鄭風(fēng)田

【摘要】農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)該建立“一梁、一柱、一補(bǔ)”，即家庭養(yǎng)老為梁、普惠養(yǎng)老金為柱、“以地養(yǎng)老”為調(diào)劑，在繼續(xù)堅(jiān)持家庭養(yǎng)老為主的基礎(chǔ)上，以普惠式養(yǎng)老為輔，用“以地養(yǎng)老”作為補(bǔ)充調(diào)劑。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老應(yīng)該探索社會(huì)資本進(jìn)入途徑，給農(nóng)民更多的社會(huì)養(yǎng)老選擇權(quán)。

【關(guān)鍵詞】“以地養(yǎng)老” 養(yǎng)老 農(nóng)村 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

根據(jù)央視報(bào)道，我國(guó)寧夏回族自治區(qū)平羅縣自2013年開始探索“以地養(yǎng)老”，具體做法是：從老年農(nóng)民手中按市價(jià)收購(gòu)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，宅基地及其房屋一般作價(jià)9萬(wàn)元，承包地每畝9千元，農(nóng)民用所得資金進(jìn)駐養(yǎng)老院。除了寧夏，全國(guó)不少地區(qū)都在試水“以地養(yǎng)老”，比如河北、浙江、山東等地，做法也大同小異。那么，應(yīng)該如何看待“以地養(yǎng)老”？它能否解決我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老困境？對(duì)我國(guó)農(nóng)村“三塊地”改革有何借鑒意義？在實(shí)踐中又該如何進(jìn)行完善？

“以地養(yǎng)老”對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老和土地退出機(jī)制改革是一項(xiàng)有益的探索

關(guān)于平羅“以地養(yǎng)老”的報(bào)道出來(lái)之后，贊成者與反對(duì)者都不少。贊成者認(rèn)為平羅“以地養(yǎng)老”值得推廣，農(nóng)村土地是我國(guó)農(nóng)民賴以生存的根本，將老年人“以地養(yǎng)老”“以權(quán)養(yǎng)老”作為土地改革的一項(xiàng)試驗(yàn)，以此支撐農(nóng)村養(yǎng)老，是一個(gè)很好的選擇。反對(duì)者認(rèn)為“以地養(yǎng)老”既不科學(xué)也不合法，“以地養(yǎng)老”難破農(nóng)村養(yǎng)老困局，宅基地、承包地“雙退”代價(jià)太大，難以在全國(guó)推廣，還可能因此引起農(nóng)村巨大的家庭沖突；農(nóng)村“以地養(yǎng)老”并不一定實(shí)行“雙退”，還有更好的途徑，農(nóng)地退出要建立更科學(xué)的方法，讓農(nóng)民土地保值增值。

筆者認(rèn)為，“以地養(yǎng)老”可以探索，但要完善農(nóng)村土地退出機(jī)制。“以地養(yǎng)老”試圖解決目前困擾我國(guó)農(nóng)村的兩大難題：一是農(nóng)村近億人的養(yǎng)老困局，尤其是5000多萬(wàn)留守老人的養(yǎng)老難題；二是如何打破農(nóng)村一直沉睡的土地資源“堅(jiān)冰”，讓農(nóng)村的土地財(cái)產(chǎn)給農(nóng)民帶來(lái)收益?！耙缘仞B(yǎng)老”可以作為農(nóng)村養(yǎng)老的一種補(bǔ)充，但真正解決我國(guó)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老，還需要依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老以及建立普惠制的養(yǎng)老金制度，讓農(nóng)村的老年人能夠有一個(gè)幸福的晚年。要在探索中解決問題，在探索中發(fā)現(xiàn)問題，從而為下一步的改革積累經(jīng)驗(yàn)。

首先，從養(yǎng)老困境來(lái)看，我國(guó)探索“以地養(yǎng)老”等農(nóng)村養(yǎng)老改革，意義非常重大。根據(jù)民政部門2015年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村年滿60歲的老人約為1.19億，其中包括約5000萬(wàn)的農(nóng)村留守老人。而根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告（2015年）》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前空巢老人占老年人總數(shù)的近一半，農(nóng)村空巢老人比城鎮(zhèn)空巢老人困難很多。據(jù)《2014中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國(guó)情報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)超過(guò)68.4%的農(nóng)村老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源靠子女資助，其次是新農(nóng)保和土地收入。只有15.9%的農(nóng)村老人感覺目前養(yǎng)老沒困難，47%的老人認(rèn)為錢不夠花，42.3%的老人認(rèn)為病痛較多。

我國(guó)農(nóng)村的空心化、老齡化，使農(nóng)村養(yǎng)老面臨轉(zhuǎn)型與挑戰(zhàn)。過(guò)去數(shù)千年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村一直實(shí)行的是家庭養(yǎng)老，即“養(yǎng)兒防老”，但多年執(zhí)行的計(jì)劃生育政策，使農(nóng)村大部分家庭以2個(gè)以內(nèi)孩子為主，家庭趨于小型化。而目前我國(guó)農(nóng)村約有2.8億農(nóng)民外出打工，其中基本上都是青壯年農(nóng)民，導(dǎo)致農(nóng)村變得空心化，對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。老人們的兒女不在身邊，自己又沒有退休金，養(yǎng)老存在很大問題。如何解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，需要多種探索，而“以地養(yǎng)老”就是其中的探索之一。

其次，從農(nóng)村土地利用來(lái)看，目前的“以地養(yǎng)老”對(duì)未來(lái)農(nóng)村土地退出機(jī)制以及土地交易市場(chǎng)建設(shè)是一種有益的探索。農(nóng)民手中都握有一筆重要的財(cái)富，那就是承包地與宅基地。承包地全國(guó)有近20億畝，而宅基地有2.5億至3億畝。這本來(lái)應(yīng)該是一筆巨大的資產(chǎn)，但遺憾的是，由于政策的限制，這筆財(cái)富成為隱形財(cái)富，沒有給農(nóng)民帶來(lái)太多的財(cái)產(chǎn)收益。因此，要探索承包地與宅基地的退出機(jī)制，建立市場(chǎng)化配置機(jī)制，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，允許農(nóng)民進(jìn)行承包地、宅基地與房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，建立交易制度與交易市場(chǎng)體系，包括轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔(dān)保抵押等。

“以地養(yǎng)老”只能作為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的調(diào)劑

我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老要逐步從原來(lái)單一的家庭養(yǎng)老向“一梁、一柱、一補(bǔ)”過(guò)渡，即家庭養(yǎng)老為梁、普惠養(yǎng)老金為柱、“以地養(yǎng)老”為調(diào)劑，在繼續(xù)堅(jiān)持家庭養(yǎng)老為主的基礎(chǔ)上，以增加普惠式養(yǎng)老為輔，再用“以地養(yǎng)老”來(lái)作為補(bǔ)充調(diào)劑。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老應(yīng)該探索社會(huì)資本進(jìn)入途徑，讓農(nóng)民有更多的社會(huì)養(yǎng)老選擇。

首先，如果完全“以地養(yǎng)老”，可能會(huì)引發(fā)農(nóng)村家庭巨大沖突。自農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地承包期從15年不變，到30年不變，再到第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。嚴(yán)格執(zhí)行中央的農(nóng)村土地政策，就意味著增人不增地、減人不減地。農(nóng)村老人一般在上世紀(jì)90年代的土地承包政策中分到土地，而自此以后出生的農(nóng)村孩子，基本上就沒有新地可以承包了，由此出現(xiàn)了相當(dāng)龐大數(shù)量的無(wú)地農(nóng)民。這些人原本希望能夠承接爺爺或者奶奶的承包地，如果“以地養(yǎng)老”強(qiáng)制推行，就意味著這些孫輩得不到長(zhǎng)輩名下的承包地，由此可能會(huì)引發(fā)巨大的農(nóng)村社會(huì)矛盾。當(dāng)然，如果孫輩已轉(zhuǎn)移到城市，又不愿意繼承這些土地，矛盾可能會(huì)小些。農(nóng)村的宅基地也是一樣的道理。

其次，我國(guó)農(nóng)村老人應(yīng)該同城市居民一樣，享受普惠式養(yǎng)老。我國(guó)城市居民都有養(yǎng)老金，應(yīng)該讓農(nóng)村老人也享受到普惠養(yǎng)老金。當(dāng)然，由于國(guó)家財(cái)力有限，國(guó)家應(yīng)只負(fù)責(zé)提供最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障。普惠式養(yǎng)老金在世界上尤其是發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村被普遍采納，并且運(yùn)行效果良好。世界銀行在1994年的報(bào)告中指出，普惠式的養(yǎng)老金制度由于不考慮投保人的收入、財(cái)富與工作年限，避免了信息不對(duì)稱所帶來(lái)的難題，管理成本極低，還可以有效地緩解貧困，獲得了農(nóng)村百姓的熱烈擁護(hù)。那么，如果農(nóng)村老人在年滿60歲后都享受國(guó)家普惠式養(yǎng)老金，需要多大的盤子？假如按照東、中、西部地區(qū)每人每年標(biāo)準(zhǔn)分別為2000元、1500元、1000元，中央財(cái)政不分地區(qū)每人每年拿出補(bǔ)貼1000元，東、中部地區(qū)所缺部分由省市配套，按第五次人口普查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村老年人口為8557萬(wàn)，總計(jì)中央財(cái)政每年拿出不足900億資金，這樣既可讓我國(guó)農(nóng)村老年人享受到國(guó)家普惠式養(yǎng)老的好處，又在財(cái)政承受范圍之內(nèi)。endprint

再次，家庭養(yǎng)老不能輕易丟棄，而是要發(fā)揚(yáng)孝道、繼續(xù)光大。國(guó)家普惠式養(yǎng)老金只是提供了一個(gè)最基本的保障部分，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)很低，難以支撐老人生活，還需要家庭養(yǎng)老來(lái)提供支柱。家庭養(yǎng)老模式是儒家文化幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人是兒女的責(zé)任，農(nóng)村家庭子女過(guò)去不養(yǎng)老人會(huì)面臨很大的道德壓力，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無(wú)可替代性。目前家庭養(yǎng)老仍是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式，不能為了推廣“以地養(yǎng)老”與普惠式養(yǎng)老而輕意否定家庭養(yǎng)老，應(yīng)該繼續(xù)弘揚(yáng)已存在數(shù)千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)。

最后，“以地養(yǎng)老”只能作為調(diào)劑。對(duì)于農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)者，以及失去勞動(dòng)能力、子女又不能提供養(yǎng)老的農(nóng)村老人，可以用“以地養(yǎng)老”來(lái)進(jìn)行調(diào)劑?！白訉O滿堂、老有所養(yǎng)”是我國(guó)古老的養(yǎng)老方式，然而，目前2.8億農(nóng)村人進(jìn)城打工，留下5000多萬(wàn)留守老人，進(jìn)城打拼的兒女們鞭長(zhǎng)莫及、難以盡孝。因此，當(dāng)“養(yǎng)兒防老”失效時(shí)，可以用“以地養(yǎng)老”作為替代。當(dāng)然，如果兒女們?cè)敢怵B(yǎng)老，則不能輕意用“以地養(yǎng)老”替代家庭養(yǎng)老。

通過(guò)“以地養(yǎng)老”來(lái)探索農(nóng)村土地交易機(jī)制

農(nóng)村養(yǎng)老難，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)收益變現(xiàn)更難。農(nóng)村宅基地與承包地可不可以退出？如何退出？圍繞相關(guān)問題進(jìn)行探索，非常有價(jià)值?！耙缘仞B(yǎng)老”的價(jià)值就在于探索農(nóng)村養(yǎng)老以及農(nóng)民宅基地與承包地退出機(jī)制，逐步激活農(nóng)村巨大的土地沉睡資本。然而，在推進(jìn)“以地養(yǎng)老”過(guò)程中，要避免以下三方面問題。

第一，避免侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地改革是土地改革的深水區(qū)。如何推進(jìn)宅基地退出制度的改革，讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收益，目前還面臨不少問題。例如在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過(guò)程中，某些地方政府不顧國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，僅僅通過(guò)支付房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞骄蜔o(wú)償收回農(nóng)民的宅基地，造成對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害。推進(jìn)“以地養(yǎng)老”，要避免原來(lái)農(nóng)民集中居住等項(xiàng)目問題的重演。

第二，避免危及基本農(nóng)田，變相侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。由于我國(guó)18億畝耕地紅線所限，個(gè)別地方政府為了突破這條紅線，就搞起了土地占補(bǔ)平衡術(shù)，即通過(guò)“農(nóng)民集中居住”或者叫“宅基地?fù)Q房”，把農(nóng)民從原來(lái)的村莊遷出來(lái)，集中到一個(gè)地方政府或者開發(fā)商興建的小區(qū)去居住，而農(nóng)民原有的宅基地、空閑地等則被當(dāng)?shù)卣米?，“三通一平”之后高價(jià)出售或者搞占補(bǔ)平衡。由于農(nóng)民宅基地一般都比較大，這么做可以空出不少土地，通過(guò)“宅基地?fù)Q房”多出的土地就可以不必經(jīng)過(guò)審批而直接用于工業(yè)建設(shè)。

我國(guó)一些基層政府工業(yè)化沖動(dòng)很強(qiáng)，但面臨著土地轉(zhuǎn)用審批難關(guān)，所以近年來(lái)一些基層地區(qū)對(duì)農(nóng)民宅基地退出很著迷，但基本上都是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的。由于沒有處理好國(guó)家、地方政府以及被拆遷農(nóng)戶的利益，帶來(lái)很大的社會(huì)問題。農(nóng)民在宅基地退出中受損很大，一些地方政府在實(shí)施過(guò)程中濫用行政權(quán)力現(xiàn)象也很嚴(yán)重，缺乏對(duì)農(nóng)民意愿的基本尊重，不能保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，農(nóng)民抵觸比較大。

第三，避免強(qiáng)制土地退出，要建立與完善市場(chǎng)機(jī)制?！皟煞謨蓳Q”“農(nóng)民集中上樓”等均因涉及到強(qiáng)制而被叫停。農(nóng)村可以進(jìn)行此類探索，但應(yīng)該讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，不能進(jìn)行強(qiáng)制。要探索承包地與宅基地的退出機(jī)制，建立市場(chǎng)化配置機(jī)制，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，允許農(nóng)民進(jìn)行承包地、宅基地與房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，建立交易制度與交易市場(chǎng)體系。目前農(nóng)村承包地的價(jià)格相對(duì)來(lái)講還可以評(píng)估作價(jià)，但由于農(nóng)村的宅基地市場(chǎng)還未建立起來(lái)，宅基地的價(jià)值就難以估算。如何打破地方政府對(duì)農(nóng)村土地及養(yǎng)老的壟斷，吸引社會(huì)資金參與，也是未來(lái)一個(gè)非常重要的發(fā)展方向。

就寧夏的“以地養(yǎng)老”而言，目前其作價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是：承包地10畝作價(jià)9萬(wàn)，宅基地一戶作價(jià)9萬(wàn)。如果是遠(yuǎn)離縣城的村莊，這個(gè)價(jià)格還可以，但如果是在級(jí)差地租比較高的地區(qū)，這個(gè)價(jià)格就比較低了。因?yàn)橥顺龅恼赜玫刂笜?biāo)市場(chǎng)從20萬(wàn)到200萬(wàn)都有，當(dāng)然大城市周邊的比較高，而偏遠(yuǎn)地區(qū)比較低。由于國(guó)家該類市場(chǎng)還沒有建立起來(lái)，所以這些交易還很難進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，村莊不宜作為土地退出的交易主體，因?yàn)樯婕皦艛?，容易形成?qiáng)制，難以讓市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果可以市場(chǎng)化交易，農(nóng)宅價(jià)值將會(huì)翻幾番。

總之，雖然“以地養(yǎng)老”很有價(jià)值，可以結(jié)合各地的實(shí)際情況進(jìn)行探索，但不能因此強(qiáng)制農(nóng)民將放棄承包地與宅基地作為享受村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)的條件，要讓農(nóng)民在接受養(yǎng)老服務(wù)時(shí)有選擇的自由。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《2015家庭發(fā)展報(bào)告：中國(guó)家庭平均3.35人》，《北京晚報(bào)》，2015年5月13日。

②《六安：農(nóng)村養(yǎng)老難 多地探索“以地養(yǎng)老”》，中安在線，2015年9月28日。

③《上海財(cái)大<2014中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國(guó)情報(bào)告>披露》，《文匯報(bào)》，2015年4月22日。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊endprint