劉洪巖

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是國家生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。按照十九大提出的“依法行政”最新要求，在加強生態(tài)文明組織建設(shè)同時，更要明晰政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體職能，建立和健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，依法公平公正、專業(yè)透明、責(zé)權(quán)分明地實施環(huán)境監(jiān)管。這既是提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有效性的必然要求，也是提升政府生態(tài)環(huán)境治理水平、切實轉(zhuǎn)變職能、促進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管依法行政的必然要求。

當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要問題

長期以來，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)部門職權(quán)分割，監(jiān)管權(quán)分散，受地方利益掣肘、執(zhí)法不力問題嚴重制約著監(jiān)管部門對環(huán)境違法行為的綜合管控。

我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實行的是“統(tǒng)一監(jiān)管與專項監(jiān)管”相結(jié)合的監(jiān)管模式。按照監(jiān)管對象的不同，分為環(huán)境污染防治監(jiān)管、資源保護監(jiān)管和生態(tài)保護監(jiān)管。環(huán)境保護部主要負責(zé)環(huán)境污染防治監(jiān)管，其他監(jiān)管分屬于國土資源、城建、交通等20多個相關(guān)行政主管部門監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的“多龍治水”和“分散化”治理體制，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”、監(jiān)管分工沖突和“執(zhí)法內(nèi)耗”現(xiàn)象，甚至加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞和惡化。

地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實行“地方政府為主、上級環(huán)監(jiān)部門為輔”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。各地環(huán)監(jiān)部門的人、財、物受制于地方政府，上下級環(huán)監(jiān)部門只有松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。由此導(dǎo)致上級政令難通、地方環(huán)監(jiān)執(zhí)法嚴重弱化，極大地影響了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的社會權(quán)威性和公信力。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)察隊伍素質(zhì)水平參差、執(zhí)法裝備不足、執(zhí)法手段落后、信息化水平有限，執(zhí)法能力總體水平不高。部分監(jiān)管部門執(zhí)法隊伍缺乏經(jīng)費保障，對治理目標“以罰代管”，靠征收排污費維持日常運轉(zhuǎn)，嚴重損毀了執(zhí)法隊伍的公眾形象和執(zhí)法的公正性，無法真正獨立地進行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法。盡管中組部曾授予上級環(huán)保部門對下級部門人事任免方面的一定建議權(quán)和協(xié)商權(quán)，但這無法從根本上避免地方保護主義對環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的干擾。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革思路

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革通常圍繞“改進和優(yōu)化監(jiān)管目標”展開。按其監(jiān)管對象和目標設(shè)定的不同，改進和優(yōu)化的方式通常分為“效率型改革”和“活力型改革”兩種。

“效率型改革”通常是設(shè)定一個單一的監(jiān)管目標，然后通過強化目標分解的方式自上而下逐級推進。“效率型改革”強調(diào)治理權(quán)的集中統(tǒng)一，一切行政資源都要服務(wù)于預(yù)先設(shè)定的目標，且很容易在短期內(nèi)實現(xiàn)目標治理的期望效果。但其弊端是會擾亂正常的社會生產(chǎn)和生活秩序，最終生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率可能會不進反退。有些地方政府不適時發(fā)動的“環(huán)保運動”即屬于該類型。

“活力型改革”強調(diào)的是自下而上，充分調(diào)動國家、社會組織和公眾各階層的全員參與，充分發(fā)揮全體人民的智慧和力量，依法穩(wěn)步推進治理頂層設(shè)計和系統(tǒng)化建構(gòu)。該種改革模式的益處是能獲得持久的、副作用比較小監(jiān)管效果，但弊端是見效緩慢，需要一個系統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和高效率的科學(xué)實現(xiàn)機制。

根據(jù)黨的十九大精神，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革既要關(guān)注綠色發(fā)展和生態(tài)保護的長遠大計，又要著力解決當下突出的環(huán)境問題；一方面需要“活力型改革”的頂層設(shè)計，另一方面也需要“效率型改革”立竿見影的治理效果。這就決定了未來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革必須選擇“活力+效率”的模式。

“活力+效率”模式既可充分發(fā)揮頂層設(shè)計的組織優(yōu)勢，又可發(fā)揮市場化治理政策工具的高效優(yōu)勢。這種模式能夠從人與自然和諧共生的“生命共同體構(gòu)建”價值維度出發(fā)，按照生態(tài)環(huán)境保護治理的自然規(guī)律統(tǒng)籌監(jiān)管職責(zé)分配和事權(quán)劃分，規(guī)劃和設(shè)計生態(tài)環(huán)境保護的大部制；以“人類命運共同體”構(gòu)建為價值指引，兼顧生態(tài)保護與污染防治，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)與國際環(huán)境治理。故此，我們應(yīng)以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標為指引，用法律制度的規(guī)范指引強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的有效性和正當性，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系的科學(xué)性和規(guī)范性，增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方式和監(jiān)管手段創(chuàng)新性和實效性，提高我國生態(tài)環(huán)境治理的法治化和市場化水平，更好踐行“依法行政”的環(huán)境行政法治理念，推動“法治政府”構(gòu)建。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革方向

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治化改革須秉持“機構(gòu)職責(zé)權(quán)限明晰、行政程序依規(guī)合法、監(jiān)管執(zhí)法追責(zé)有序”的基本原則。要在現(xiàn)代環(huán)境治理法治體系框架下，將一系列制度措施用科學(xué)立法加以夯實，用正當執(zhí)法加以推進，用公平司法加以保障，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系的不斷完善、環(huán)境執(zhí)法效能的持續(xù)提高、環(huán)境行政違法司法追責(zé)不斷改善，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)奠定法治基礎(chǔ)。

2017年至2019年是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標推進的攻堅階段。具體而言，要根據(jù)黨和國家法治政府建設(shè)和依法行政的社會治理目標要求，逐步構(gòu)建和完善以監(jiān)管機構(gòu)職能法定為主體，監(jiān)管規(guī)則公正透明、監(jiān)管程序正當獨立、社會監(jiān)管多元并舉的“一體三位”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律保障體系。

監(jiān)管機構(gòu)職能法定的法治化，就是著力解決監(jiān)管機構(gòu)的法律地位不明和職責(zé)范圍不清的問題，通過職能法定提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的法律權(quán)威。以2015年頒布的新《環(huán)保法》為基礎(chǔ)，逐步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的組織立法，適時推出《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管組織條例》，依法合規(guī)地確立各監(jiān)管主體的職責(zé)權(quán)限，明確中央和地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事權(quán)和監(jiān)管職能。

監(jiān)管規(guī)則公正透明的法治化，突出解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管無法可依的積弊。近年來，我國不斷修訂污染防治、資源保護和生態(tài)保護的各類單行立法，并以中央名義發(fā)布一系列政策建議，及時推進環(huán)境立法的立、改、廢工作，以適應(yīng)監(jiān)管機關(guān)有法可依和依法行政的法治化要求。

監(jiān)管程序正當獨立的法治化，重點解決監(jiān)管機構(gòu)法律地位不獨立，監(jiān)管執(zhí)法能力差，人、財、物等諸多方面過度受制于地方政府，問責(zé)機制不健全，信息公開程度不夠，環(huán)境目標責(zé)任與考核制度不健全等問題。為此，我國近年來不斷完善資源管理的“黨政同責(zé)”，以及“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”等相關(guān)立法，以適應(yīng)監(jiān)管正當獨立的法治化需要。

社會監(jiān)管多元并舉的法治化，重在保障新《環(huán)保法》規(guī)定企事業(yè)單位、社會組織、公民個人生態(tài)環(huán)境保護社會監(jiān)管參與權(quán)、信息獲取權(quán)和建議權(quán)的實現(xiàn)。為此，有些國家（如俄羅斯等國）頒布了專門的《公民參與程序法》，為社會參與權(quán)的實現(xiàn)提供專門的司法保障。我國目前類似的立法仍屬空白，雖然部分單行環(huán)境立法規(guī)定了公民參與權(quán)內(nèi)容，但由于缺乏相關(guān)程序性立法保障，社會參與權(quán)往往得不到落實。

（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所生態(tài)法研究室主任、研究員）endprint