)、梅州市梅縣區(qū)、大埔縣、五華縣、興寧市、新興縣、郁南縣廣 西2121 南寧市興寧區(qū)、南寧市青秀區(qū)、南寧市江南區(qū)、南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)、南寧市良慶區(qū)、南寧市邕寧區(qū)、馬山縣、梧州市萬秀區(qū)、上思縣、欽州市欽南區(qū)、靈山縣、玉林市玉州區(qū)、陸川縣、百色市右江區(qū)、大化縣、來賓市興賓區(qū)、合山市、崇左市江州區(qū)、扶綏縣、龍州縣、天等縣海 南1212 五指山市、瓊海市、儋州市、文昌市、萬寧市、東方市、臨高縣、白沙縣、昌江縣、陵水縣、保亭縣、瓊中縣重 慶22931 萬州區(qū)、涪陵區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)、北碚區(qū)、大足區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)、黔江區(qū)、長壽區(qū)、合川區(qū)、璧山區(qū)、銅梁區(qū)、潼南區(qū)、梁平縣、城口縣、豐都縣、墊江縣、武隆縣、忠縣、開州區(qū)、云陽縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣、秀山縣、酉陽縣、彭水縣四 川521971 金堂縣、自貢市自流井區(qū)、自貢市貢井區(qū)、自貢市大安區(qū)、榮縣、富順縣、攀枝花市東區(qū)、攀枝花市西區(qū)、鹽邊縣、瀘縣、中江縣、三臺縣、鹽亭縣、綿陽市安州區(qū)、梓潼縣、廣元市朝天區(qū)、青川縣、劍閣縣、蒼溪縣、遂寧市船山區(qū)、遂寧市安居區(qū)、蓬溪縣、射洪縣、大英縣、內(nèi)江市市中區(qū)、內(nèi)江市東興區(qū)、威遠縣、資中縣、隆昌縣、樂山市沙灣區(qū)、樂山市五通橋區(qū)、樂山市金口河區(qū)、犍為縣、井研縣、沐川縣、峨邊縣、馬邊縣、南部縣、儀隴縣、西充縣、閬中市、仁壽縣、高縣、珙縣、岳池縣、武勝縣、達州市通川區(qū)、達州市達川區(qū)、宣漢縣、開江縣、渠縣、萬源市、漢源縣、巴中市巴州區(qū)、巴中市恩陽區(qū)、通江縣、南江縣、平昌縣、資陽市雁江區(qū)、安岳縣、樂至縣、簡陽市、汶川縣、茂縣、會理縣、普格縣、布拖縣、金陽縣、昭覺縣、甘洛縣、美姑縣貴 州311445 息烽縣、修文縣、六盤水市鐘山區(qū)、六盤水市六枝特區(qū)、水城縣、盤縣、遵義市匯川區(qū)、桐梓縣、正安縣、道真縣、務川縣、鳳岡縣、習水縣、仁懷市、普定縣、鎮(zhèn)寧縣、關嶺縣、紫云縣、畢節(jié)市七星關區(qū)、大方縣、黔西縣、金沙縣、織金縣、納雍縣、威寧縣、赫章縣、銅仁市碧江區(qū)、玉屏縣、石阡縣、思南縣、印江縣、德江縣、沿河縣、松桃縣、興義市、興仁縣、普安縣、晴隆縣、貞豐縣、望謨縣、冊亨縣、貴定縣、平塘縣、羅甸縣、長順縣云 南241438 昆明市東川區(qū)、富民縣、宜良縣、石林縣、富源縣、會澤縣、施甸縣、龍陵縣、昭通市昭陽區(qū)、魯?shù)榭h、巧家縣、鹽津縣、大關縣、永善縣、綏江縣、鎮(zhèn)雄縣、彝良縣、威信縣、水富縣、華坪縣、永德縣、雙江縣、永仁縣、元謀縣、個舊市、開遠市、彌勒市、屏邊縣、文山市、硯山縣、西疇縣、麻栗坡縣、馬關縣、丘北縣、廣南縣、富寧縣、鶴慶縣、蘭坪縣西 藏1414 尼木縣、達孜縣、日喀則市桑珠孜區(qū)、南木林縣、定日縣、薩迦縣、拉孜縣、白朗縣、康馬縣、貢覺縣、察雅縣、左貢縣、扎囊縣、貢嘎縣陜 西45550 銅川市王益區(qū)、銅川市印臺區(qū)、銅川市耀州區(qū)、宜君縣、寶雞市渭濱區(qū)、鳳翔縣、千陽縣、麟游縣、鳳縣、彬縣、長武縣、旬邑縣、白水縣、韓城市、延安市寶塔區(qū)、延長縣、延川縣、子長縣、安塞縣、志丹縣、吳起縣、富縣、洛川縣、宜川縣、黃龍縣、黃陵縣、鎮(zhèn)巴縣、榆林市榆陽區(qū)、神木縣、府谷縣、橫山縣、靖邊縣、定邊縣、綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、清澗縣、子洲縣、安康市漢濱區(qū)、漢陰縣、石泉縣、紫陽縣、嵐皋縣、平利縣、鎮(zhèn)坪縣、旬陽縣、白河縣、丹鳳縣、山陽縣甘 肅461258 蘭州市七里河區(qū)、蘭州市西固區(qū)、蘭州市安寧區(qū)、蘭州市紅古區(qū)、永登縣、榆中縣、金昌市金川區(qū)、永昌縣、白銀市平川區(qū)、靖遠縣、會寧縣、景泰縣、秦安縣、甘谷縣、武山縣、張家川縣、武威市涼州區(qū)、民勤縣、古浪縣、天?？h、張掖市甘州區(qū)、臨澤縣、高臺縣、平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)、靈臺縣、崇信縣、華亭縣、靜寧縣、酒泉市肅州區(qū)、金塔縣、瓜州縣、肅北縣、阿克塞縣、玉門市、敦煌市、慶城縣、環(huán)縣、華池縣、合水縣、正寧縣、鎮(zhèn)原縣、通渭縣、隴西縣、渭源縣、臨洮縣、漳縣、岷縣、西和縣、臨夏市、臨夏縣、永靖縣、廣河縣、東鄉(xiāng)縣、積石山縣、臨潭縣、卓尼縣、瑪曲縣、碌曲縣

續(xù)表1

省(市、區(qū))保留原嚴重縣新增嚴重縣核定嚴重縣嚴重縣名單青 海15217 西寧市城中區(qū)、湟中縣、海東市樂都區(qū)、海東市平安區(qū)、民和縣、互助縣、化隆縣、循化縣、海晏縣、尖扎縣、澤庫縣、共和縣、貴德縣、貴南縣、瑪多縣、德令哈市、烏蘭縣寧 夏12113 永寧縣、靈武市、石嘴山市大武口區(qū)、石嘴山市惠農(nóng)區(qū)、鹽池縣、同心縣、青銅峽市、固原市原州區(qū)、西吉縣、彭陽縣、中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)、中寧縣、海原縣新 疆362359 烏魯木齊市達坂城區(qū)、烏魯木齊市米東區(qū)、烏魯木齊縣、克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)、克拉瑪依市白堿灘區(qū)、克拉瑪依市烏爾禾區(qū)、吐魯番市、鄯善縣、托克遜縣、哈密市、巴里坤縣、伊吾縣、阜康市、瑪納斯縣、奇臺縣、吉木薩爾縣、木壘縣、博樂市、阿拉山口市、精河縣、溫泉縣、尉犁縣、若羌縣、且末縣、阿克蘇市、沙雅縣、新和縣、烏什縣、阿瓦提縣、柯坪縣、英吉沙縣、澤普縣、麥蓋提縣、巴楚縣、和田縣、墨玉縣、皮山縣、洛浦縣、策勒縣、于田縣、民豐縣、伊寧縣、察布查爾縣、霍城縣、塔城市、烏蘇市、額敏縣、沙灣縣、托里縣、裕民縣、和布克賽爾縣、阿勒泰市、布爾津縣、富蘊縣、福?？h、哈巴河縣、青河縣、吉木乃縣、五家渠市合計502365867

4.2 分區(qū)情況

水土流失嚴重縣分區(qū)分布情況為：黃土高原區(qū)157個，東北黑土區(qū)55個，北方土石山區(qū)147個，南方紅壤區(qū)149個，西南巖溶區(qū)101個，西南紫色土區(qū)137個，青藏高原區(qū)25個，風沙區(qū)96個。詳見表2。

表2 水土流失嚴重縣水土保持分區(qū)分省份分布情況 個

省(市、區(qū))黃土高原區(qū)東北黑土區(qū)北方土石山區(qū)南方紅壤區(qū)西南巖溶區(qū)西南紫色土區(qū)青藏高原區(qū)風沙區(qū)北 京5天 津1河 北353山 西4222內(nèi)蒙古1911620遼 寧624吉 林16黑龍江22江 蘇65浙 江10安 徽22福 建23江 西21山 東29河 南1922湖 北1421湖 南166廣 東10廣 西147海 南12重 慶31四 川1160貴 州45云 南38西 藏14陜 西3713甘 肅364414青 海107寧 夏13新 疆59合計157551471491011372596

從《全國水土保持規(guī)劃國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)復核劃分成果》(辦水?！?013〕188號)可知，867個水土流失嚴重縣中包含180個重點預防區(qū)縣，383個重點治理區(qū)縣，分別占嚴重縣總數(shù)的21%和44%，另有35%的水土流失嚴重縣分散在集中連片的重點區(qū)域之外；與山丘區(qū)的縣對比，867個水土流失嚴重縣中包含山丘區(qū)的縣579個，占嚴重縣總數(shù)的67%。詳見表3。

表3 水土流失嚴重縣在山丘區(qū)和國家級兩區(qū)的分布情況 個

在水土流失嚴重縣中，東部省份合計169個占19.5%，中部省份225個占26%，西部省份473個占54.5%；共有革命老區(qū)縣429個占49.5%，國定貧困縣369個占42.6%；包含坡耕地1 333.3 hm2(2萬畝)以上的縣648個占74.7%。詳見表4。

4.3 與當前工作重點的復核分析

2017年，水利部與財政部、國家發(fā)展改革委和國家農(nóng)發(fā)辦一起，組織編制了2020年前國家水土保持重點工程的實施規(guī)劃。與這些實施規(guī)劃的范圍相疊加，涉及坡耕地水土流失綜合治理規(guī)劃縣183個，占規(guī)劃總縣數(shù)260個的70.4%；涉及國家水土保持重點工程建設規(guī)劃(老區(qū)規(guī)劃)縣399個，占規(guī)劃總縣數(shù)762個的52.4%；涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目規(guī)劃縣56個，占規(guī)劃縣總數(shù)的46.7%，總體上符合水土流失綜合治理與當前扶貧攻堅重點工作有機結合的特點。詳見表5。

表4 水土流失嚴重縣包含的老區(qū)縣和國定貧困縣數(shù)量及分布 個

5 結 語

水土流失嚴重縣的判定是基于第一次全國水利普查的數(shù)據(jù)，隨著近幾年生態(tài)文明建設的高速推進，水土流失的分布范圍和強度等級還會發(fā)生進一步的變化，因此水土流失嚴重縣可能會相應地變化，當前成果僅是指導水土流失防治的階段性成果。水土流失嚴重縣與現(xiàn)有規(guī)劃縣不完全重疊，是因為編制規(guī)劃時更多地強調(diào)了扶貧攻堅的任務。

表5 水土流失嚴重縣列入近期實施規(guī)劃情況 個

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