劉洪巖

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是國家生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內容。按照十九大提出的“依法行政”最新要求，在加強生態(tài)文明組織建設同時，更要明晰政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體職能，建立和健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，依法公平公正、專業(yè)透明、責權分明地實施環(huán)境監(jiān)管。這既是提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有效性的必然要求，也是提升政府生態(tài)環(huán)境治理水平、切實轉變職能、促進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管依法行政的必然要求。

當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要問題

長期以來，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責部門職權分割，監(jiān)管權分散，受地方利益掣肘、執(zhí)法不力問題嚴重制約著監(jiān)管部門對環(huán)境違法行為的綜合管控。

我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實行的是“統一監(jiān)管與專項監(jiān)管”相結合的監(jiān)管模式。按照監(jiān)管對象的不同，分為環(huán)境污染防治監(jiān)管、資源保護監(jiān)管和生態(tài)保護監(jiān)管。環(huán)境保護部主要負責環(huán)境污染防治監(jiān)管，其他監(jiān)管分屬于國土資源、城建、交通等20多個相關行政主管部門監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權的“多龍治水”和“分散化”治理體制，導致了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”、監(jiān)管分工沖突和“執(zhí)法內耗”現象，甚至加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞和惡化。

地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實行“地方政府為主、上級環(huán)監(jiān)部門為輔”的雙重領導體制。各地環(huán)監(jiān)部門的人、財、物受制于地方政府，上下級環(huán)監(jiān)部門只有松散的業(yè)務指導關系。由此導致上級政令難通、地方環(huán)監(jiān)執(zhí)法嚴重弱化，極大地影響了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的社會權威性和公信力。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)察隊伍素質水平參差、執(zhí)法裝備不足、執(zhí)法手段落后、信息化水平有限，執(zhí)法能力總體水平不高。部分監(jiān)管部門執(zhí)法隊伍缺乏經費保障，對治理目標“以罰代管”，靠征收排污費維持日常運轉，嚴重損毀了執(zhí)法隊伍的公眾形象和執(zhí)法的公正性，無法真正獨立地進行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法。盡管中組部曾授予上級環(huán)保部門對下級部門人事任免方面的一定建議權和協商權，但這無法從根本上避免地方保護主義對環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的干擾。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革思路

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革通常圍繞“改進和優(yōu)化監(jiān)管目標”展開。按其監(jiān)管對象和目標設定的不同，改進和優(yōu)化的方式通常分為“效率型改革”和“活力型改革”兩種。

“效率型改革”通常是設定一個單一的監(jiān)管目標，然后通過強化目標分解的方式自上而下逐級推進?！靶市透母铩睆娬{治理權的集中統一，一切行政資源都要服務于預先設定的目標，且很容易在短期內實現目標治理的期望效果。但其弊端是會擾亂正常的社會生產和生活秩序，最終生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率可能會不進反退。有些地方政府不適時發(fā)動的“環(huán)保運動”即屬于該類型。

“活力型改革”強調的是自下而上，充分調動國家、社會組織和公眾各階層的全員參與，充分發(fā)揮全體人民的智慧和力量，依法穩(wěn)步推進治理頂層設計和系統化建構。該種改革模式的益處是能獲得持久的、副作用比較小監(jiān)管效果，但弊端是見效緩慢，需要一個系統的組織領導和高效率的科學實現機制。

根據黨的十九大精神，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革既要關注綠色發(fā)展和生態(tài)保護的長遠大計，又要著力解決當下突出的環(huán)境問題；一方面需要“活力型改革”的頂層設計，另一方面也需要“效率型改革”立竿見影的治理效果。這就決定了未來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革必須選擇“活力+效率”的模式。

“活力+效率”模式既可充分發(fā)揮頂層設計的組織優(yōu)勢，又可發(fā)揮市場化治理政策工具的高效優(yōu)勢。這種模式能夠從人與自然和諧共生的“生命共同體構建”價值維度出發(fā)，按照生態(tài)環(huán)境保護治理的自然規(guī)律統籌監(jiān)管職責分配和事權劃分，規(guī)劃和設計生態(tài)環(huán)境保護的大部制；以“人類命運共同體”構建為價值指引，兼顧生態(tài)保護與污染防治，統籌協調國內與國際環(huán)境治理。故此，我們應以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標為指引，用法律制度的規(guī)范指引強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的有效性和正當性，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系的科學性和規(guī)范性，增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方式和監(jiān)管手段創(chuàng)新性和實效性，提高我國生態(tài)環(huán)境治理的法治化和市場化水平，更好踐行“依法行政”的環(huán)境行政法治理念，推動“法治政府”構建。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革方向

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治化改革須秉持“機構職責權限明晰、行政程序依規(guī)合法、監(jiān)管執(zhí)法追責有序”的基本原則。要在現代環(huán)境治理法治體系框架下，將一系列制度措施用科學立法加以夯實，用正當執(zhí)法加以推進，用公平司法加以保障，最終實現生態(tài)環(huán)境治理體系的不斷完善、環(huán)境執(zhí)法效能的持續(xù)提高、環(huán)境行政違法司法追責不斷改善，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現生態(tài)環(huán)境根本好轉奠定法治基礎。

2017年至2019年是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標推進的攻堅階段。具體而言，要根據黨和國家法治政府建設和依法行政的社會治理目標要求，逐步構建和完善以監(jiān)管機構職能法定為主體，監(jiān)管規(guī)則公正透明、監(jiān)管程序正當獨立、社會監(jiān)管多元并舉的“一體三位”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律保障體系。

監(jiān)管機構職能法定的法治化，就是著力解決監(jiān)管機構的法律地位不明和職責范圍不清的問題，通過職能法定提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構的法律權威。以2015年頒布的新《環(huán)保法》為基礎，逐步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的組織立法，適時推出《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管組織條例》，依法合規(guī)地確立各監(jiān)管主體的職責權限，明確中央和地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事權和監(jiān)管職能。

監(jiān)管規(guī)則公正透明的法治化，突出解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管無法可依的積弊。近年來，我國不斷修訂污染防治、資源保護和生態(tài)保護的各類單行立法，并以中央名義發(fā)布一系列政策建議，及時推進環(huán)境立法的立、改、廢工作，以適應監(jiān)管機關有法可依和依法行政的法治化要求。

監(jiān)管程序正當獨立的法治化，重點解決監(jiān)管機構法律地位不獨立，監(jiān)管執(zhí)法能力差，人、財、物等諸多方面過度受制于地方政府，問責機制不健全，信息公開程度不夠，環(huán)境目標責任與考核制度不健全等問題。為此，我國近年來不斷完善資源管理的“黨政同責”，以及“領導干部自然資源資產離任審計”等相關立法，以適應監(jiān)管正當獨立的法治化需要。

社會監(jiān)管多元并舉的法治化，重在保障新《環(huán)保法》規(guī)定企事業(yè)單位、社會組織、公民個人生態(tài)環(huán)境保護社會監(jiān)管參與權、信息獲取權和建議權的實現。為此，有些國家（如俄羅斯等國）頒布了專門的《公民參與程序法》，為社會參與權的實現提供專門的司法保障。我國目前類似的立法仍屬空白，雖然部分單行環(huán)境立法規(guī)定了公民參與權內容，但由于缺乏相關程序性立法保障，社會參與權往往得不到落實。

（作者為中國社會科學院法學研究所生態(tài)法研究室主任、研究員）endprint