劉新衛(wèi)，楊華珂，鄖文聚

（國(guó)土資源部土地整治中心；國(guó)土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

0 引 言

中國(guó)政府長(zhǎng)期以來高度重視扶貧工作，經(jīng)過近 40a的不懈努力，特別是隨著《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等規(guī)劃相繼實(shí)施，中國(guó)走出了一條令世界矚目的減貧之路，貧困人口數(shù)從1978年的2.5億減少至2015年的5630萬，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國(guó)家[1]，對(duì)1990—2015年全球極端貧困人口減少的貢獻(xiàn)率超過70%[2]。但由于現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高、區(qū)域發(fā)展失衡問題依然突出[3]，以及制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次體制性問題尚未根本解決[4]等，中國(guó)的貧困人口規(guī)模仍然較大，并且集中分布在自然資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)的連片特困地區(qū)[5-7]，貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大。中國(guó)政府2015年 11月出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，將農(nóng)村貧困人口脫貧列為全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)，并要求以超常規(guī)舉措和過硬辦法確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧。

作為對(duì)低效利用、不合理利用和未利用土地進(jìn)行治理以及對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地進(jìn)行修復(fù)，以提高土地利用效率和效益的活動(dòng)[8]，土地整治兼具工程建設(shè)內(nèi)容和社會(huì)治理內(nèi)容的特點(diǎn)，使其在扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮作用成為可能。2011年12月出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》首次提出“加大土地整治力度，在項(xiàng)目安排上，向有條件的重點(diǎn)縣傾斜”后，國(guó)內(nèi)學(xué)界在扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)等研究中日益重視土地整治。分析近年的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究多將土地整治視為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的重要手段[9-12]，或以具體地區(qū)為案例分析土地整治促進(jìn)脫貧成效[13-15]、提出土地整治助推脫貧對(duì)策[16-18]等，但有關(guān)土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的機(jī)制研究尚缺，更無相關(guān)研究對(duì)土地整治促進(jìn)脫貧模式進(jìn)行總結(jié)和提煉。鑒于此，本文將嘗試探討土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的機(jī)制和模式，在此基礎(chǔ)上結(jié)合貴州省土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧實(shí)踐，以典型案例實(shí)證土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧模式的可行性，以期為推動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)施土地整治、加快脫貧攻堅(jiān)提供參考。

1 土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧機(jī)制

貧困是自然-生態(tài)、經(jīng)濟(jì)-社會(huì)、制度-政策等因素相互制約而致地域功能及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制出現(xiàn)障礙，以致區(qū)域發(fā)展落后、居民生活水平偏低的特殊現(xiàn)象[12]，貧困地區(qū)的出現(xiàn)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展中產(chǎn)生的區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)“貧困惡性循環(huán)論”和“低水平均衡陷阱論”觀點(diǎn)，貧困地區(qū)尤其連片特困地區(qū)是一個(gè)個(gè)穩(wěn)定的均衡系統(tǒng)，僅靠自身和市場(chǎng)力量無法打破該系統(tǒng)低水平均衡，必須對(duì)其合理施加外在力量[19]，才有助于解決該地區(qū)業(yè)已存在的要素短缺、結(jié)構(gòu)失衡、功能失調(diào)等問題，達(dá)到減少或消除貧困目的。近年實(shí)踐證明，土地整治是統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾的重要平臺(tái)[20-21]，理應(yīng)可以成為貧困地區(qū)脫貧的平臺(tái)，讓外部的資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素經(jīng)由這個(gè)平臺(tái)以適當(dāng)方式輸入并與其內(nèi)部要素有機(jī)結(jié)合，改變這些地區(qū)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)條件，助其發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)和實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。借鑒相關(guān)研究將系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)原理運(yùn)用于土地整治經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響分析的做法[22]，可以按照“因素識(shí)別－作用發(fā)揮－目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的邏輯主線簡(jiǎn)要分析土地整治如何促進(jìn)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧，（圖1）。

圖1 土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧機(jī)制Fig.1 Mechanism of land consolidation promoting poverty alleviation in poor areas

貧困地區(qū)的致貧因素多樣，主要有內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)[4,23]、生存條件惡劣[6,24]、設(shè)施建設(shè)滯后[12,25]、就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏[26-27]和生態(tài)環(huán)境脆弱[5,28]等，這些因素往往交織在一起綜合發(fā)生作用，使得所在地區(qū)的貧困特征更加明顯?；谀繕?biāo)地區(qū)的致貧因素判別，結(jié)合土地整治的功能定位，合理選擇土地整治的活動(dòng)類型和工作內(nèi)容，為外部要素的輸入和內(nèi)部潛力的發(fā)掘提供平臺(tái)，可以有效緩解或消除有關(guān)因素的致貧效應(yīng)。土地整治平臺(tái)在促進(jìn)脫貧中作用發(fā)揮及其達(dá)到的效果主要為：

1）扶持特色產(chǎn)業(yè)。通過合理布局和實(shí)施土地整治項(xiàng)目，有助于引導(dǎo)名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向適宜區(qū)域集中，扶持貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，保障特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等發(fā)展用地需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和傳統(tǒng)生產(chǎn)方式調(diào)整，達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧。

2）保障生態(tài)移民。通過在遷出區(qū)及時(shí)整理人口遷移后廢棄的村莊建設(shè)用地并對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)治理，在遷入?yún)^(qū)實(shí)施村莊整理保障移民安置和設(shè)施建設(shè)，以及實(shí)施農(nóng)用地整理和宜農(nóng)土地開發(fā)，可以為實(shí)施易地搬遷安置提供騰挪空間和發(fā)展載體，達(dá)到易地搬遷脫貧。

3）建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。在農(nóng)用地整理和宜農(nóng)土地開發(fā)中合理確定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，在村莊整理中配套完善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、連片整治農(nóng)村人居環(huán)境，在生態(tài)修復(fù)治理中加強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以帶動(dòng)上下游行業(yè)發(fā)展拉動(dòng)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，達(dá)到投資拉動(dòng)脫貧。

4）增加就業(yè)。通過在土地整治項(xiàng)目實(shí)施中盡量吸收當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶直接參與工程建設(shè)，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后將建成的工程設(shè)施以適當(dāng)形式委托專人管護(hù)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件減少農(nóng)地閑置拋荒現(xiàn)象，以及整理村莊建設(shè)用地并以結(jié)余用地保障和促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，均有助實(shí)現(xiàn)于貧困地區(qū)有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)戶有業(yè)可就，達(dá)到就業(yè)幫助脫貧。

5）保護(hù)生態(tài)。在土地整治中堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，推廣生態(tài)型整治模式，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，引導(dǎo)部分農(nóng)民向生態(tài)工人轉(zhuǎn)變，有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善與貧困人口脫貧致富“雙贏”，達(dá)到生態(tài)保護(hù)脫貧。

2 土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧模式

基于前述機(jī)制分析，各地可以結(jié)合地方實(shí)際運(yùn)用好土地整治這個(gè)平臺(tái)，加快貧困地區(qū)脫貧步伐。根據(jù)土地整治的組織實(shí)施主體差異，可將土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧模式劃分為3種類型：

2.1 政府主導(dǎo)模式

現(xiàn)行管理體制下，各級(jí)政府是脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體，也是土地整治項(xiàng)目投資實(shí)施主體[29]，政府主導(dǎo)模式是當(dāng)前土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的主要模式。具體實(shí)施中，政府及其相關(guān)組成部門結(jié)合所在地區(qū)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)和現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，圍繞落實(shí)區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略，組織編制扶貧開發(fā)、土地整治等專項(xiàng)規(guī)劃，合理安排土地整治項(xiàng)目和資金，并以土地整治為平臺(tái)整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等涉農(nóng)項(xiàng)目和資金，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、村莊用地整理、宜農(nóng)土地開發(fā)和生態(tài)修復(fù)治理等活動(dòng)，以及通過加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管和評(píng)價(jià)考核，確保工作進(jìn)度、工程質(zhì)量和資金安全，并在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后通過建立建后管護(hù)制度，保障建設(shè)成果持續(xù)發(fā)揮效用。這一模式中，出于追求政績(jī)、落實(shí)責(zé)任等考量，政府有動(dòng)力也有能力搭建土地整治促進(jìn)脫貧平臺(tái)，并基于此改變所在地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式單一和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限等難題，保障生態(tài)移民搬遷安置有序推進(jìn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加就業(yè)崗位，以及整體改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況。

2.2 企業(yè)帶動(dòng)模式

引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入是當(dāng)前貧困地區(qū)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和土地整治的重要任務(wù)[30]，以涉農(nóng)企業(yè)所代表的社會(huì)資本是政府推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和土地整治的必要補(bǔ)充，企業(yè)帶動(dòng)模式需要發(fā)展成為土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的重要模式。具體實(shí)施中，涉農(nóng)企業(yè)往往依托已有土地整治項(xiàng)目，更多情況下則是結(jié)合企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已經(jīng)整治的土地進(jìn)行符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展或者特色農(nóng)產(chǎn)品種植需要的二次整治，在此基礎(chǔ)上合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，并通過招聘當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶、傳授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、推廣訂單農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等，直接或間接帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富。這一模式中，涉農(nóng)企業(yè)根據(jù)相關(guān)規(guī)劃投入資金進(jìn)行農(nóng)用地整理和宜農(nóng)土地開發(fā)并在竣工驗(yàn)收后向有關(guān)部門申請(qǐng)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，或者選擇實(shí)施過土地整治項(xiàng)目的耕地質(zhì)量較高、適于規(guī)?；?jīng)營(yíng)、交通區(qū)位具有優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，政府部門的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助或先期開展的土地整治，都有助于降低其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或者特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)投入成本，而涉農(nóng)企業(yè)的發(fā)展又會(huì)反過來帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升、增加農(nóng)民工資性收入。

2.3 村民自治模式

脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和土地整治工作的推進(jìn)，需要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主體作用，村民自治模式有望改變當(dāng)前許多地方存在的政府及其組成部門依靠一己之力推進(jìn)扶貧開發(fā)和開展土地整治的做法[31]，也是土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的潛力模式。具體實(shí)施中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其上級(jí)政府或組成部門指導(dǎo)下，有關(guān)村莊加強(qiáng)村民自治，充分調(diào)動(dòng)村民的積極主動(dòng)性，根據(jù)村莊實(shí)際自下而上申請(qǐng)土地整治項(xiàng)目，村民承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的全部或大部分工作，縣級(jí)政府部門驗(yàn)收合格后予以獎(jiǎng)補(bǔ)，村民通過參與項(xiàng)目實(shí)施獲得工資性收入，土地整治成果有助于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和特色農(nóng)產(chǎn)品種植從而提高村民的經(jīng)營(yíng)性收入，促其實(shí)現(xiàn)脫貧致富。這一模式中，農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，有助于按照農(nóng)民的自愿開展土地權(quán)屬調(diào)整，并根據(jù)村莊規(guī)劃的發(fā)展愿景，對(duì)分散零碎地塊進(jìn)行互換調(diào)整和村莊閑置、低效利用土地進(jìn)行盤活挖潛，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、傳統(tǒng)生產(chǎn)方式調(diào)整和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等創(chuàng)造條件，較之前兩種模式能夠充分發(fā)掘貧困村的內(nèi)生動(dòng)能，脫貧效果也更好。

3 貴州省土地整治實(shí)施概況

3.1 貴州省脫貧對(duì)土地整治的需求

貴州省地處云貴高原向湘西丘陵過渡的斜坡地帶，屬于高原山地丘陵區(qū)，山地占全省國(guó)土面積71.34%，丘陵占20.97%，盆地占7.69%，平均海拔1 100 m左右，是全國(guó)唯一沒有平原的省份。截至2015年底，全省農(nóng)村貧困人口 623萬人，貧困發(fā)生率 16.4%，比全國(guó)平均水平（5.7%）高出10.7百分點(diǎn)，全省88個(gè)縣（區(qū)、市）中有國(guó)家級(jí)貧困縣 50個(gè)，數(shù)量?jī)H少于云南省?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確的14個(gè)連片特困地區(qū)中，貴州省涉及滇桂黔石漠化、武陵山和烏蒙山 3個(gè)區(qū)域，是全國(guó)連片特困地區(qū)最多的省份，這 3個(gè)區(qū)域是貴州省的生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，但集中了全省 90%以上的貧困人口。總體上看，貴州省貧困面大、貧困人口多、貧困程度深，貧困問題與發(fā)展問題、生態(tài)問題、社會(huì)保障問題相互交織，在貴州省加強(qiáng)扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，有利于發(fā)揮區(qū)位資源優(yōu)勢(shì)，保障和改善當(dāng)?shù)孛裆?，提升自我發(fā)展能力，加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

分析貴州省貧困地區(qū)的致貧因素可以發(fā)現(xiàn)：在內(nèi)生動(dòng)力方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要以一家一戶分散經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件制約較大，人均耕地少，農(nóng)地產(chǎn)出低而不穩(wěn)，特色產(chǎn)業(yè)未形成規(guī)模；在生存條件方面，尚有相當(dāng)數(shù)量人口居住在生存環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)等地；在設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施總體上較為落后、綜合配套差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防洪抗旱能力低、抗御自然災(zāi)害能力弱，而且交通通達(dá)能力差、公共服務(wù)設(shè)施少；在就業(yè)機(jī)會(huì)方面，存在一定數(shù)量有勞動(dòng)能力和意愿但缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展思路的貧困農(nóng)戶；在生態(tài)環(huán)境方面，貴州省是全國(guó)巖溶區(qū)域面積分布最廣、水土流失最嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的西部欠發(fā)達(dá)省份之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾尖銳。消解這些致貧因素對(duì)合理開展土地整治等工作提出了現(xiàn)實(shí)需求。

3.2 土地整治在貴州省脫貧中發(fā)揮的作用

近年來，國(guó)家和貴州省加大針對(duì)貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)力度，土地整治更是被寄予厚望。2012年3月國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》將烏蒙山區(qū)38個(gè)縣（市、區(qū)）全部納入500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范縣，貴州省圍繞落實(shí)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，通過編制實(shí)施省、市、縣級(jí)“十二五”和“十三五”土地整治規(guī)劃，引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目和資金向省內(nèi)貧困地區(qū)傾斜。僅2011—2014年間，貴州省就在烏蒙山連片特困區(qū)涉及的10個(gè)縣（市、區(qū)）內(nèi)安排土地整治項(xiàng)目39個(gè)，總投資7.21億元，建設(shè)規(guī)模3.13萬hm2。該省國(guó)土資源廳還于 2016年發(fā)布了《土地整治服務(wù)精準(zhǔn)脫貧2016年為10萬就地脫貧人口每人整治1畝優(yōu)質(zhì)農(nóng)田實(shí)施方案》。

各類土地整治項(xiàng)目在貴州省貧困地區(qū)的布局和實(shí)施取得了較為明顯的成效。以該省烏蒙山區(qū)域?yàn)槔?，根?jù)筆者2015年5月實(shí)地調(diào)研期間該省國(guó)土資源部門提供的材料，該區(qū)2011—2014年間實(shí)施的土地整治優(yōu)化了區(qū)域土地利用格局，為地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合提供了用地保障；部分土地整治項(xiàng)目為1.1萬異地扶貧移民安置提供了生產(chǎn)生活用地；土地整治項(xiàng)目區(qū)普遍建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)了“田塊平整化、溝渠永久化、設(shè)施配套化”，土地利用程度平均提高 3%以上，生產(chǎn)能力平均提高7%以上，生產(chǎn)成本平均降低7%，項(xiàng)目惠及22萬農(nóng)民，人均增加糧食200余kg，人均增加純收入400余元；土地整治吸收大量貧困農(nóng)戶參與項(xiàng)目建設(shè)和后期管護(hù)，增加了這類農(nóng)戶的非農(nóng)務(wù)工收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)；土地整治與小流域治理相結(jié)合，以及綜合采取“坡改梯”等工程措施和生物措施等，一些地方較為突出的生態(tài)環(huán)境問題得到有效地解決或緩解。

4 貴州省土地整治促進(jìn)脫貧模式范例

筆者2015年5月調(diào)研期間，實(shí)地走訪了貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)、赫章縣平山鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)園區(qū)和湄潭縣復(fù)興鎮(zhèn)兩路口村。分析調(diào)研所得材料可以發(fā)現(xiàn)，這 3個(gè)案例分別論證了前述土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧模式的可行性。

4.1 七星關(guān)區(qū)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)：政府主導(dǎo)模式脫貧

七星關(guān)區(qū)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)位于貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)朱昌鎮(zhèn)，2012年開始規(guī)劃建設(shè)，規(guī)劃總面積924.93 hm2、總投資7.8億元。園區(qū)建設(shè)過程中，七星關(guān)區(qū)政府以實(shí)施土地整治（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）項(xiàng)目為平臺(tái)，整合財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、扶貧等部門涉農(nóng)項(xiàng)目的資金，統(tǒng)籌建設(shè)了農(nóng)田水利、道路、坡改梯、土地平整（含耕作層剝離利用）、農(nóng)田生態(tài)防護(hù)等涉農(nóng)工程。截至2016年3月，項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模858.27 hm2，總投資1.12億元，已建成安全飲水工程7處，修復(fù)水毀河堤200 m，建成蓄水池1 460 m3（共14座）、排水溝4.42 km、灌溉渠道1.61 km，灌溉面積284.2 hm2，安裝輸提水管79.73 km；建成通寨硬化路20.03 km，通村水泥路12.94 km，機(jī)耕道1.12 km；完成坡改梯土地平整工程63.79 hm2，利用城區(qū)建設(shè)剝離的約 20萬 m3耕作層土壤改良項(xiàng)目區(qū)耕地73.33 hm2。

土地整治項(xiàng)目實(shí)施及其相關(guān)配套工程建設(shè)，解決了園區(qū)田土平整度差、灌排條件不好、交通運(yùn)輸不便等問題，促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，為園區(qū)規(guī)模化發(fā)展山地高效農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。截至 2014年底，園區(qū)耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到41.17%，建成智能溫室1萬m2、連棟溫室大棚327個(gè)、養(yǎng)殖場(chǎng)5個(gè)、圈舍36棟，種植蔬菜668.8 hm2，耕地單位產(chǎn)值從2013年前1.5萬元/hm2增加到2014年75萬元/hm2；入駐了10家企業(yè)，培育了11家農(nóng)業(yè)合作社，園區(qū)從業(yè)農(nóng)民7 152人，這些農(nóng)民在生產(chǎn)中從傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)工人，每人每年純收入可達(dá) 2.6萬元，是此前自行種植收入的 20倍；建成高標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)集成示范和推廣基地341.33 hm2，推廣新品種43大類81個(gè)。土地整治項(xiàng)目通過綜合整治“山、水、田、林、路、村”，累計(jì)減少2.88萬t土壤及13.07萬m3水流失，改善了園區(qū)生態(tài)環(huán)境。園區(qū)建設(shè)以來，在產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)下，當(dāng)?shù)刎毨丝谟?013年底3 663戶，9 929人減少到2014年底3 034戶，7 429人，實(shí)現(xiàn)629戶貧困戶，2 500人脫貧。

4.2 赫章縣平山鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)園區(qū)：企業(yè)帶動(dòng)模式脫貧

赫章縣平山鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)園區(qū)于2013年貴州省提出重點(diǎn)打造“100個(gè)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”后開始建設(shè)。建設(shè)中，相關(guān)部門投資的土地整治項(xiàng)目起到了先期引導(dǎo)和基礎(chǔ)支撐作用。截至2015年5月，該項(xiàng)目實(shí)際投資450萬元，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田233 hm2。有關(guān)企業(yè)入駐后，根據(jù)園區(qū)規(guī)劃和自身需要，自主出資并在財(cái)政補(bǔ)助下進(jìn)行土地整治或?qū)σ延谐晒M(jìn)行二次整治。如魯源公司進(jìn)入園區(qū)后流轉(zhuǎn)300余hm2荒山草坡，近年在縣鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助下，平整、改良了66.67 hm2土地，剝離了33.33 hm2土地表土，并給166.67 hm2土地?fù)Q土，合計(jì)剝離、搬運(yùn)熟土37萬m3。

依托已有土地整治項(xiàng)目，并根據(jù)需要二次整治后，入園企業(yè)大力發(fā)展適合本地的特色產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃形成集果蔬種植、生態(tài)養(yǎng)殖、有機(jī)肥生產(chǎn)、飼料加工于一體的生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入減量化、生產(chǎn)過程清潔化、廢物利用循環(huán)化、產(chǎn)品供給無害化，年產(chǎn)值合計(jì)4.2億元。截至2016年3月，園區(qū)已建成高效蔬菜大棚1 500個(gè)（166.67 hm2）、大櫻桃示范種植基地66.67 hm2、觀光示范采摘園33.33 hm2。在此過程中，園區(qū)企業(yè)探索出帶動(dòng)貧困農(nóng)戶脫貧的可行路徑：1）流轉(zhuǎn)＋培訓(xùn)。企業(yè)按7 500元/（a·hm2）價(jià)格向農(nóng)戶統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地并統(tǒng)一整治、統(tǒng)一規(guī)劃后，由合作社組織農(nóng)民到園區(qū)培訓(xùn)，企業(yè)按 50元/（人·d）支付生活補(bǔ)助。2）農(nóng)戶＋企業(yè)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶培訓(xùn)合格后，零租金返包企業(yè)投資建設(shè)的大棚自行種植和管理，企業(yè)統(tǒng)一提供苗木、肥料、技術(shù)指導(dǎo)及產(chǎn)品銷售，收益由企業(yè)和農(nóng)戶各按50%比例分成。3）農(nóng)戶＋企業(yè)＋村支部經(jīng)營(yíng)。較之前一種途徑，收益由農(nóng)戶、企業(yè)和村支部分別按 50%、30%、20%比例分成。（4）政府＋企業(yè)＋貧困農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。政府、企業(yè)、貧困戶3方投資3 000萬元（政府補(bǔ)助500萬元，企業(yè)投入2 000萬元，100戶貧困農(nóng)戶每戶貸款5萬元）建設(shè)蛋雞養(yǎng)殖場(chǎng)，帶動(dòng)貧困戶精準(zhǔn)脫貧。

4.3 湄潭縣復(fù)興鎮(zhèn)兩路口村：村民自治模式脫貧

湄潭縣兩路口村位于該縣北部，距縣城32 km，2015年尚屬省級(jí)一類貧困村，2012年全村尚有貧困人口 500多人。2011年底，結(jié)合遵義市國(guó)土資源局設(shè)置的整村整治規(guī)劃課題研究，兩路口村在有關(guān)部門指導(dǎo)下申報(bào)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，并于2013年6月獲得批準(zhǔn)。該項(xiàng)目涉及兩路口村及周邊其他兩村，總規(guī)模1 438.36 hm2，合計(jì)投資3 136萬元 。2014年9月項(xiàng)目正式施工后，還在縣鄉(xiāng)政府支持下，整合了財(cái)政、林業(yè)、旅游、煙草等其他4個(gè)部門的專項(xiàng)資金合計(jì)1 530萬元。截至2016年3月，合計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 829.89 hm2，新增耕地 15.02 hm2，平整土地129.47 hm2，建成田間道29.86 km、生產(chǎn)道19.61 km、農(nóng)用橋4座、涵洞11座，農(nóng)田道路通達(dá)率達(dá)到90.6%，修建灌溉溝8.95 km、排水溝3.98 km，整修山塘3個(gè)，以及結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)布局了8個(gè)村民集中安置點(diǎn)。

在此過程中，兩路口村通過加強(qiáng)村民自治，發(fā)動(dòng)農(nóng)民積極參與土地整治規(guī)劃編制，以及項(xiàng)目申報(bào)、權(quán)屬調(diào)整、施工建設(shè)等工作，特別是通過承擔(dān)內(nèi)容不繁、技術(shù)要求不高的土地平整任務(wù)獲得的財(cái)政補(bǔ)助，成為村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)積累的第一桶金，并隨后用于流轉(zhuǎn)村民土地。2014年，該村將經(jīng)過平整的80 hm2土地集中起來成立了由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的青田魚專業(yè)合作社，2015年又相繼成立了蔬菜、苗木、農(nóng)機(jī)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，讓村民由自己生產(chǎn)變成在合作社務(wù)工。2015年，前述5個(gè)專業(yè)合作社創(chuàng)收70萬元，入社村民人均有100元分紅收入、600元土地租金收入，全村共發(fā)放務(wù)工工資191.6萬元（本村村民在家務(wù)工的有600人，人均增加工資收入3 200元），全村貧困人口減少到104人，一舉摘掉“貧困村”帽子。另外，該村還將根據(jù)村莊發(fā)展規(guī)劃，將村莊整理節(jié)余的 7 hm2建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，為進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，以及構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境夯實(shí)了基礎(chǔ)。

5 結(jié)論與討論

1）土地整治通過引導(dǎo)資金、技術(shù)等外部要素輸入，并和貧困地區(qū)內(nèi)部潛力發(fā)掘相結(jié)合，能夠有效緩解或消除貧困地區(qū)存在的致貧因素，幫助貧困地區(qū)改變生產(chǎn)、生活和生態(tài)條件，促進(jìn)其擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2）依據(jù)組織實(shí)施主體的差異，土地整治有3種不同模式。自上而下的政府主導(dǎo)模式因具備統(tǒng)籌組織能力的優(yōu)勢(shì)，為最主要的土地整治模式；企業(yè)帶動(dòng)模式將涉農(nóng)企業(yè)所代表的社會(huì)資本有效引入貧困地區(qū)，是政府主導(dǎo)模式的必要補(bǔ)充；村民自治模式自下而上地進(jìn)行土地整治，能充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主體作用、較好發(fā)掘貧困村的內(nèi)生動(dòng)能。

3）在貴州省七星關(guān)區(qū)、赫章縣平山鄉(xiāng)、湄潭縣復(fù)興鎮(zhèn) 3個(gè)貧困地區(qū)，分別采用政府主導(dǎo)、企業(yè)帶動(dòng)和村民自治模式實(shí)施土地整治，均取得較好的效果，山地高效農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)得到規(guī)?；l(fā)展，貧困人口大幅減少，收入明顯提高，土地整治在促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧中發(fā)揮了有效的平臺(tái)作用。3種代表性模式具備有效性和實(shí)際操作性，各地應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際條件，采用合適的土地整治模式，并可探索 3種模式的有機(jī)結(jié)合形式，已達(dá)到最大程度促進(jìn)脫貧的效果。

隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)任務(wù)的提出，土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧也應(yīng)提高精準(zhǔn)性，以更加合理地運(yùn)用土地整治這一平臺(tái)，促進(jìn)解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙。此外，本研究雖探討了土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的平臺(tái)作用，但這一平臺(tái)作用發(fā)揮的內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制還需進(jìn)一步研究。

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